DDL - Interventi in materia di efficienza del sistema giudiziario – Relazione
Esame definitivo - Consiglio dei ministri 9 febbraio 2011
Disegno di legge recante: “Interventi in materia di efficienza del sistema giudiziario” – Relazione
La presente legge introduce nell’ordinamento giuridico delle disposizioni necessarie per consentire la riduzione del contenzioso civile pendente, attraverso l’adozione di rimedi specificamente volti ad incrementare la produttività del sistema giudiziario civile.
Le analisi comparative internazionali svolte dalla Banca Mondiale confermano che il sistema della giustizia civile costituisce il “tallone d’Achille” del nostro sistema economico, collocando l’Italia al 156° posto nel ranking “enforcing contracts”, con una durata media delle procedure di recupero credito di 1.210 giorni ed un costo pari al 29,9% del credito azionato.
A ciò si aggiunge il dato sempre più preoccupante dell’ammontare delle condanne riportate dallo Stato Italiano, sia in sede interna che in ambito europeo, per la violazione del termine di ragionevole durata del processo di cui all'articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, ratificata ai sensi della legge 4 agosto 1955, n. 848.
L’attuale congiuntura economica, tale da aver già imposto l’adozione di misure finanziarie caratterizzate da particolare rigore, rende indilazionabile la risoluzione del problema, ed impone l’adozione di misure contingibili e urgenti per giungere a una inversione della tendenza della durata dei procedimenti civili entro tempi ben più ridotti di quelli che conseguirebbero a iniziative legislative ordinarie.
Il costante incremento delle pendenze nel sistema civile ha causato una paralisi del sistema, comportando, oltre all’allungamento dei tempi di risoluzione delle controversie, anche una ingente immobilizzazione di risorse patrimoniali, e funge da forte disincentivo agli investimenti stranieri.
Attraverso la rapida accelerazione del sistema giudiziario civile, viceversa, si può trasformare quello che attualmente è un fattore di appesantimento della crisi in un volano per la crescita economica, costituendo un naturale disincentivo a comportamenti ostruzionisti nelle ordinarie dinamiche contrattuali.
La presente legge mira a incrementare la produttività del sistema giudiziario civile per un verso mediante l’adozione di rimedi processuali tendenti a una razionalizzazione delle risorse esistenti e, per altro verso, attraverso un apporto temporaneo di energie intellettuali esterne al sistema, che si affiancano a quelle del giudice nella gestione e nella decisione della controversia, senza però sostituirlo, ma fornendogli importanti strumenti per una più efficace organizzazione del lavoro.
Gli strumenti di razionalizzazione più importanti consistono:
- nei programmi per la riduzione del contenzioso civile pendente che ciascun capo di ufficio giudiziario dovrà adottare con cadenza annuale, al fine di gestire in modo più efficiente e trasparente le priorità della trattazione dei procedimenti;
- nelle misure straordinarie per la riduzione del contenzioso pendente dinanzi alla Corte Suprema di cassazione e alle corti d’appello, attraverso l’introduzione dell’onere di proporre un’istanza di trattazione personalmente sottoscritta dalle parti, al fine di eliminare i numerosi ricorsi non sorretti da un effettivo e persistente interesse della parte che ha dato impulso al procedimento;
- nell’introduzione dell’istituto della motivazione breve, che consentirà, nel pieno rispetto dei principi dettati dall’articolo 111 della Costituzione, l’adozione di moduli di provvedimento differenziati in relazione alle esigenze del caso concreto, ricorrendo alla motivazione estesa solamente in funzione dell’esigenza di impugnazione del provvedimento da parte del soggetto processuale che non si ritiene soddisfatto dalla decisione emessa;
- nell’estensione al procedimento dinanzi alla corte d’appello di strumenti quali la sentenza contestuale ex art. 281 sexies cod. proc. civ. e del nuovo istituto della motivazione breve.
L’apporto di nuove energie intellettuali esterne al sistema avviene attraverso:
- la possibilità per i capi degli uffici giudiziari di stipulare apposite convenzioni, senza oneri a carico delle finanze pubbliche, con le facoltà universitarie di giurisprudenza, con le scuole di specializzazione per le professioni legali di cui all’articolo 16 del decreto legislativo 17 novembre 1997, n. 398, e con i consigli degli ordini degli avvocati per consentire, su richiesta dell’interessato, lo svolgimento presso i medesimi uffici giudiziari del primo anno del corso di dottorato di ricerca, del corso di specializzazione per le professioni legali o della pratica forense per l'ammissione all'esame di avvocato, con compiti di assistente di studio di un magistrato ordinario.
- L’introduzione della figura dei magistrati ausiliari, che consente di recuperare le energie lavorative dei magistrati e degli avvocati dello Stato collocati a riposo, il cui numero è aumentato in modo rilevante negli ultimi mesi a causa della contingenza economica, come magistrati onorari affiancati ai magistrati togati in servizio al solo scopo di definire le cause già mature per la decisione, a fronte di un compenso per ogni procedimento definito.
Articolo 1 (programmi per la riduzione del contenzioso civile pendente)
L’articolo 1 istituzionalizza il programma giudiziario di ciascun ufficio per la gestione del contenzioso civile, e quindi per lo smaltimento dell’arretrato.
Il presidente di ogni ufficio di merito, entro il 31 gennaio di ogni anno, e dunque all’avvio dell’anno giudiziario, provvederà alla redazione di un programma per la riduzione del contenzioso civile pendente, finalizzato, in particolare, alla prevenzione, nel settore civile, della violazione della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (ratificata in Italia ai sensi della legge 4 agosto 1955, n. 848) sotto il profilo del mancato rispetto del termine ragionevole (articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione).
Nel programma dovranno essere indicati:
- gli obiettivi di riduzione della durata dei procedimenti civili contenziosi concretamente raggiungibili nell’anno in corso;
- gli obiettivi di rendimento dell’ufficio, tenuto conto dei carichi esigibili di lavoro dei magistrati individuati dal Consiglio superiore della magistratura, sentito il Ministro della giustizia;
- le priorità di trattazione dei procedimenti pendenti, individuati per tipologie oggettive tenendo conto in primo luogo della durata della causa, anche con riferimento agli eventuali gradi di giudizio precedenti, e in subordine della natura e del valore della stessa.
L’individuazione delle cause dovrà dunque avvenire secondo criteri oggettivi, agganciati o alla loro durata (processi pendenti da oltre 3 anni nell’ufficio di primo grado, ovvero da oltre due anni nell’ufficio di appello dopo essere stati definiti in oltre 3 o 4 o 5 anni nel grado precedente), e in subordine alla natura o al valore della causa (si pensi – a titolo di esempio – ai processi in materia di stato e capacità delle persone o ai processi aventi ad oggetto la tutela dei diritti fondamentali della persona).
Ogni ufficio potrà quindi modulare il programma secondo le caratteristiche della domanda di giustizia ricevuta, il tutto secondo modalità trasparenti e verificabili, nell’ottica di una gestione organizzativa dei ruoli giudiziari connotata da una maggiore trasparenza, fermo restando il principio di autonomia ed indipendenza dell’ordine giudiziario.
Naturalmente, con lo stesso programma sarà poi dato atto dell’avvenuto conseguimento, o meno, degli obiettivi fissati per l’anno precedente, specificando le ragioni dell’eventuale loro mancato raggiungimento.
Lo stesso capo dell’ufficio giudiziario avrà la vigilanza sul rispetto delle priorità fissate.
Il programma sarà comunicato al locale consiglio dell’ordine degli avvocati e trasmesso al Consiglio Superiore della Magistratura per essere valutato ai fini della conferma dell’incarico direttivo (ai sensi dell’articolo 45 del Decreto Legislativo 5 aprile 2006 n. 160).
In questo modo la funzione del programma trova un importante momento di responsabilizzazione.
La comunicazione al locale consiglio dell’ordine è necessaria proprio per rendere accessibile, in modo ragionato, l’informazione su quali siano le priorità dell’ufficio giudiziario in parola, dato che questo è essenziale all’individuazione delle concrete strategie difensive.
