Schema di D.Lgs. - Disciplina sanzionatoria violazione regolamento (UE) n. 996/2010 prevenzione incidenti nel settore dell’aviazione civile – Relazione
Esame definitivo - Consiglio dei ministri 14 settembre 2012
Schema di decreto legislativo recante: “Disciplina sanzionatoria per la violazione delle disposizioni di cui al regolamento (UE) n. 996/2010 sulle inchieste e la prevenzione degli incidenti e inconvenienti nel settore dell’aviazione civile e che abroga la direttiva 94/56/CE”
Il regolamento (UE) n. 996/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 ottobre 2010 sulle inchieste e la prevenzione di incidenti e inconvenienti nel settore dell'aviazione civile e che abroga la direttiva 94/56/CE, ha estesamente innovato l'ordinamento interno relativo alle inchieste tecniche aeronautiche (oggi definite "inchieste di sicurezza"), tenendo conto dell'esperienza acquisita in sede di applicazione della citata direttiva 94/56/CE del Consiglio del 21 novembre 1994, che ha stabilito i principi fondamentali in materia di inchieste su incidenti e inconvenienti nel settore dell'aviazione civile.
Tali inchieste di sicurezza - il cui unico obiettivo è l'accertamento, a fini di prevenzione, delle cause di un incidente o di un inconveniente grave, e non l'attribuzione di eventuali colpe o responsabilità - sono di competenza, ai sensi dell'articolo 4 del citato regolamento (UE) n. 996/2010, dell'autorità investigativa nazionale permanente per la sicurezza dell'aviazione civile, che in Italia si identifica con l'Agenzia nazionale per la sicurezza del volo (ANSV), istituita con il decreto legislativo 25 febbraio 1999 n. 66, proprio in attuazione della citata direttiva 94/56/CE.
In particolare, le novità introdotte dal regolamento in questione modificano sia il decreto legislativo n. 66/1999, sia il titolo VIII, libro I, parte II, del codice della navigazione. Tali modifiche riguardano principalmente l’organizzazione e lo svolgimento delle inchieste di sicurezza, mentre, per quanto concerne le autorità investigative nazionali permanenti per la sicurezza dell’aviazione civile, il citato regolamento si limita sostanzialmente a ribadirne l’indipendenza e la posizione di terzietà rispetto al sistema aviazione civile, a garanzia della obiettività delle inchieste di sicurezza.
Tra le novità più significative introdotte dal regolamento (UE) n. 996/2010, che maggiormente incidono a livello di ordinamento interno, si segnalano le seguenti.
Mentre il previgente ordinamento prevedeva l’obbligo di svolgere una inchiesta di sicurezza per gli incidenti e per gli inconvenienti gravi occorsi a tutti gli aeromobili dell’aviazione civile, il regolamento (UE) n. 996/2010 esclude tale obbligo per alcune specifiche categorie di aeromobili, lasciando comunque discrezionalità in merito alle autorità investigative nazionali permanenti per la sicurezza dell’aviazione civile.
Viene esteso in maniera significativa il numero dei soggetti tenuti a segnalare alle autorità investigative nazionali permanenti per la sicurezza dell’aviazione civile l’accadimento di un incidente e di un inconveniente grave, sino sostanzialmente a ricomprendervi tutti i soggetti istituzionali e non che, a vario titolo, operino nel contesto aeronautico.
Il regolamento disciplina inoltre il delicato problema del coordinamento tra l’inchiesta di sicurezza (in Italia, come già precisato, di competenza dell’ANSV) e l’inchiesta di competenza dell’autorità giudiziaria, contemperando, attraverso specifiche disposizioni, le esigenze di prevenzione con quelle di giustizia.
Tra le novità introdotte dal regolamento (UE) n. 996/2010 vi è anche la previsione di sanzioni per l'inosservanza dello stesso; l'articolo 23 prevede infatti che gli Stati membri stabiliscano delle sanzioni da applicare nel caso di «violazione del presente regolamento. Le sanzioni previste sono effettive, proporzionate e dissuasive.».
Le violazioni che il legislatore europeo ritiene debbano essere sanzionate sono richiamate nel considerando n. 35 del regolamento (UE) in questione, il quale stabilisce quanto segue: «Le sanzioni dovrebbero in particolare permettere di sanzionare chiunque, in violazione del presente regolamento, diffonda informazioni protette dal medesimo, ostacoli l'attività di un'autorità investigativa per la sicurezza impedendo agli investigatori di adempiere ai loro doveri o rifiutando di fornire registrazioni, informazioni e documenti importanti nascondendoli, alterandoli o distruggendoli; o che, avuta conoscenza del verificarsi di un incidente o di un inconveniente grave non ne informi le pertinenti autorità.». In sostanza, tale considerando fa emergere la volontà del legislatore europeo di sanzionare una serie ben definita di comportamenti che, se messi in atto, potrebbero pregiudicare una efficace attività di prevenzione nel campo della sicurezza dell'aviazione civile; in tale contesto, si colloca, in particolar modo, l'esigenza di tutelare adeguatamente le prerogative delle autorità investigative nazionali permanenti per la sicurezza dell'aviazione civile, per evitare comportamenti che ne ostacolino l'attività nell'assolvimento dei compiti loro assegnati dal regolamento (UE) n. 996/2010.
Da qui l'esigenza di definire in ambito nazionale con il presente schema di decreto legislativo l’apparato sanzionatorio, di cui al citato articolo 23 del regolamento (UE) n. 996/2010, tenendo adeguatamente conto delle linee di indirizzo già delineate dallo stesso legislatore europeo nel richiamato considerando n. 35.
Il provvedimento, esaminato nella riunione del Consiglio dei Ministri in data 15 settembre u.s., è stato vagliato dalle competenti Commissioni parlamentari.
In particolare, in data 4 dicembre 2012, le Commissioni riunite della Camera II e IX hanno espresso parere favorevole, con delle condizioni che sono state accolte ed integrate nel testo:
- è stato pertanto soppresso il secondo periodo del comma 2 dell’articolo 3, stralciando il riferimento agli eventuali accordi di operazione stipulati ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 3 del regolamento (UE) 996 del 2010;
- è stato, altresì, modificato l’arco temporale in cui devono essere effettuate le comunicazioni dalle persone coinvolte, stabilendo che le segnalazioni possano essere fatte dai soggetti di cui all’art. 2 o attraverso l’organizzazione di cui fanno parte, immediatamente, ossia entro 60 minuti dal verificarsi di un incidente o di un inconveniente grave;
- ai fini sopra indicati, è stata inserita la previsione in base alla quale dette organizzazioni possano effettuare le segnalazioni, anche in forma cumulativa, conformemente ad un apposito modello pubblicato dall’Agenzia sul proprio sito internet;
- sono state inoltre apportate ulteriori modifiche sull’apparato sanzionatorio relativamente agli importi delle sanzioni, che sono stati aggravati in talune ipotesi maggiormente gravi, e sono state introdotte delle precisazioni nelle varie ipotesi di violazioni;
- infine, preso atto dei rilievi sulle conseguenze di carattere finanziario formulati in data 10 ottobre 2012 dalla Commissione bilancio, ai sensi dell’articolo 96-ter, comma 2, del Regolamento, è stata disposta la soppressione all’articolo 6 della la disposizione che prevede la riassegnazione dal bilancio dello Stato a quello dell’Agenzia degli introiti derivanti dall’applicazione delle sanzioni amministrative, in modo da evitare potenziali conflitti di interesse nell’applicazione delle sanzioni stesse.
Gli stessi punti sono stati oggetto di osservazioni al Senato da parte dell’8^ Commissione che ha espresso parere favorevole osservando, altresì:
- la possibilità di valutare una mitigazione della sanzione di cui all’articolo 4, comma 1, lettera a), sulla mancata informazione nei tempi previsti all’ANSV da parte dei soggetti che, nell’esercizio delle proprie funzioni, vengano a conoscenza di un incidente o di un inconveniente grave;
- che nella la relazione di cui all’articolo 6, comma 3, sulla applicazione del decreto in esame e sulle sanzioni irrogate nell’anno precedente, che deve essere trasmessa dall’ANSV alla Presidenza del Consiglio dei Ministri entro il 31 marzo di ogni anno, venga indicata la durata media complessiva delle inchieste per i singoli comparti “aviazione commerciale”, “aviazione turistico-sportiva” e “lavoro aereo”.
Al riguardo, considerato che la prima osservazione riguarda una violazione particolarmente grave, che peraltro è stata già oggetto di una condizione delle sopracitate Commissioni riunite della Camera II e IX, si è ritenuto di non modificare il testo mitigando la sanzione. La seconda osservazione, infine, non è stata recepita nel testo del provvedimento in quanto l’ANSV ha rappresentato di non poter gestire l’attività di monitoraggio necessaria per valutare la durata media complessiva delle inchieste per i singoli comparti suindicati, senza un aggravio procedurale tale da rendere necessaria l’assegnazione di risorse aggiuntive.
Esame dell'articolato.
Lo schema di decreto legislativo in esame si compone di sette articoli.
Con l'articolo 1 si definisce il campo di applicazione del provvedimento.
Con l'articolo 2 si individuano i soggetti chiamati a rispondere delle violazioni elencate nel successivo articolo 4. Tali soggetti si identificano nelle “persone coinvolte”, così come definite dall’articolo 2, comma 1, numero 11, del regolamento (UE) n. 996/2010.
Con l’articolo 3, comma 1, si individua nell'Agenzia nazionale per la sicurezza del volo (ANSV) il soggetto responsabile dell'applicazione del provvedimento e della conseguente irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dal successivo articolo 4. L'Agenzia nazionale per la sicurezza del volo è infatti il soggetto che più di ogni altro vedrebbe compromesso il regolare assolvimento dei propri compiti di istituto da eventuali comportamenti, posti in violazione di quanto previsto dal regolamento (UE) n. 996/2010, tesi a recare un pregiudizio al regolare svolgimento dell'attività investigativa e di prevenzione. La scelta dell'Agenzia nazionale per la sicurezza del volo quale soggetto preposto all'irrogazione delle sanzioni in questione deriva anche dalle motivazioni manifestate dal legislatore comunitario nel considerando n. 35 del regolamento (UE) n. 996/2010, dove si citano espressamente le autorità investigative per la sicurezza dell'aviazione civile. Con l'articolo 3, comma 2, è parso invece opportuno stabilire che il procedimento sanzionatorio connesso alle violazioni previste dal successivo 4, sia disciplinato con delibera del Collegio dell'Agenzia nazionale per la sicurezza del volo, da sottoporre all'approvazione della Presidenza del Consiglio del ministri (amministrazione vigilante sull'ANSV), sentiti il Ministero della giustizia e il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. Ciò in quanto il suddetto procedimento sanzionatorio troverà applicazione erga omnes.
Con l’articolo 4 si individuano le violazioni e vengono definite le relative sanzioni. Le violazioni individuate sono quelle richiamate dal considerando n. 35 del regolamento (UE) n. 996/2010, alle quali è parso opportuno aggiungere anche l'ipotesi di alterazione dello stato dei luoghi (articolo 13, comma 2, del regolamento in questione), in quanto tale alterazione può compromettere in maniera significativa il regolare svolgimento dell'inchiesta di sicurezza. Nel prevedere quest'ultima violazione sono state fatte comunque salve le ipotesi previste dallo stesso articolo 13, comma 2, del regolamento (UE) n. 996/2010: ragioni di sicurezza, assistenza a persone ferite, autorizzazione esplicita delle autorità responsabili del sito, in ogni caso, ove possibile, in consultazione con la stessa Agenzia nazionale per la sicurezza del volo, proprio per ridurre al minimo il rischio di compromissione dello stato del luoghi. Per quanto concerne le sanzioni, è parso opportuno prevedere, salvo che il fatto costituisca reato, delle sanzioni amministrative pecuniarie, in quanto ritenute maggiormente effettive e dissuasive rispetto ad altre tipologie di sanzioni, cosi come indicato dal legislatore europeo nel considerando n. 35 del regolamento (UE) n. 996/2010. L'ammontare delle sanzioni è stato definito in maniera proporzionale alla loro gravità.
Con l'articolo 5 si definisce il meccanismo per aggiornare periodicamente l'ammontare delle sanzioni di cui all'articolo 4, mediante applicazione dell’incremento pari all’indice nazionale dei prezzi al consumo per l’intera collettività, rilevato dall’ISTAT nel biennio precedente, al fine di evitare che col tempo esse non risultino più effettive e dissuasive. Si è optato, a tal fine, per un meccanismo agile, individuato in un decreto del Presidente del Consiglio del Ministri, di concerto con i Ministri della giustizia, dell'economia e delle finanze e delle infrastrutture e dei trasporti, da adottarsi entro il 1° dicembre di ogni biennio dall'entrata in vigore del provvedimento.
Con l’articolo 6 si stabilisce che i proventi derivanti dalle sanzioni irrogate siano versati all’entrata del bilancio dello Stato Infine, al comma 2, si prevede che l’Agenzia trasmetta alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, entro il 31 marzo di ogni anno, una relazione sull’applicazione del decreto legislativo e sulle sanzioni irrogate nell’anno precedente.
L’articolo 7 reca le disposizioni finanziarie. Il provvedimento non comporta oneri in quanto l’Agenzia provvederà all’adempimento dei compiti in esso previsti con le risorse umane, strumentali e finanziarie, disponibili a legislazione vigente.