DDL - Delega al Governo per l'adeguamento alla vigente normativa comunitaria in tema di precursori di droghe - Relazione
Disegno di legge recante: "Delega al Governo per il riordino, l'attuazione e l'adeguamento alla vigente normativa comunitaria, delle disposizioni in tema di precursori di droghe"
I precursori di droghe o “sostanze classificate” secondo la terminologia introdotta con regolamenti comunitari n.ri 273/204, 111/2005 e 1277/2005, sono sostanze chimiche largamente impiegate nei circuiti commerciali per usi industriali quali la produzione di solventi per vernici, profumi, prodotti per l'igiene etc.. Tali sostanze, alcune di uso molto comune (come acetone, acido cloridrico) non hanno proprietà stupefacenti o psicotrope; tuttavia, sono, indispensabili ai narcotrafficanti per la produzione su vasta scala di droghe, soprattutto per l'estrazione e la raffinazione di cocaina ed eroina e per la fabbricazione di amfetamine.
Per tale motivo, l'Unione Europea ha stilato una lista di precursori di droghe il cui impiego, per essere lecito, deve essere soggetto ad autorizzazioni e controlli, al di fuori dei quali la produzione, il commercio ed in alcune ipotesi la sola detenzione devono intendersi illegali. Lo scopo è quello di impedire ai narcotrafficanti, che gestiscono il traffico delle sostanze stupefacenti dai paesi di origine, di approvvigionarsi, presso i paesi produttori (prevalentemente europei), di sostanze chimiche essenziali alla fabbricazione di droghe. Tale strategia di “riduzione dell'offerta”, è uno dei quattro pilastri della lotta alla droga insieme alla riduzione della domanda, alla prevenzione, cura e recupero delle tossicodipendenze ed alla riduzione del danno.
La Commissione, dopo l'entrata in vigore dei citati regolamenti, ha stabilito che gli Stati membri devono adeguare le proprie normative nazionali alle nuove disposizioni comunitarie, con particolare riguardo agli obblighi delle Autorità competenti ed al sistema sanzionatorio, nonchè prevedere una verifica triennale (entro agosto 2008) sull'efficacia dei provvedimenti.
In Italia, la materia è attualmente regolamentata dall'art. 70 del Testo Unico in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309 e successive modificazioni, (di seguito indicato come testo unico) così come sostituito dal D.L.gs n. 258/1996, di recepimento di precedenti direttive comunitarie (ora abrogate dai citati nuovi regolamenti).
L'articolo 70 del testo unico, infatti, parla di “sostanze suscettibili di impiego per la produzione di sostanze stupefacenti e psicotrope”, ignorando la terminologia attualmente introdotta dai regolamenti comunitari. La vigente normativa nazionale, inoltre, oltre a disciplinare la materia dei precursori di droghe unitamente a quella relativa alle sostanze stupefacenti, senza tener conto delle sostanziali differenze di impiego (uso prettamente farmaceutico o abuso anche individuale per le seconde, uso industriale anche non farmaceutico ed abuso solo per la produzione su vasta scala di stupefacenti per i precursori di droghe), non contempla tutte le novità introdotte nella disciplina comunitaria (licenze, autorizzazioni, funzionario competente, esclusioni, rendicontazione, etc.).
Si rende necessario, quindi, far in modo che la disciplina nazionale sia omnicomprensiva di tutti gli aspetti normativi concernenti i precursori di droghe, creando una netta distinzione dalle restanti previsioni destinate agli stupefacenti ed alle sostanze psicotrope, in analogia a quanto avviene negli altri Paesi comunitari.
Con il presente intervento normativo si vuole, inoltre, adeguare la normativa sanzionatoria interna alle previsioni contenute nei regolamenti comunitari, effettuando contestualmente un intervento di razionalizzazione e coordinamento dell'impianto sanzionatorio vigente in tema di precursori di droghe.
