DDL - Ratifica della Convenzione int. per la repressione degli attentati terroristici mediante utilizzo di esplosivo (New York, 15/12/1997) - Relazione
Disegno di legge recante: "Ratifica ed esecuzione della Convenzione internazionale per la repressione degli attentati terroristici mediante utilizzo di esplosivo, adottata dall'Assemblea generale delle Nazioni Unite a New York il 15 dicembre 1997, e norme di adeguamento dell'ordinamento interno"
Articolato
Il presente disegno di legge provvede alla ratifica e all'autorizzazione all'esecuzione della Convenzione internazionale per la repressione degli attentati terroristici mediante utilizzo di esplosivo, adottata a New York il 15 dicembre 1997 a seguito della risoluzione A/RES/52/164 dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite.
La Convenzione, firmata dall'Italia il 4 marzo 1998, è stata ratificata sinora da diciassette Stati; essa si aggiunge alle già esistenti Convenzioni multilaterali sul terrorismo, e si propone di esprimere la più decisa condanna degli attentati compiuti con l'uso di esplosivi, al di là di supposte e comunque inammissibili motivazioni politiche, consentendone, inoltre, il perseguimento anche attraverso un'applicazione non restrittiva del principio dell'estradizione.
Gli Stati Parti alla presente Convenzione hanno unanimemente rilevato, infatti, la pericolosa diffusività degli attentati terroristici perpetrati per mezzo di ordigni esplosivi o altri ordigni micidiali, constatando che gli strumenti giuridici multilaterali attualmente in vigore non trattano in modo adeguato questo tipo di condotte criminali.
Le azioni terroristiche, commesse contro uno o più Paesi, contro le loro istituzioni o popolazioni a scopo intimidatorio ed al fine di sovvertire o distruggere le loro strutture politiche, economiche o sociali, possono minare lo Stato di diritto e i princìpi fondamentali su cui si fondano le tradizioni costituzionali e la legislazione delle democrazie degli Stati Parti alla Convenzione. Il terrorismo costituisce una minaccia gravissima alla democrazia ed al libero esercizio dei diritti umani, e non può essere giustificato in alcun caso, qualunque sia il suo obiettivo, o il luogo in cui l'attacco venga preparato o realizzato.
Ciò appare tanto più vero alla luce dei tragici avvenimenti dell'11 settembre 2001: il mortale attentato terroristico sferrato contro la popolazione degli Stati Uniti d'America dimostra la necessità di una risposta globale al fenomeno, orientata al rafforzamento e alla semplificazione degli strumenti della cooperazione internazionale fra gli Stati, per l'adozione di misure efficaci volte a prevenire questo tipo di atti criminali ed a perseguirne e punirne gli autori.
Nel nostro ordinamento giuridico, gli obblighi relativi alla prevista introduzione di una serie di misure di adattamento normativo possono ritenersi già soddisfatti, oltre che dalla legislazione in materia di controllo delle armi, munizioni ed esplosivi, da una serie di norme incriminatrici contenute nel codice penale, tra le quali rilevano, in particolare, gli articoli 270-bis (associazioni con finalità di terrorismo e di eversione dell'ordine democratico), 280 (attentato per finalità terroristiche o di eversione), 284 (insurrezione armata contro i poteri dello Stato), 285 (devastazione, saccheggio e strage), 420 (attentato a impianti di pubblica utilità), 422 (strage), 432 (attentati alla sicurezza dei trasporti), 433 (attentati alla sicurezza degli impianti di energia elettrica e del gas, ovvero delle pubbliche amministrazioni).
Nell'ambito della Convenzione, pur contemplandosi, nella norma di cui all'articolo 2, un catalogo di condotte sostanzialmente connotate da una finalità terroristica o eversiva, non sono previste definizioni dei concetti di "terrorismo" o di "atto terroristico".
L'articolo 4 della Convenzione, infatti, si limita a dettare un obbligo generico di incriminazione, con riferimento alle rispettive legislazioni interne, per le infrazioni di cui all'articolo 2, con la mera esortazione a tener debitamente conto della loro intrinseca gravità.
L'articolo 6 contiene disposizioni procedurali sulla giurisdizione, lasciando ai singoli Stati la facoltà di determinare le regole in base alle quali viene stabilita la propria competenza a giudicare i singoli fatti. Se da un lato, è ragionevole che non si voglia intaccare il principio di sovranità di ogni Paese, dall'altro si ritiene possibile, sulla base dei princìpi enunciati nei paragrafi 1 e 2, stabilire che almeno essi siano accettati come regole generali, anche al fine di ridurre al minimo le possibili controversie in materia. Nel paragrafo 1 dell'articolo 6 sono enunciati i criteri relativi all'attribuzione della giurisdizione per perseguire i reati di cui all'articolo 2: si tratta di criteri fondati sui princìpi della territorialità (lettere a) e b) del paragrafo 1) e della personalità attiva (lettera c) del paragrafo 1). Nel paragrafo 2, inoltre, sono elencati alcuni criteri sussidiari di determinazione della giurisdizione, che ogni Stato Parte, in forza della sua legislazione interna, può scegliere di adottare in relazione ai reati di cui all'articolo 2, informandone il Segretario generale dell'Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU) al momento della ratifica della presente Convenzione.
