Circolare 19 marzo 2008 - Convenzione organizzativa per la demolizione immobili abusivi a mezzo del Genio Militare stipulata il 15 dicembre 2005, art. 3 - capitolato per i lavori da compiersi nell'anno 2008; risposte a quesiti.
19 marzo 2008
Il capitolato speciale per il 2008.
Si trasmette in allegato, ai sensi dell'art.3 della convenzione organizzativa in oggetto, il capitolato speciale delle opere di demolizione per l'anno 2008, elaborato di concerto tra il Ministero delle infrastrutture e il Ministero della difesa.
Il capitolato è consultabile anche sul sito internet del Ministero della giustizia.
Risposte a quesiti.
Si coglie inoltre l'occasione per fornire alcuni chiarimenti in merito all'interpretazione della convenzione, sia riprendendo quanto già illustrato in precedenti circolari, sia dando risposta a nuovi quesiti formulati dagli uffici giudiziari, anche in via informale.
L'impiego delle strutture tecnico-operative del Ministero della difesa.
In linea generale, al fine di dare risposta a interrogativi concernenti i margini di utilizzabilità delle forze armate nell'attività di demolizione e ripristino, occorre anzitutto ricordare che la convenzione è stata stipulata in attuazione dell'art. 62 DPR 115/2002 (TU spese di giustizia) e vincola, sul piano amministrativo, tutte le amministrazioni che l'hanno sottoscritta: sia dunque il Ministero della giustizia e gli uffici giudiziari che abbiano scelto di procedere (alle demolizioni delle opere abusive e al ripristino dello stato dei luoghi) avvalendosi delle strutture tecnico-operative dell'Amministrazione della difesa, sia le due altre Amministrazioni stipulanti, che sono tenute a fornire all'autorità giudiziaria procedente, nei limiti fissati dalla convenzione, tutto il supporto necessario a raggiungere gli obiettivi fissati dalla legge.
La scelta del legislatore del 2002 è stata quella di fornire, sulla falsariga di quanto già sperimentato per altre attività di demolizione (v. art. 17 bis d.l. 13.5.1991, n. 152 conv. nella l. 203/91 per le opere abusive realizzate su suoli demaniali), una cornice normativa e organizzativa alla prassi precedente, fondata sull'art. 15 RD 30.1.1941, n. 12 e avallata dalla Corte di cassazione (Cass., sez. III, 18.05.1999, Strambi), di affidare alle forze armate gli interventi di demolizione che non riuscivano a eseguirsi nelle forme ordinarie.
Ne discende che, in presenza di un'espressa previsione normativa e dopo la stipula della convenzione, la possibilità di chiedere l'intervento delle forze armate ex art. 15 cit. deve considerarsi residuale e attivabile solo in presenza di situazioni di reale emergenza, che rendano improcrastinabile la demolizione o il ripristino. Non può invece essere richiesto per aggirare la convenzione e i suoi limiti, anche per i maggiori oneri economici che tale soluzione, non concordata in via amministrativa, comporterebbe. D'altra parte, va ribadito che la demolizione e il ripristino rientrano pienamente, in base all'art. 62 DPR 115/02 e alla convenzione, tra i compiti istituzionali dell'Amministrazione della difesa, che vi adempirà nei limiti e alle condizioni stabiliti dalla convenzione.
Organi ausiliari.
Con riferimento poi ad altri quesiti concernenti la possibilità di avvalersi di organi ausiliari, deve essere ribadito che la convenzione si limita a regolare i rapporti tra l'ufficio giudiziario procedente e le altre Amministrazioni dopo che il magistrato che cura l'esecuzione, nell'ambito della sua autonomia, abbia esercitato la scelta di avvalersi delle strutture tecnico-operative dell'Amministrazione della difesa.
Il capitolato oggi diffuso vuole costituire un utile ausilio rispetto a tale scelta, sulla quale tuttavia il Ministero della giustizia non può compiere valutazioni, che restano riservate all'autorità giudiziaria procedente (Cass., sez. III, 18.05.1999, cit.).
Ne discende che questo Ministero non può fornire indicazioni vincolanti sulla possibilità, per il magistrato che cura l'esecuzione, di avvalersi di un consulente tecnico per la previa quantificazione delle spese o su altri aspetti processuali. Si può solo osservare che la fase esecutiva di demolizione e ripristino sembra rientrare pienamente nel concetto di attività giudiziaria e nelle attribuzioni del pubblico ministero quale organo dell'esecuzione (Cass., sez. un., 19.6.1996, Proc. rep. Pret. Trani c. Monterisi), sì da rendere possibile l'esercizio di tutte le facoltà a lui riservate dalla legge.
Analoghe considerazioni devono essere svolte con riguardo ad altro quesito, relativo alla possibilità di avvalersi delle strutture territoriali del Ministero delle infrastrutture per indagini, preventivi, consulenze. Anche in tal caso, tale possibilità sembra garantita dalle norme generali sulle attribuzioni del pubblico ministero, ma la decisione resta affidata ai singoli organi giudiziari procedenti.
Si avverte tuttavia, da un lato, che il Ministero delle infrastrutture già partecipa attivamente alla fase attuativa della convenzione organizzativa, nell'ambito della quale ha elaborato il capitolato oggi diffuso, e, dall'altro lato, che è intenzione di questo Ministero stipulare un'ulteriore convenzione con il Ministero delle infrastrutture, diretta a creare uno stabile collegamento tra i servizi territoriali e le procure della Repubblica.
In attesa di tali sviluppi, che dovrebbero portare alla redazione di protocolli operativi congiunti, potrebbe essere opportuno evitare iniziative autonome se non quando ritenuto assolutamente indispensabile ai fini della demolizione dell'opera o al ripristino dello stato dei luoghi.
Con riferimento ad altro quesito, in cui si chiede se il magistrato che cura l'esecuzione possa avvalersi per le demolizioni della Regione, quale organo sostitutivo del Comune, si tratta anche qui di una questione di interpretazione riservata all'autorità giudiziaria. Come tale, la sua risoluzione esula dalle competenze del Ministero, che è chiamato in questo settore esclusivamente a fornire indicazioni circa l'attuazione della convenzione organizzativa e la riscossione delle spese di giustizia. La convenzione organizzativa del resto si colloca in una fase del procedimento giudiziario nella quale l'intervento dell'autorità giudiziaria, quale organo che ordina la demolizione, prima, e cura l'esecuzione, poi, dipende proprio dall'inerzia degli enti pubblici territoriali deputati alla vigilanza edilizio-urbanistica e si presenta dunque come alternativo rispetto all'intervento cui sarebbero chiamati istituzionalmente tali enti.
Oneri assicurativi e liquidazione delle spese.
Ulteriori questioni, alle quali già in passato è stata data risposta, ma che continuano ad essere sollevate, riguardano il rimborso degli oneri assicurativi e la liquidazione delle spese di esecuzione per gli interventi compiuti dal Ministero della difesa.
- Ora, rispetto agli oneri assicurativi, questo Dipartimento ritiene che debba essere operata una distinzione.
Per i danni cagionati a terzi, non vi è ragione che l'Amministrazione della giustizia stipuli apposite polizze in favore dell'Amministrazione della difesa. L'art. 6, comma 8 della convenzione sottoscritta tra i Ministeri già prevede infatti un espresso esonero di responsabilità dell'Amministrazione che procede alla demolizione e la contemporanea assunzione di responsabilità da parte dell'Amministrazione della giustizia, con clausola liberatoria che il magistrato dell'esecuzione deve apporre sulla richiesta di intervento.
Per i danni subiti dal personale, dai mezzi e dal materiale dell'Amministrazione della difesa nel corso delle operazioni, va invece osservato che – alla luce dell'espressa previsione dell'art. 61 TU spese di giustizia – l'attività di demolizione degli immobili abusivi e riduzione in pristino rientra nell'attività istituzionale, ancorché non primaria, dell'Amministrazione della Difesa. Il personale e i mezzi utilizzati a tale scopo sono gli stessi normalmente impiegati dall'Esercito in altre attività. E' dunque da ritenere che gli eventuali danni siano indennizzabili sulla base delle coperture assicurative già poste in essere dall'Amministrazione della Difesa per i propri dipendenti e i propri beni. In ogni caso, è da escludere che, al fine di garantire una copertura assicurativa di tipo "Kasko", sia l'Amministrazione della giustizia a dover stipulare apposita polizza in favore dell'Amministrazione della difesa. Sarà eventualmente quest'ultima a provvedere, ponendo i relativi costi tra le spese di demolizione, da rifondere con decreto del magistrato che cura l'esecuzione.
- Rispetto al secondo punto, il D.P.R. 115/2002 include le spese relative alla demolizione delle opere abusive e al ripristino dello stato dei luoghi tra le spese ripetibili (art. 5, lett. g) e disciplina il procedimento di pagamento dell'importo dovuto al soggetto che esegue tali attività secondo modalità analoghe a quelle previste per gli ausiliari del magistrato (art. 169).