Lo schema di disegno di legge si compone di due articoli.
Con l'articolo 1 viene conferita delega al Governo per l'adozione, entro sei mesi dall'entrata in vigore della presente legge, di uno o più decreti legislativi recanti disposizioni in materia di precursori di droghe. I decreti delegati verranno adottati su proposta dei Ministri della giustizia, dell'interno e del lavoro, della salute e delle politiche sociali competenti per i diversi aspetti (di rilascio delle licenze, di gestione amministrativa dei dati, di controllo dei traffici per l'eventuale repressione di quelli illeciti, di irrogazione delle sanzioni) che coinvolgono la complessa materia dei precursori di droghe, nonchè su proposta del Ministro delle politiche europee, previo concerto con i Ministri degli affari esteri, dell'economia e delle finanze e per le politiche europee, sentita la Presidenza del Consiglio dei Ministri-Dipartimento per le politiche antidroga. La delega dovrà essere esercitata per dare attuazione al regolamento (CE) n. 273/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio del 11 febbraio 2004, al regolamento (CE) n. 111/2005 del Consiglio del 22 dicembre 2004, e al regolamento (CE) n. 1277/05 della Commissione del 27 luglio 2005. Il completo riordino della materia potrà avvenire anche attraverso la modifica, il riordino e, ove occorra, l'abrogazione delle norme e degli allegati contenuti nel D.P.R. n.309/1990, testo unico in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope.
Il secondo comma dell'articolo 1 disciplina il procedimento per l'emanazione dei decreti legislativi, che dovranno essere trasmessi alle Camere per l'espressione dei pareri da parte dei competenti organi parlamentari. Il terzo comma dell'articolo 1 conferisce una delega biennale per l'eventuale adozione di disposizioni integrative e correttive dei decreti adottati, sempre nel rispetto dei principi e dei criteri direttivi fissati nella presente legge.
L'articolo 2 detta i principi ed i criteri direttivi per l'esercizio della delega legislativa.
Il comma 1 dell'articolo 2 contiene i principi di delega per adeguare la normativa interna ai citati regolamenti comunitari, anche per quanto concerne l'individuazione degli organi competenti a dare attuazione a quanto previsto dai regolamenti stessi. In particolare è previsto che le nuove locuzioni “precursori di droghe” o “sostanze classificate” vadano a sostituire le locuzioni utilizzate nella normativa vigente (lettera a). Si vuole, inoltre, per i motivi sopra esposti, procedere ad una netta distinzione tra la disciplina delle sostanze stupefacenti e le disposizioni concernenti i precursori di droga (lettera b).
I regolamenti comunitari contengono, negli allegati, alcuni elenchi di sostanze classificate distinte in relazione alla potenziale pericolosità, nel senso che le sostanze classificate in categorie 1 sono quelle la cui produzione e commercializzazione richiede maggiori controlli. Sono previsti controlli meno stringenti per le attività relative alle sostanze classificate in categoria 2 ed ancor meno per quelle classificate in categoria 3. La lettera c) (articolo 2, comma 1) dispone che il legislatore delegato definisca le modalità di rilascio, sospensione e ritiro della licenza per l'utilizzo dei precursori di droghe classificati nella categoria 1, disciplinando le esclusioni dal necessario rilascio della licenza (per esempio per le farmacie) nonché definendo le modalità di rilascio di licenze speciali agli enti e alle istituzioni (per esempio laboratori delle forze dell'ordine o delle agenzie doganali). E' prevista, sempre al solo fine di dare attuazione alla disciplina comunitaria e nel pieno rispetto della stessa, la regolamentazione del registro degli operatori di precursori di droghe classificati nella categoria 2, mentre, per le sostanze classificate in categoria 3, dovranno essere dettate modalità procedurali per la documentazione delle sole attività di esportazione (lettera d). Nei decreti legislativi dovrà essere prevista la regolamentazione delle transazioni intracomunitarie di precursori di droghe classificati nelle categorie 1 e 2 (lettera e), nonché la regolamentazione delle transazioni con paesi terzi di precursori di droghe classificati nelle categorie 1, 2 e 3 (lettera f). Inoltre, dovranno essere dettate (lettera g) le norme attuative dell'obbligo di rendicontazione annuale per precursori di droghe classificati nelle categorie 1, 2 e 3. Infine, il legislatore delegato dovrà disciplinare nel dettaglio le attività di vigilanza e di ispezione per dare piena attuazione alla disciplina comunitaria (lettera h).
L'art. 2, comma 2 del disegno di legge delega si propone di adeguare la normativa interna sotto lo specifico profilo delle sanzioni irrogabili per le violazioni delle condotte individuate dai regolamenti comunitari più volte citati. Nel porre in essere tale adeguamento, appare peraltro indispensabile effettuare un intervento di razionalizzazione e coordinamento dell'impianto sanzionatorio vigente in tema di precursori di droghe.
Deve invero osservarsi che l'art. 70 del testo unico, nel testo oggi in vigore, prevede, ai commi 12 e seguenti, un'articolata serie di fattispecie delittuose e contravvenzionali, imperniata sulla diversa potenzialità offensiva dei precursori di droghe, classificati nelle categorie 1, 2 e 3 dell'allegato I del testo unico. In sostanza, le condotte non autorizzate di produzione, commercializzazione, importazione, esportazione, transito delle sostanze di cui alla categoria 1 è punita a titolo di delitto (reclusione da quattro a dieci anni e multa da € 10.329 a a € 103.291); invece, quanto alle sostanze di cui alle categorie 2 e 3, il rilievo penale – peraltro meramente contravvenzionale e con pena alternativa - è limitato alle sole condotte di esportazione in assenza di permesso.
A tale impianto sanzionatorio si è affiancato, senza peraltro un adeguato coordinamento, quello di estremo rigore introdotto, anche in questo specifico settore (oltre che in tema di illecita detenzione, cessione ecc. di sostanze stupefacenti), dal decreto legge 30 dicembre 2005, n. 272, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 febbraio 2006, n. 49.
In particolare, è stato introdotto, nell'art. 73 del testo unico, un comma 2-bis, ai sensi del quale le assai severe sanzioni di cui al comma 2 dello stesso articolo (reclusione da sei a ventidue anni, multa da € 26.000 a € 300.000) “si applicano anche nel caso di illecita produzione o commercializzazione delle sostanze chimiche di base e dei precursori di cui alle categorie 1, 2 e 3 dell'allegato I al presente testo unico, utilizzabili nella produzione clandestina delle sostanze stupefacenti o psicotrope previste nelle tabelle di cui all'articolo 14”.
E' dunque evidente la necessità di un intervento di riordino, dal momento che:
- le gravi sanzioni introdotte dal legislatore del 2006 non riguardano tutte le condotte prese in considerazione dall'art. 70 del testo unico (restando escluse l'importazione, esportazione e transito);
- l'art. 73 comma 2-bis del testo unico non fa alcuna distinzione tra le varie categorie di sostanze (anche qui in totale distonia con l'art. 70 );
- estremamente incerta e controversa risulta l'individuazione dei destinatari dei due gruppi di sanzioni. Al riguardo, in dottrina, si è per un verso affermato che quelli di cui all'art. 70 del testo unico sono reati “propri” degli operatori professionali normalmente autorizzati a trattare le sostanze in questione (e ciò nonostante la lettera dell'art. 70 faccia riferimento a “chiunque”: la natura di reato proprio dovrebbe evincersi dalla presenza di sanzioni accessorie quali la revoca dell'autorizzazione, la sospensione dall'attività ecc.). Per altro verso, altri autori pervengono a soluzioni esattamente opposte, nel senso di riservare l'applicabilità delle più gravi sanzioni di cui all'art. 73 comma 2-bis del testo unico agli operatori professionali (con l'art. 70 che opererebbe come reato comune): in tal senso, militerebbero ragioni di ordine sistematico, dal momento che l'art. 73 comma 2 punisce più gravemente, rispetto al delitto “comune” di cui al comma 1, la illecita detenzione o cessione ecc. di sostanze stupefacenti posta in essere da operatori professionali (cioè muniti di autorizzazione a trattare le sostanze). La scelta di politica legislativa fatta propria da tale seconda soluzione, attualmente priva di solide basi testuali, appare utilizzabile nell'operazione complessiva di riordino, attraverso la previsione di un più grave trattamento sanzionatorio qualora il delitto sia commesso da soggetto abilitato a trattare sostanze stupefacenti o precursori di droghe (cfr. art. 2, comma 2 lett. a e b).