Articolo 2 (Convenzioni per la formazione professionale negli uffici giudiziari)
L’articolo 2 stabilisce che, in relazione alle concrete esigenze organizzative dell’ufficio, i capi degli uffici giudiziari possono stipulare apposite convenzioni, senza oneri a carico delle finanze pubbliche, con le facoltà universitarie di giurisprudenza, con le scuole di specializzazione per le professioni legali, e con i consigli degli ordini degli avvocati, per consentire ai più meritevoli, su richiesta dell’interessato e previo parere favorevole del Consiglio Giudiziario, lo svolgimento presso i medesimi uffici giudiziari del primo anno del corso di dottorato di ricerca, del corso di specializzazione per le professioni legali o della pratica forense per l'ammissione all'esame di avvocato.
Gli uffici giudiziari potranno così disporre, in tempi rapidi, d’importanti energie intellettuali aggiuntive, a supporto della propria attività.
Gli ammessi alla formazione professionale negli uffici giudiziari, infatti, potranno assistere e coadiuvare i magistrati che ne faranno richiesta nel compimento delle loro ordinarie attività, anche con compiti di studio.
Lo svolgimento di tali attività strumentali sostituirà ogni altra attività del corso del dottorato di ricerca, del corso di specializzazione per le professioni legali o della pratica forense per l'ammissione all'esame di avvocato.
Non spetterà, invece, alcuna forma di compenso, di indennità o di trattamento previdenziale da parte della pubblica amministrazione, e il rapporto non costituirà ad alcun titolo pubblico impiego.
Al termine del periodo di formazione il magistrato redigerà una relazione in merito all’attività svolta e alla formazione professionale acquisita, che verrà trasmessa agli enti convenzionati.
Art. 3 (Modifica alla legge 24 dicembre 2007, n. 244)
La norma proroga ed estende la facoltà prevista dall’art. 3, comma 128, della legge finanziaria 2008, in forza della quale, per sopperire alle gravi carenze di personale degli uffici giudiziari, il Ministero della giustizia è innanzi tutto autorizzato a coprire, fino a tutto il 2016, i posti vacanti mediante il ricorso alle procedure di mobilità, anche intercompartimentale, di personale appartenente ad amministrazioni sottoposte a una disciplina limitativa delle assunzioni.
Lo stesso Ministero è inoltre autorizzato a coprire temporaneamente i posti vacanti negli uffici giudiziari mediante l’utilizzazione in posizione di comando di personale di altre pubbliche amministrazioni, anche di diverso comparto, e anche in deroga ad ogni limite temporale previsto dalla contrattazione collettiva.
Articolo 4 (Misure straordinarie per la riduzione del contenzioso civile pendente in Corte di cassazione e davanti alle corti d’appello)
Nei procedimenti pendenti dinanzi alla Corte di cassazione, aventi a oggetto ricorsi avverso le pronunzie pubblicate prima dell’entrata in vigore della legge 18 giugno 2009, n. 69, e quindi non soggette al c.d. filtro di cui all’art. 360-bis cod. proc. civ., e in quelli pendenti davanti alle corti d’appello da oltre due anni prima dell’entrata in vigore della presente legge, si introduce la c.d. istanza di prelievo.
I ricorsi, cioè, si intenderanno rinunciati se nessuna delle parti, con istanza sottoscritta personalmente dalla parte, ne chiederà la loro trattazione entro il termine perentorio di sei mesi dalla ricezione dell’avviso che la cancelleria invierà a tal fine alle parti costituite, con l’avvertimento delle conseguenze di legge.
Il presidente dichiarerà l’estinzione con decreto, in linea con la disciplina dell’art. 391 cod. proc. civ.
Art. 5 (Della motivazione breve)
L’articolo 5 introduce, con l’art. 281-decies cod. proc. civ., la fattispecie della motivazione “estesa” a richiesta.
Qualora non decida a norma degli articoli 275, 281-quinquies o 281-sexies, il giudice, entro trenta giorni dalla scadenza dei termini previsti dall’articolo 190 del codice di rito civile, potrà, fissare con decreto l’udienza per la pronuncia della sentenza con motivazione breve.