Va tuttavia ricordato che la convenzione organizzativa regola all'art. 7 la materia degli oneri finanziari e dei rimborsi, tenendo conto di una modifica normativa intervenuta dopo l'entrata in vigore del D.P.R. 115/2002, che consente di attingere, per il finanziamento delle attività di demolizione di opere abusive (ma non di ripristino dello stato originario dei luoghi), a un fondo istituito presso la Cassa depositi e prestiti s.p.a. dall'art. 32, comma 12 d.l. 269/03 conv. nella L.326/03 (Per opportuna conoscenza, si informa che la Cassa Depositi e Prestiti s.p.a. ha emanato sull'argomento due circolari interpretative: la n. 1264 del 2 febbraio 2006, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale, Parte II, n. 51 del 2 marzo 2006. e la n. 1254/04, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, Parte II, n. 260 del 5 novembre 2004. La connessa documentazione contrattuale è disponibile sul sito www.cassaddpp.it , nella sezione Politiche di sviluppo\Prodotti\Fondo Demolizioni Opere Abusive.).
Tale possibilità appare di grande importanza ai fini del contenimento delle spese di giustizia. La demolizione viene infatti finanziata attraverso un fondo estraneo al capitolo di bilancio relativo alle spese di giustizia e il recupero nei confronti dell'interessato, oltremodo difficile, è operato dal Comune del luogo dove la demolizione deve avvenire.
Onde consentire l'attivazione di tale meccanismo, l'art. 7 della convenzione organizzativa prevede quanto segue:
- dopo l'emissione del decreto ai sensi dell'art. 169 D.P.R. 115/2002, l'ufficio che dispone il pagamento sospende la compilazione dell'apposito modello previsto dall'articolo 177 dello stesso Testo Unico e trasmette senza ritardo copia del decreto al Comune del luogo dove l'intervento deve essere eseguito e alla Cassa Depositi e Prestiti s.p.a., unitamente al provvedimento di demolizione, ai fini della concessione del finanziamento;
- in caso di concessione, totale o parziale, del finanziamento, l'ufficio che dispone il pagamento ne dà comunicazione all'Amministrazione della difesa e la autorizza ad avvalersene presso il Comune interessato;
- qualora il finanziamento, in tutto o in parte, non sia concesso, l'ufficio che dispone il pagamento, ottenuto dal Comune interessato il provvedimento della Cassa Depositi e Prestiti s.p.a. che rigetta, in tutto o in parte, la concessione del finanziamento, riavvia la procedura di pagamento nelle forme ordinarie previste dal D.P.R. 115/2002.
Il procedimento così delineato appare in grado di contenere le spese relative a un'attività che si presenta di solito assai gravosa per l'erario, tanto per l'entità della spesa necessaria quanto per le difficoltà di recupero nei confronti del soggetto condannato.
Al fine di rendere effettiva la possibilità di attingere al Fondo presso la Cassa depositi e prestiti s.p.a. potrebbe essere utile, in caso di più demolizioni riguardanti il medesimo comune, contattare preventivamente l'amministrazione comunale interessata e programmare una serie di demolizioni, onde ottenere dalla Cassa DD.PP. un finanziamento cumulativo. Si rammenta infine che, alla luce del citato art. 32, comma 12, la possibilità di attingere al Fondo esiste anche quando il magistrato che cura l'esecuzione dei provvedimenti di demolizione sceglie di avvalersi di un'impresa privata, come è consentito dall'art. 61 del D.P.R. 115/2002. In tal caso, il procedimento da seguire in via analogica potrebbe essere quello delineato nella convenzione organizzativa.
Si coglie infine l'occasione per una fornire una precisazione concernente un errore materiale contenuto nell'art. 7, comma 12 della convenzione.
Laddove è scritto: "quando l'intervento è diretto alla rimessione in pristino dello stato dei luoghi e quando l'intervento diretto alla demolizione di opere abusive ha, in tutto o in parte, esito infruttuoso…", il riferimento all'esito infruttuoso deve in realtà intendersi operato non già all'intervento di demolizione, ma alla procedura di finanziamento attraverso il fondo presso la Cassa depositi e prestiti s.p.a.
Si ringrazia per la collaborazione, con preghiera di assicurare la massima diffusione del capitolato e della presente circolare.
Roma, 19 marzo 2008
IL CAPO DEL DIPARTIMENTO
Augusta Iannini