Va osservato, peraltro, come disposizioni convenzionali di questo genere restringano l'ampia portata applicativa dei criteri fissati negli articoli da 7 a 10 del nostro codice penale: non prevedendo la maggior parte degli ordinamenti stranieri una possibilità così ampia di perseguire reati commessi all'estero, l'Italia potrebbe vedersi negata l'estradizione per molti reati che essa sarebbe, per il proprio sistema, competente a giudicare.
Nelle disposizioni di cui agli articoli 7 e 8 della Convenzione sono rispettivamente disciplinate le garanzie difensive e procedimentali della persona indagata per i fatti di cui all'articolo 2 (esercitabili nell'ambito delle leggi e dei regolamenti vigenti nello Stato sul cui territorio l'autore o il presunto autore del reato si trovano) e la tradizionale regola dell'aut dedere aut iudicare, che costituisce ormai un patrimonio di quasi tutte le Convenzioni internazionali in materia penale.
Nel nostro ordinamento, grazie all'articolo 7, numero 5, del codice penale, esiste già un criterio di collegamento che consente di attivare un meccanismo di questo tipo e di assumerne i relativi impegni senza adottare ulteriori provvedimenti di adeguamento.
Le più recenti e significative Convenzioni multilaterali, ratificate dall'Italia, che contengono la regola dell'aut dedere aut iudicare sono: la Convenzione de L'Aja per la repressione della cattura illecita di aeromobili (1970); la Convenzione di Montreal per la repressione degli atti illeciti rivolti contro la sicurezza dell'aviazione civile (1971) rese esecutive con legge n. 906 del 1973; la Convenzione per la prevenzione e la repressione dei reati contro le persone internazionalmente protette (1973) resa esecutiva con legge n. 107 del 1985; la Convenzione europea sul terrorismo (1977) resa esecutiva con legge n. 719 del 1985; la Convenzione internazionale contro la cattura degli ostaggi (1979) resa esecutiva con legge n. 718 del 1985.
La disposizione di cui al paragrafo 6 dell'articolo 7, inoltre, stabilisce un obbligo di immediata informativa - per il tramite del Segretario generale dell'ONU - agli altri Stati Parti interessati, qualora una persona sia stata sottoposta ad una misura restrittiva della libertà personale, in merito alle circostanze che ne giustificano la detenzione.
La finalità dell'articolo 10 è quella di avvalersi degli strumenti di cooperazione giudiziaria internazionale a cui gli Stati Parti hanno aderito e di applicarli alla materia trattata nella presente Convenzione: il paragrafo 1 in particolare, prescrive che gli Stati si prestino reciprocamente la più ampia assistenza giudiziaria per ogni indagine penale o procedura estradizionale relativa ai reati di cui all'articolo 2.
Gli obblighi di assistenza ai fini delle procedure estradizionali per i reati di cui all'articolo 2 della Convenzione appaiono, peraltro, rafforzati dalla clausola contenuta nella norma di cui all'articolo 9, paragrafo 1, che ne estende di diritto l'efficacia in relazione a qualsiasi trattato di estradizione stipulato tra gli Stati Parti prima della data di entrata in vigore della presente Convenzione. Il paragrafo 5 stabilisce, correlativamente, che le norme di tutti i trattati o accordi di estradizione conclusi fra gli Stati Parti, in ordine alle fattispecie di cui all'articolo 2, sono considerate come modificate tra di loro, qualora siano ritenute incompatibili con la presente Convenzione.
Un meccanismo analogo è stato già seguito, del resto, negli articoli 3 e 4 della Convenzione europea per la repressione del terrorismo.
L'articolo 11 della Convenzione contiene una clausola di depoliticizzazione dei reati che ne costituiscono l'oggetto, ai fini di una richiesta di estradizione o di assistenza giudiziaria fondata sugli stessi.
Nella successiva disposizione convenzionale, peraltro, è contemplata un'opportuna clausola di bilanciamento, che tende a limitare gli effetti obbligatori della richiesta, quando si abbiano fondati motivi di ritenere che la stessa sia stata presentata con finalità discriminatorie, sulla base di considerazioni legate alle opinioni politiche, alla razza, alla religione, all'origine etnica, alla nazionalità di una persona.
Emerge, dal combinato disposto delle norme pattizie di cui agli articoli 11 e 12, una nozione in negativo del delitto politico - per il quale, come è noto, gli articoli 10 e 26 della Costituzione vietano la sola estradizione, ma non l'assistenza giudiziaria - conciliabile con l'interpretazione che appare prevalente nella dottrina e che tende ad affermarsi anche nella giurisprudenza. Si ritiene, infatti, che la nozione di delitto politico, delineata negli articoli 10 e 26 della Costituzione, non coincida con quella espressa dall'articolo 8 del codice penale, dovendosi correlare il limite costituzionale all'estradabilità dello straniero al presupposto fondamentale del riconoscimento degli istituti democratici e dei diritti di libertà che sono alla base del motivo politico.