All’udienza, il giudice pronuncerà sentenza dando lettura del dispositivo ed elencando sommariamente a verbale i fatti rilevanti, le fonti di prova e i principi di diritto su cui la decisione è fondata, anche con esclusivo riferimento a precedenti conformi o a contenuti specifici degli scritti difensivi.
La sentenza si intenderà pubblicata con la sottoscrizione da parte del giudice del verbale che la contiene e sarà immediatamente depositata in cancelleria.
Questo dispositivo corredato, o motivazione “breve”, sarà autosufficiente in quanto, per punti, sarà riconoscibile l’iter logico seguito dal giudice.
Questo profilo, e la possibilità della parte di richiedere sempre la motivazione “estesa”, consentono di ritenere certamente soddisfatto lo standard costituzionale imposto dall’art. 111 Cost.
Inoltre, sarà definibile il contorno del giudicato, che, in presenza del solo dispositivo (non corredato affatto), non sarebbe enucleabile.
La sommaria elencazione dei fatti rilevanti si riferirà ai fatti ritenuti costitutivi, impeditivi o estintivi rilevati. L’indicazione dei principi di diritto traccerà la qualificazione del fatto. L’enunciazione delle fonti di prova non costringerà il giudice a entrare nel merito delle stesse, ma chiarirà quali sono state poste a base del decisum.
L’avviso di cui all’articolo 133, secondo comma, cod. proc. civ., conterrà il dispositivo e gli altri elementi della decisione.
Qualora le parti intendano proporre impugnazione dovranno chiedere – con atto depositato in cancelleria entro il termine perentorio di quindici giorni dalla comunicazione della decisione consistente nel dispositivo corredato, e con contestuale obbligo al pagamento del contributo unificato del gravame – la motivazione “estesa” della sentenza, redatta secondo gli ordinari criteri dell’articolo 132, primo comma, n. 4, cod. proc. civ.
Il giudice depositerà la motivazione “estesa” nei successivi trenta giorni.
Dal momento del deposito della motivazione “estesa” la sentenza potrà essere notificata ai fini della decorrenza dei termini di cui all’articolo 325 cod. proc. civ. e decorrerà il termine di cui all’articolo 327, primo comma, cod. proc. civ. In questo caso riprenderanno dunque vigore le ordinarie regole per la formazione del giudicato.
Ove le parti non chiedano la motivazione “estesa”, il nuovo art. 324-bis cod. proc. civ. stabilisce che la sentenza resa con motivazione “breve” non sarà soggetta ai mezzi di impugnazione ordinari, indicati nell’articolo 324 cod. proc. civ.: in questa ipotesi di formerà dunque il giudicato “breve”.
Posto che per chiedere la motivazione “estesa” sarà necessario costituirsi in giudizio, a fini di garanzia della parte che decida di restare contumace, si stabilisce che all’articolo 163, comma 3°, numero 7, del codice di procedura civile, sia aggiunto l’avviso che la motivazione della sentenza potrà essere resa nelle forme di cui all’articolo 281-decies cod. proc. civ.
La sentenza resa con motivazione “breve” sarà provvisoriamente esecutiva anche nell’ipotesi di richiesta della motivazione “estesa”.
Art. 6 (Modifiche al codice di procedura civile per l’accelerazione del contenzioso civile pendente in grado di appello)
Al fine di alleggerire il peso della trattazione della causa in appello, è stato modificato l’articolo 350 cod. proc. civ., prevedendo – ferma restando la regola generale della trattazione collegiale della causa – che il presidente del collegio possa delegare per l’assunzione dei mezzi istruttori uno dei componenti del collegio.
Modificando l’articolo 352 cod. proc. civ., si è estesa espressamente al giudizio di appello la possibilità che la causa venga decisa – oltre che secondo il tradizionale modello della decisione che segue lo scambio delle comparse conclusionali e delle memorie di replica – anche secondo il modello disciplinato dall’articolo 281-sexies cod. proc. civ. (che prevede la lettura contestuale in udienza del dispositivo e della concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione) ovvero secondo il modello disciplinato dal nuovo articolo 281-decies cod. proc. civ.
Art. 7 (Modifiche in materia di spese di giustizia)
Si stabiliscono alcune modifiche in tema di spese di giustizia.
In particolare, si aumenta del 50% il contributo unificato del grado di impugnazione, a copertura finanziaria di quanto lo Stato erogherà per le indennità dei giudici ausiliari, e si prevede che, quando le parti chiedano la motivazione “estesa” ai sensi del sopra illustrato e nuovo art. 281-decies cod. proc. civ., le stesse siano obbligate al pagamento del contributo unificato previsto per il gravame.
Art. 8 (Dei giudici ausiliari)
Per definire i procedimenti civili dichiarati prioritari con i programmi per la gestione del contenzioso pendente previsti dall’articolo 1, e con l'obiettivo di darvi luogo entro il 2015, si prevede la possibilità di nomina di giudici ausiliari nel numero massimo di seicento.
I giudici ausiliari saranno nominati con appositi decreti del Ministro della giustizia, previa deliberazione del Consiglio superiore della magistratura, su proposta formulata dal consiglio giudiziario territorialmente competente, tra gli avvocati dello Stato a riposo e i magistrati ordinari, contabili ed amministrativi a riposo che non abbiano superato i 75 anni di età al momento della proposizione della domanda.
Non possono essere nominati giudici ausiliari coloro che sono iscritti nell’albo degli avvocati e i soggetti indicati dall’art. 2, comma 8, della legge 22 luglio 1997, n. 276.
Entro due mesi dall’entrata in vigore della presente legge, con decreto del Ministro della giustizia, sentito il Consiglio superiore della magistratura, dovrà essere determinata la pianta organica dei giudici ausiliari, con l’indicazione dei posti disponibili presso ciascuna corte d’appello, e dovranno essere determinate le modalità e i termini di presentazione della domanda per la nomina a giudice ausiliario.
Le domande saranno trasmesse al consiglio giudiziario che formulerà le proposte motivate di nomina indicando, ove possibile, una rosa di nomi pari al doppio dei posti assegnati a ciascun ufficio giudiziario del distretto e redigendo una graduatoria. A parità di titoli saranno prioritariamente nominati coloro che abbiano la maggiore anzianità nell'esercizio dell'attività professionale.
Il giudice ausiliario verrà assegnato con apposito provvedimento del capo dell’ufficio ad una delle sezioni civili esistenti, per definire le cause già mature per la decisione.
La nomina a giudice ausiliario avrà durata quinquennale e non potrà essere prorogata, e il giudice ausiliario cesserà in ogni caso dall'incarico all'atto del compimento del settantasettesimo anno di età.
Ai giudici ausiliari sarà assegnato lo stato giuridico di magistrati onorari e ad essi si applicherà il regime delle incompatibilità e delle ineleggibilità previsto per i magistrati ordinari.
I giudici ausiliari decadranno dall'ufficio per dimissioni volontarie ovvero quando sopravverrà una causa di incompatibilità.
Si stabilisce che in ogni momento il capo dell’ufficio giudiziario potrà proporre al consiglio giudiziario la revoca del giudice ausiliario che non sia in grado di svolgere diligentemente e proficuamente il proprio incarico, ovvero tenga un comportamento scorretto o negligente. Il consiglio giudiziario, sentito l'interessato e verificata la fondatezza della proposta, la trasmetterà al Consiglio superiore della magistratura unitamente al parere motivato. I provvedimenti di cessazione saranno adottati con decreto del Ministro della giustizia e su deliberazione del Consiglio superiore della magistratura.
Per i giudici onorari così nominati viene prevista un’indennità di euro duecento per ogni sentenza che definisce il processo ovvero per ogni verbale di conciliazione, ma le indennità non potranno superare in ogni caso l’importo di euro ventimila lordi annui.
La copertura finanziaria avviene mediante l’utilizzo delle maggiori entrate derivanti dalle disposizioni di cui all’articolo 7.