L'odierno intervento, come già accennato, si propone di coordinare ed adeguare la disciplina vigente alle disposizioni comunitarie anche sotto lo specifico profilo dell'impianto sanzionatorio. Al riguardo, particolare rilievo assumono i profili seguenti:
- necessità di fare diretto riferimento, quanto alla individuazione delle sostanze rilevanti, all'allegato I al regolamento (CE) n. 273/2004 e all'allegato al regolamento (CE) n. 111/2005;
- necessità di conferire inequivoco rilievo penale a tutte le condotte di «immissione sul mercato» come definite dall'art. 2 del regolamento (CE) 273/2004; nonché a quella di criminalizzare, accanto alla «immissione sul mercato», anche la condotta di «possesso» non autorizzato di sostanze classificate in categoria 1, prevista dall'art. 3 del predetto regolamento, che ad oggi non risulta penalmente sanzionata;
- necessità, per contro, di fare diretto riferimento al contenuto degli obblighi, ed ai limiti della loro portata fissati dalle disposizioni comunitarie, al fine di escludere la rilevanza penale di talune condotte espressamente individuate: si veda, a titolo di esempio, l'art. 6 del regolamento (CE) n. 273/2004 (secondo cui gli obblighi di registrazione, di dichiarazione e di documentazione non si applicano – limitatamente alle sostanze di cui alla categoria 2 – qualora non vengano superate determinate soglie quantitative annue);
- necessità di graduare la gravità della qualificazione giuridica della violazione (delitto, contravvenzione, illecito amministrativo) e, quindi, della risposta sanzionatoria, in funzione della pericolosità delle sostanze e della specifica offensività delle condotte poste in essere.
A tale ultimo proposito, fermi restando i limiti massimi edittali individuati nel vigente art. 73, comma 2-bis, del testo unico (cfr. art. 2, comma 2 lett. a del ddl), sembra opportuno differenziare la risposta sanzionatoria prevista per le condotte criminose afferenti la categoria 1 dell'allegato I al regolamento (CE) n. 273/2004 e dell'allegato al regolamento (CE) n. 111/2005, rispetto a quelle relative alle categorie 2 e, ulteriormente, rispetto a quelle concernenti le sostanze classificate nella categoria 3 (cfr. art. 2, comma 2 lett. b del ddl, dove peraltro si prevede un'ipotesi delittuosa con pena detentiva fino a cinque anni, in luogo della fattispecie contravvenzionale oggi contenuta nell'art. 70 del testo unico). Tale graduazione appare in linea con le indicazioni rinvenibili nei regolamenti comunitari alla base dell'odierno intervento (diversa e decrescente essendo la portata degli obblighi posti a carico degli operatori, in funzione della tipologia di precursori trattati).
Si prevede inoltre, per tutte le fattispecie in questione, l'irrogazione delle sanzioni accessorie della revoca della licenza ad operare con sostanze classificate nella categoria 1, con divieto di ulteriore rilascio, e della sospensione dell'attività svolta con riferimento alle sostanze classificate nelle categorie 2 e 3 (anche nella durata di tali sanzioni è prevista una graduazione in funzione della diversa tipologia di sostanze illecitamente trattate).
Anche per le ulteriori condotte previste dai regolamenti (CE) n. 273/2004, 111/2005 e 1277/05, si è proceduto ad una graduazione della risposta sanzionatoria, riservando quella penale (di natura contravvenzionale, salva la configurabilità di un più grave reato: cfr. art. 2, comma 2 lett. c) alle fattispecie:1) di condotta ostativa delle attività di controllo e vigilanza, 2) di violazione, da parte degli operatori, degli obblighi di comunicazione periodica delle transazioni svolte; 3) di violazione dell'obbligo di cessione delle sostanze classificate in categoria 1 solo a determinati soggetti. Alla pena alternativa dell'arresto o dell'ammenda, si affianca la possibilità di revocare la licenza ad operare con precursori di droghe classificati nella categoria I, con divieto di ulteriore rilascio, e di sospendere l'attività svolta in relazione a precursori di categoria 2 e 3.
Per la violazione degli ulteriori obblighi di comunicazione (ivi compreso quello di segnalare eventuali circostanze o elementi sintomatici della possibilità che le sostanze da loro commercializzate vengano destinate alla illecita produzione di stupefacenti), documentazione, etichettatura, dichiarazione ecc., individuati dai regolamenti, si è invece prevista (art. 2, comma 2 lett. d) una sanzione amministrativa pecuniaria. Per tali fattispecie è altresì prevista la possibilità di adottare, nei casi più gravi, la sospensione dell'autorizzazione all'esercizio dell'attività (cfr. il vigente art. 70 comma 11 del testo unico).
L'art. 2, comma 2 lett. e) prevede, quale ulteriore criterio di delega, la disciplina dell'obbligo, per gli operatori, di comunicare alcune transazioni commerciali alla Direzione centrale per i servizi antidroga, individuando per le violazioni di tale obbligo una fattispecie contravvenzionale modellata sulla lett. c) del medesimo comma 2. Al riguardo, può essere utile rilevare che sono le stesse fonti comunitarie ad evidenziare la necessità ed opportunità, per conseguire lo scopo fondamentale di impedire la diversione di precursori di droghe verso la fabbricazione illecita di stupefacenti o di sostanze psicotrope, di “stabilire norme per un rigoroso monitoraggio del commercio di tali sostanze tra la Comunità e i paesi terzi” (cfr. il dodicesimo considerando del regolamento (CE) n. 111/2005). In tale prospettiva, l'individuazione delle transazioni soggette ad obbligo di comunicazione dovrà essere effettuata - oltre che attraverso parametri quantitativi o attinenti alla tipologia delle sostanze - con riferimento al Paese extracomunitario di destinazione delle esportazioni (avendo le fonti comunitarie individuato una serie di Paesi per i quali si rende necessario un controllo sistematico e coerente delle operazioni di esportazione delel sostanze classificate: cfr. art. 11 del regolamento (CE) n. 111/2005 e 20 del regolamento (CE) n. 1277/2005.
Infine, si è ritenuto di prevedere espressamente (art. 2, comma 2 lett. f e g) sia la possibilità di procedere, per le ipotesi delittuose, ad arresti o sequestri ritardati e alle altre operazioni di cui all'art. 98 del testo unico (possibilità oggi assicurata, anche per i precursori, dalla presenza del comma 2-bis nell'art. 73), sia la configurabilità del reato associativo ex art. 74 del testo unico, qualora lo scopo del sodalizio criminale sia la commissione di una pluralità di gravi delitti aventi ad oggetto le sostanze classificate (anche tale possibilità è oggi assicurata dal citato comma 2-bis dell'art. 73, atteso l'indistinto rinvio, contenuto nell'art. 74, allo scopo di commettere “più delitti tra quelli previsti dall'art. 73”).