Una volta identificata la ratio costituzionalmente rilevante del divieto di estradizione per reati politici nell'esigenza di protezione dell'estradando da un trattamento discriminatorio o da persecuzioni politiche, deve ritenersi che il divieto di estradizione operi solo fin quando realizza lo scopo per cui è stato posto, laddove, cioè, esista realmente il rischio che la persona richiesta, se data in estradizione allo Stato richiedente, venga discriminata per la politicità del fatto commesso.
Il meccanismo introdotto dalle norme pattizie di cui agli articoli 11 e 12 - ossia, la previsione di una clausola di depoliticizzazione, accompagnata da una clausola di non discriminazione - consente dunque di realizzare un prudente bilanciamento delle concorrenti esigenze dell'efficacia della cooperazione giudiziaria per reati particolarmente gravi - quali quelli contemplati nell'articolo 2 della Convenzione - e del riconoscimento dei fondamentali diritti di libertà dell'estradando, e può ritenersi coerente con la ratio costituzionalmente rilevante del divieto di estradizione per reati politici.
Nell'articolo 1 della citata Convenzione europea sul terrorismo, del resto, che contiene un elenco dei reati considerati quali atti di terrorismo, si esclude espressamente che possono essere ritenuti politici, connessi ad un reato politico, ovvero ispirati da ragioni politiche, ai fini dell'estradizione tra gli Stati contraenti, non solo reati gravi che comportano un attentato alla vita, all'integrità fisica, o alla libertà di persone che godono di protezione internazionale (ivi inclusi gli agenti diplomatici), ma anche reati che comportano il ricorso a bombe, granate, razzi, armi automatiche, o plichi o pacchi contenenti esplosivi ove il loro uso rappresenti un pericolo per le persone (lettere c) ed e) dell'articolo 1).
L'articolo 13, paragrafo 1, della Convenzione contempla l'ipotesi del trasferimento temporaneo di persone detenute da uno Stato Parte all'altro, per ragioni processuali, purché sia rispettata la duplice condizione del libero consenso, manifestato dalla persona da trasferire, e di un accordo intervenuto al riguardo tra le competenti autorità degli Stati interessati. Nei paragrafi 2 e 3, inoltre, sono disciplinate opportune previsioni di garanzia per la riconsegna dell'interessato alla custodia dello Stato dal quale il trasferimento è stato effettuato, unitamente all'affermazione della regola della specialità.
La disciplina così introdotta risulta pienamente in linea con gli standard internazionali, ed in particolare con gli articoli 11 e 12 della Convenzione di Strasburgo del 1959, in materia di assistenza giudiziaria nel settore penale, resa esecutiva con legge n. 215 del 1961.
Negli articoli 15 e 16 sono previsti, rispettivamente, obblighi di collaborazione tra gli Stati Parti (eventualmente, anche attraverso ulteriori adattamenti della loro legislazione interna) ai fini della prevenzione e del contrasto dei reati di cui all'articolo 2, ed obblighi di comunicazione - al Segretario generale dell'ONU - del risultato definitivo dell'azione penale intentata da uno degli Stati Parti contro il presunto autore del reato.
Gli articoli 19 e 20, infine, prevedono, rispettivamente, una clausola di esclusione per le attività delle Forze armate in periodo di conflitto armato e nell'esercizio delle loro funzioni ufficiali, ed una clausola di arbitrato - con eventuale, successiva, rimessione del caso alla Corte internazionale di giustizia - per ogni controversia fra gli Stati Parti che riguardi l'interpretazione o l'applicazione della presente Convenzione, e che non possa essere risolta per via negoziale entro un ragionevole periodo di tempo.
Il presente disegno di legge si compone di 5 articoli dei quali, oltre i tre canonici, due riguardano alcune modifiche al codice penale.
In particolare l'articolo 3 aggiunge all'articolo 280 del codice penale una ulteriore previsione riguardante alcune fattispecie di reato in materia di terrorismo contenenti precisazioni e imponendo per esse una più rigida disciplina sanzionatoria.
Viene, altresì, proposto che per i medesimi reati non sia possibile al giudice concedere le attenuanti generiche previste dall'articolo 62-bis.
L'articolo 4 prevede una modifica all'articolo 6 del codice penale riguardante la competenza italiana fuori del territorio dello Stato, qualora il reato venga commesso contro una struttura diplomatico-consolare, strutture o mezzi militari o contro sedi di organizzazioni umanitarie italiane o contro sistemi di comunicazione utilizzati dall'amministrazione italiana all'estero.
Dall'attuazione del presente provvedimento non derivano nuovi o maggiori oneri a carico bilancio dello Stato e, pertanto, non si rende necessaria la relazione tecnica di cui al comma 2 dell'articolo 11-ter della legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni.