Schema di D.lgs – Disciplina sanzionatoria commercializzazione carni di pollame - Relazione
Esame definitivo - Consiglio dei ministri 24 ottobre 2011
Schema di decreto legislativo recante: “Disciplina sanzionatoria per la violazione delle disposizioni contenute nei Regolamenti (CE) n. 1234/2007 e n. 543/2008, sulla commercializzazione delle carni di pollame”
Il regolamento (CEE) n. 1538/91 della Commissione del 5 giugno 1991, applicativo del regolamento (CEE) n. 1906/90 ha stabilito talune norme di commercializzazione per le carni di pollame. Con detto regolamento è stata prevista la possibilità di integrare l’etichettatura delle carni di pollame con particolari diciture relative al tipo di allevamento ed all’alimentazione degli avicoli, che possono figurare in etichetta, sempre che siano rispettate alcune condizioni tecniche fissate dallo stesso regolamento n. 1538/91.
Le diciture ammesse sono state quelle di cui all’articolo 10 del medesimo regolamento (“alimentato con il… % di... ”, “estensivo al coperto”, “all’aperto”, “rurale all’aperto” e “rurale in libertà”) e le condizioni per il loro utilizzo sono state fissate sia nello stesso articolo 10, che nei successivi articoli 11, 12 e 13, nonché nell’ Allegato IV.
In particolare, lo stesso articolo 10, commi 3 e 4, ha previsto la possibilità per gli Stati membri di emanare provvedimenti nazionali, di natura tecnica, contenenti prescrizioni più rigorose di quelle minime indicate dalla Comunità.
Il contenuto del settimo considerando del citato Regolamento (CEE) 1538/91, infine, ha espresso lo spirito del regolamento medesimo volto anche alla tutela del consumatore, subordinando l’etichettatura delle carni di pollame con indicazioni quali ad esempio il tipo di allevamento, al rispetto di criteri ben definiti riguardanti il governo degli animali, il tenore di determinati ingredienti nei mangimi ed altro.
Nei considerando successivi, inoltre, è stata richiamata la necessità di stabilire disposizioni specifiche in materia di registrazione ed ispezione periodica delle aziende autorizzate ad utilizzare termini che fanno riferimento a particolari forme di allevamento. A tal fine le aziende interessate dovevano essere obbligate a tenere registri particolareggiati e regolarmente aggiornati, mentre le ispezioni, vista la loro natura specialistica, potevano essere demandate ad enti esterni, adeguatamente qualificati.
Da quanto premesso è chiaro che, già a livello di norma comunitaria, tali indicazioni, seppur facoltative e quindi aggiuntive rispetto a quelle obbligatorie previste dalla normativa generale in materia di etichettatura degli alimenti per garantire la tutela del consumatore, non possono essere utilizzate senza un sistema di adeguate autorizzazioni e preliminari controlli sulle aziende interessate e sulle carni oggetto di questa etichettatura facoltativa.
Dette modalità di etichettatura volontaria sono state attuate con D.M. 29 luglio 2004 che, in quanto norma tecnica, è stata sottoposta al parere preventivo della Commissione europea con notifica che ha avuto esito positivo, ai sensi dell’art.8.2 della direttiva 98/34/CEE, dopo aver ricevuto il parere favorevole della Conferenza Permanente Stato-Regioni nella seduta del 29 aprile 2004.
Le disposizioni del Regolamento (CEE) n. 1538/91, attualmente abrogato, sono state trasfuse nel nuovo Regolamento (CE) n. 543/2008 sulla base della tabella di comparazione allegata allo stesso vigente regolamento.
In tal senso con D.M. del 27 novembre 2009 si è stabilito che le disposizioni del precedente decreto 29 luglio 2004, richiamanti i regolamenti (CEE) n. 1906/90 e 1538/91 devono intendersi riferite rispettivamente ai regolamenti (CE) n. 1234/2007 e n. 543/2008, secondo la tavola di concordanza di cui all’allegato 13 dello stesso regolamento CE 543/2008.
L’obiettivo è stato l’introduzione di una etichettatura delle carni di pollame tale da garantire la tutela del consumatore, anche attraverso una comunicazione ottimale sulle condizioni o caratteristiche della carni e la massima trasparenza nella commercializzazione, mediante un sistema che consenta la tracciabilità degli animali e delle carni dagli stessi prodotti, con possibilità di seguirne quindi il percorso dall’allevamento alla commercializzazione e viceversa.
L’accesso all’etichettatura volontaria delle carni di pollame presuppone quindi la presentazione, da parte di una Organizzazione di filiera (comprendente almeno allevamenti e macelli ma anche mangimifici, laboratori di sezionamento e punti vendita), di un disciplinare di etichettatura il quale deve prevedere, per ciascuna delle varie fasi di produzione e di vendita, un sistema di identificazione ed un sistema completo di registrazione applicati in modo da garantire il nesso tra l’identificazione delle carni ed il lotto di produzione.
Conseguentemente, una organizzazione di filiera avicola, sulla base del disciplinare approvato, può fornire informazioni circa l’origine degli animali e delle carni da essi ottenute, come anche informazioni su talune caratteristiche o di condizioni di produzione o di allevamento (tipologia di alimentazione, forme di allevamento, tipo genetico, età di macellazione).
Il complesso dell’etichettatura comprende sia i mezzi (etichetta e sigillo) atti ad individuare la carcassa o il pezzo di essa, sia la comunicazione (ad esempio dépliant o cartellonistica) con la quale vengono fornite al consumatore presso il punto vendita informazioni, in maniera chiara e per iscritto, circa la carne di pollame in vendita.
L’etichetta, in qualsiasi momento della commercializzazione deve essere apposta in maniera tale da non consentirne la sua riutilizzazione. Le informazioni riportate in etichetta, in particolare, riguardano:
- numero o codice di riferimento che evidenzi il nesso tra le carni ed il lotto di produzione in allevamento;
- paese dell’impresa di produzione dei pulcini o incubatoio (denominazione e sede);
- paese e allevamento di ingrasso degli animali (denominazione e sede);
- paese e impianto di macellazione con relativo numero di riconoscimento;
- paese e laboratorio di sezionamento con relativo numero di riconoscimento;
- l’alimentazione,
- il tipo di allevamento,
- la razza od il tipo genetico,
- il periodo di ingrasso,
- l’età alla macellazione,
- la data di macellazione
- altre eventuali informazioni che si vogliono dare, ritenute utili per il consumatore.
In alternativa, qualora un lotto di carni sia costituito da animali nati, allevati e macellati in Italia può essere riportata in etichetta l’indicazione cumulativa “carni di pollame - o nome della specie – nato, allevato, e macellato in Italia” .
Tra le sopraelencate informazioni, quelle indicate dalla lettera a) alla lettera e), assieme al logotipo dell’organizzazione ed al codice alfanumerico attribuito dal Ministero, devono essere sempre riportate nell’etichettatura volontaria delle carni di pollame. Queste indicazioni devono essere sempre accompagnate anche dall’informazione relativa all’alimentazione (lettera f) o in alternativa alla forma di allevamento (lettera g) o da entrambi.
Oltre alle informazioni esplicitamente previste per l’etichettatura volontaria delle carni di pollame dalla normativa comunitaria e nazionale (alimentazione e tipo di allevamento), il disciplinare può prevedere anche altre informazioni legate alla genetica degli animali, all’alimentazione od al management aziendale.
Il disciplinare di etichettatura deve essere redatto secondo quanto prescritto dall’articolo 6 del decreto del Ministero delle politiche agricole e forestali del 29 luglio 2004 e deve contenere, oltre alle informazioni da fornire in etichetta, anche le misure necessarie a garantire la veridicità delle informazioni stesse nonché le modalità per assicurare la rintracciabilità del prodotto.
Le unite disposizioni si sono quindi rese necessarie per completare con l’impianto sanzionatorio il quadro normativo comunitario e nazionale sopracitato e tutelare così la commercializzazione delle carni di pollame etichettate secondo le modalità di cui al decreto del Ministero delle politiche agricole e forestali del 29 luglio 2004 e, quindi, con le indicazioni aggiuntive e “qualificanti” suindicate, da eventuali abusi così come per fornire alle autorità di controllo gli strumenti utili alla tutela del consumatore. In tal senso le norme in questione svolgono una funzione dissuasiva per coloro che vogliano utilizzare tali indicazioni, e comunque l’etichettatura volontaria delle carni di pollame, in maniera difforme al dettato dello stesso decreto ministeriale.
Nell’ottica di una depenalizzazione operata in gran parte del settore alimentare, le sanzioni previste sono unicamente di natura amministrativa pecuniaria. Nel contesto di alcuni articoli e di singoli commi, hanno contemporaneamente natura fissa, con un minimo ed un massimo, e proporzionale qualora venga raggiunto o superato un quantitativo minimo di prodotto accertato oggetto di violazione. Ciò per graduare l’importo sanzionatorio applicabile per la singola violazione e rendere il precetto maggiormente dissuasivo e penalizzante nei confronti di coloro che, trattando i maggiori quantitativi di carni di pollame, avrebbero un maggior vantaggio nell’operare la violazione e maggior responsabilità nella corretta applicazione delle disposizioni in vigore.Tenuto conto dei valori di mercato (fonte ISMEA) all’origine ed all’ingrosso del pollame vivo e delle carni ottenute, che vanno da quasi un 1 euro/kg fino a quasi 6 euro/Kg a seconda della pregevolezza delle specie avicole e dei tagli carnei dalle stesse ottenute, si è deciso di fissare l’importo della sanzione proporzionale in 600 euro per quintale ritenendo tale importo congruo per rendere antieconomica la commissione delle violazioni contenute nel decreto legislativo in questione.
Lo schema di decreto legislativo è composto da dieci articoli e due allegati.
L’ARTICOLO 1 definisce il campo di applicazione.
L’ARTICOLO 2 contiene le definizioni. Si evidenzia che le definizioni richiamate sono quelle contenute nei regolamenti (CE) n. 1234/2007 e n. 543/2008 e nel Decreto del Ministero delle Politiche Agricole e Forestali del 29 luglio 2004, così come successivamente integrato dal D.M. 27 novembre 2009.
Gli articoli da 3 a 6 definiscono le sanzioni relative alla commercializzazione delle carni di pollame etichettate con il sistema volontario.
L’ARTICOLO 3, suddiviso in otto commi, prevede le sanzioni per coloro che commercializzano carni di pollame etichettate in difformità a quanto prescritto dal regolamento (CE) n. 543/2008 e dal D.M. 29 luglio 2004.
Il comma 1 del predetto articolo prevede sanzioni per chiunque commercializza carni di pollame etichettate con una o più indicazioni circa l’alimentazione, l’allevamento e altre informazioni correlate sugli animali e sulle relative carni, in assenza di un disciplinare approvato dal Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali.
I commi 2 e 4 prevedono una sanzione per l’operatore o l’organizzazione che commercializza carni di pollame etichettate con una o più indicazioni circa l’alimentazione, l’allevamento e altre informazioni correlate sugli animali e sulle relative carni, non corrispondenti al vero o non comprese fra quelle autorizzate dall’apposito disciplinare approvato dal Ministero.
Il comma 3 prevede una sanzione per l’operatore o l’organizzazione che commercializza carni di pollame etichettate prive in tutto o in parte delle indicazioni circa la rintracciabilità, l’origine e la provenienza, l’alimentazione e l’allevamento degli animali o comunque etichettate con modalità diverse da quelle riportate nell’Allegato 1. Nel presente comma sono state sostituite, come richiesto dalle Commissioni riunite II e XIII, le parole “l’alimentazione e l’allevamento” con “l’alimentazione o l’allevamento” in quanto almeno una di tali informazioni deve essere presente in una corretta etichettatura delle carni di pollame.
Il comma 5 prevede una sanzione per l’operatore o l’organizzazione che non adotta o non applica correttamente il sistema necessario per garantire la veridicità delle informazioni fornite in etichetta e la loro tracciabilità (procedure, banche dati, documenti, registrazioni etc.).
Il comma 6 prevede una sanzione per chiunque commercializza carni di pollame con modalità di presentazione diverse da quelle previste ed indicate nell’Allegato 2.
Il comma 7 prevede l’entità della sanzione amministrativa pecuniaria da applicarsi nel caso di reiterazione delle violazioni secondo la definizione data dall’articolo 8-bis della legge 24 novembre 1981, n. 689 sulla depenalizzazione delle sanzioni.
Il comma 8 contempla inoltre la revoca dell'approvazione del disciplinare per quell'operatore o organizzazione la cui condotta sia tale da compromettere l'affidabilità nella prosecuzione della gestione del disciplinare.
L’ARTICOLO 4 prevede la revoca dell’autorizzazione per quegli organismi indipendenti di controllo che non attuano il sistema di controllo a carico degli operatori e dell’organizzazione previsto dal decreto ministeriale del 29.07.2004.
L’ARTICOLO 5 prevede la sanzione per l’operatore o l’organizzazione che non consente alle autorità competenti, alle autorità di controllo ed agli esperti della Commissione europea l’accesso ai propri locali ed a tutti i dati e documentazione.
L’ARTICOLO 6 definisce gli adempimenti per l’accertamento e l’irrogazione delle sanzioni amministrative e le relative autorità competenti.
Il comma 1 prevede che per l’accertamento delle violazioni e l’irrogazione delle sanzioni previste nel presente schema di decreto legislativo si procede a norma della legge 24 novembre 1981, n. 689 e successive modificazioni.
I commi 2 e 3 riconoscono nelle Regioni e nelle Province autonome le autorità competenti all’irrogazione delle relative sanzioni.
Il comma 4 prevede che l’organismo indipendente di controllo segnala entro quarantotto ore, all’organizzazione, al Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali ed alle Regioni e Province competenti le violazioni riscontrate.
L’ARTICOLO 7 individua i responsabili per la sanzione amministrativa.
L’ARTICOLO 8 prevede ulteriori strumenti utilizzabili nell’accertamento delle violazioni quali la diffida e l’esclusione dal sistema di etichettatura volontaria. Il comma 1 prevede lo strumento della diffida per sanare, attraverso un richiamo scritto, infrazioni minori quali errori od omissioni formali che non comportino comunque falsi, frodi o la perdita dell’identificazione e della rintracciabilità del pollame, delle sue carni e di ogni fattore produttivo. Il comma 2 prevede nel caso di perdita dell’identificazione e della rintracciabilità del pollame, delle sue carni e di ogni fattore produttivo la loro esclusione dal sistema di etichettatura volontaria di cui al decreto del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali del 29 luglio 2004, con indicazione, da parte dell’organo accertatore degli adempimenti necessari per una sua rietichettatura o cambio di destinazione.
L’ARTICOLO 9 contiene la clausola dell’invarianza finanziaria per cui dall’attuazione del decreto proposto non derivano nuovi o maggiori oneri, né minori entrate a carico della finanza pubblica. I soggetti pubblici competenti provvedono agli adempimenti previsti dal presente decreto con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente. Si evidenzia che i soggetti pubblici coinvolti nell’attuazione del provvedimento sono l’ICQRF, i Servizi veterinari, i Comuni, il NAS e le Regioni e Province autonome, per quanto riguarda il controllo e le sole Regioni e Province autonome per ciò che riguarda l’irrogazione delle sanzioni. Le risorse a loro attribuite sono idonee e sufficienti allo svolgimento di quanto previsto dal decreto in esame.
L’ARTICOLO 10 contiene norme finali sulla data di entrata in vigore del provvedimento.
Infine, l’Allegato 1 contiene l’elencazione dettagliata delle informazioni necessarie e le relative modalità di indicazione per una corretta etichettatura volontaria delle carni di pollame. L’Allegato 1 si collega alla previsione sanzionatoria indicata all’articolo 3 del decreto legislativo in esame.
L’Allegato 2 contiene invece le modalità di presentazione al consumatore delle carni di pollame commercializzate, possibile nelle forme ed alle condizioni ivi elencate. L’Allegato 2 si collega alla previsione sanzionatoria indicata all’articolo 3, comma 6, del decreto legislativo in esame.
In relazione alle condizioni indicate nel parere favorevole espresso dalle Commissioni riunite II e XIII della Camera il 15 settembre 2011, si fa presente quanto segue.
Per quanto riguarda la prima condizione posta, ossia che le sanzioni di cui al comma 3 siano graduate tenendo conto della diversa potenzialità lesiva dell’interesse protetto, si è provveduto a modificare solamente gli importi delle sanzioni proporzionali di cui all’articolo 3, commi 5 e 6, portandoli rispettivamente ad euro 550 ed euro 500 e in senso decrescente rispetto alla sanzione proporzionale del comma 1, che rimane fissata a 600 euro per quintale di prodotto oggetto di violazione pari o superiore ai 25 quintali. Nel contempo in ciascuno dei suddetti commi 1, 5 e 6 è stata aggiunta la prescrizione circa l’ammontare massimo della sanzione proporzionale applicabile, pari a 150.000 euro, nel rispetto del criterio della delega legislativa.
Per quanto riguarda la previsione di una gradualità per le sanzioni riferite alle violazioni di cui ai commi 1, 2, 3 e 4 dell’ articolo 3, si è ritenuto di non differenziarle, atteso che si tratta di azioni che sono state articolate in diversi commi su richiesta delle amministrazioni partecipanti ai tavoli tecnici per mere esigenze di chiarezza e di comprensibilità della norma, ma che offendono (ledono o mettono in pericolo) lo stesso bene o interesse giuridico, ovvero la libertà di autodeterminazione informata e consapevole da parte del consumatore.
Tali condotte sono tutte riconducibili alla previsione di cui all’articolo 2, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 109, recante la disciplina generale dell’etichettatura dei prodotti alimentari, che punisce tutte le condotte volte ad indurre in errore il consumatore.
Ne consegue, pertanto, che esigenze di coerenza intrinseca e sistematica hanno indotto a non accogliere, per il profilo prima evidenziato, la condizione posta dalla Camera.
Tenendo anche conto degli aspetti suesposti, si è aderito all’osservazione della Camera secondo cui gli importi delle sanzioni di cui all’articolo 3, commi 1, 2, 3, 4, e 6, come proposti in misura minore in sede di Conferenza Stato-Regioni, non risultano sufficientemente dissuasivi rispetto alla condotta punita. In tal senso sono stati mantenuti gli importi originari delle sanzioni.
In relazione alle osservazioni formulate nel parere favorevole espresso dalla 9° Commissione permanente del Senato il 14 settembre 2011, circa l’aderenza del presente quadro sanzionatorio ai contenuti della nuova disciplina comunitaria in itinere in materia di etichettatura alimentare, si fa presente quanto segue. Il testo del decreto legislativo in esame al momento è in linea con i contenuti del nuova proposta di regolamento europeo, sia per quanto riguarda la trasparenza delle informazioni fornite in etichetta, sia per la previsione dell’indicazione obbligatoria dell’origine delle carni di pollame. Lo stesso dicasi rispetto alla legge 3 febbraio 2011, n. 4 sull’etichettatura e qualità dei prodotti alimentari, per l’applicazione della quale, a tutt’oggi, non sono stati ancora emanati i decreti attuativi.
In relazione al parere favorevole, subordinato all’accoglimento di alcune proposte di modifica, espresso dalla Conferenza Stato-Regioni lo scorso 27 luglio 2011, si fa presente quanto segue. Come sopra precisato non è stata accolta la proposta di riduzione degli importi delle sanzioni di cui all’articolo 3, in linea con l’osservazione della Camera, per garantire la capacità dissuasiva delle stesse, in relazione alle condotte da punire. Si è ritenuto, inoltre, di non accogliere la modifica del comma 4 dell’articolo 6, relativa all’accertamento ed irrogazione delle sanzioni da parte delle Regioni e Province autonome limitatamente alle ipotesi di inadempienze classificate “gravi” o “essenziali” nel piano di controllo e segnalate dall’organismo indipendente. Tale previsione limiterebbe fortemente l’ambito e le finalità del controllo sul rispetto del sistema volontario di etichettatura delle carni di pollame, non garantendo il carattere di effettività, proporzionalità e capacità dissuasiva delle sanzioni medesime.
1. G.U. CE L n. 143 del 07.06.1991
2. G.U. CE L n.157 del 17.06.2008