DDL - Ratifica ed esecuzione del Trattato tra Italia e Spagna per il perseguimento di gravi reati attraverso il superamento dell'estradizione in uno spazio di giustizia comune (Roma, 28/11/2000) - Relazione
Disegno di legge recante: "Ratifica ed esecuzione del Trattato tra la Repubblica italiana e il Regno di Spagna per il perseguimento di gravi reati attraverso il superamento dell'estradizione in uno spazio di giustizia comune, fatto a Roma il 28 novembre 2000, nonché norme di adeguamento interno"
Il 28 novembre 2000 è stato firmato, dai rispettivi Ministri della giustizia, il Trattato bilaterale tra la Repubblica italiana e il Regno di Spagna per il perseguimento di gravi reati attraverso il superamento dell'estradizione in uno spazio di giustizia comune.
Tale Trattato costituisce un passaggio storico nello sviluppo della cooperazione giudiziaria penale internazionale fra Italia e Spagna ma anche in ambito europeo, in quanto supera un istituto plurisecolare come l'estradizione, espressione della stretta sovranità nazionale nei rapporti tra Stati.
Il Trattato si applicherà solo ad alcune tipologie di reati, indicati in vari atti dell'Unione europea come reati sui quali deve prioritariamente svilupparsi la creazione di un progressivo spazio giudiziario comune in Europa; e cioè ai reati di terrorismo, criminalità organizzata, traffico di stupefacenti, traffico di armi, tratta di esseri umani, abusi sessuali contro minori, punibili tutti con la pena massima prevista di almeno quattro anni di reclusione.
Il superamento dell'estradizione nei rapporti di cooperazione penale tra Italia e Spagna costituisce un'anticipazione a livello bilaterale di quanto gli Stati membri dell'Unione europea dovranno realizzare su tale piano in esecuzione della Dichiarazione finale del Consiglio europeo di Tampere dell'ottobre 1999, e in qualche modo costituisce anche un esempio e un suggerimento per l'Unione europea in questa direzione. Infatti, nel gennaio del 2000, la Commissione delle Comunità europee ha richiesto un incontro con i rappresentanti dei Ministeri della giustizia del nostro Paese e della Spagna per un confronto sui contenuti del Trattato ed ha espresso il suo apprezzamento per l'iniziativa italo-spagnola.
Il superamento dell'istituto dell'estradizione nell'ambito di applicazione del Trattato implicherà che per i citati reati non sarà necessaria una procedura di estradizione per ottenere la consegna tra l'Italia e la Spagna di una persona ricercata per l'esecuzione di un provvedimento giurisdizionale restrittivo della libertà personale; sarà invece sufficiente una procedura estremamente rapida e semplice che, partendo dal principio del reciproco riconoscimento dell'efficacia sul rispettivo territorio delle sentenze definitive di condanna e dei provvedimenti cautelari di cattura, è finalizzata a concludersi con un provvedimento di consegna da uno Stato all'altro della persona ricercata, senza che siano valutati aspetti giuridici che sono invece oggetto di verifica e di possibili controversie nella procedura di estradizione. Ad esempio, questioni come la necessità che il fatto sia previsto come reato da entrambi gli Stati o che tale reato non sia prescritto in nessuno dei due ordinamenti e, ancora, la questione della legittimità di una condanna in contumacia per lo Stato richiesto, non saranno più aspetti che dovranno essere valutati in quanto ciò non è previsto dal Trattato. Inoltre non avrà più applicazione la regola o principio della specialità che implica la necessità, in materia di estradizione, di dover ottenere una estensione dell'estradizione per poter procedere o eseguire provvedimenti restrittivi della libertà personale o condanne per reati precedentemente commessi e non oggetto della domanda di estradizione.
Quindi una volta consegnata la persona ricercata allo Stato richiedente non sarà necessario chiedere altro allo Stato richiesto, quanto meno per i reati per i quali si applica il Trattato (la questione sarà oggetto dell'attività interpretativa delle autorità giudiziarie), tranne nel caso in cui la persona consegnata debba essere concessa in estradizione a un terzo Stato; solo in questo caso sarà necessaria l'autorizzazione dello Stato che ha consegnato la persona.
Il Trattato in questione costituisce la prima applicazione concreta della "Dichiarazione congiunta dei Ministri della giustizia della Repubblica italiana e del Regno di Spagna per la creazione di uno spazio comune di giustizia", sottoscritta a Madrid il 20 luglio 2000 insieme al "Protocollo di cooperazione in materia di estradizione fra Italia e Spagna".
Infatti è questa la peculiarità del percorso intrapreso dal Governo italiano e da quello spagnolo con gli accordi del 20 luglio 2000 di Madrid e con il Trattato sottoscritto a Roma il 28 novembre 2000; si è partiti da un grave problema verificatosi nell'ambito della cooperazione penale fra i due Paesi, cioè quello connesso alla difficoltà di arrestare ed estradare dalla Spagna ricercati condannati in contumacia dalle autorità giudiziarie italiane, per invece sviluppare, in anticipo sulla stessa Unione europea, uno spazio giudiziario comune che si ponga come modello nello stesso ambito europeo.
Il Trattato sul superamento dell'estradizione tra Italia e Spagna, per le gravi tipologie di reato sopra indicate, costituisce il primo significativo passo in questa direzione.
Il disegno di legge che recepisce il Trattato è costituito da dodici articoli ed è distinto in un titolo I ed un titolo II; il titolo I contiene gli articoli 1 e 2, puramente formali, mentre il titolo II, che contiene le disposizioni normative necessarie all'adeguamento dell'ordinamento giuridico interno al Trattato, si divide in un capo I, un capo II ed un capo III.
Il capo I riguarda la procedura passiva di consegna, il capo II riguarda la procedura attiva di consegna ed il capo III riguarda il concorso di richieste di consegna nei casi di procedura passiva o attiva.
Capo I.
L'articolo 3 del disegno di legge riguarda la fase, eventuale, dell'arresto preliminare previsto dall'articolo 4 del Trattato. Al comma 6 dell'articolo 3 è stato ripreso, debitamente adattato, il comma 2 dell'articolo 714 del codice di procedura penale in materia di custodia cautelare a scopo di estradizione.
La competenza sulla convalida dell'arresto preliminare è stata attribuita al presidente della corte d'appello in analogia a quanto previsto in materia di arresto provvisorio a scopo di estradizione dal codice di procedura penale.
L'articolo 4 è innovativo in quanto la richiesta di consegna differisce profondamente da una richiesta di estradizione. La competenza è stata attribuita al presidente della corte d'appello, competente per territorio, in analogia a quanto previsto dal disegno di legge di ratifica della Convenzione fra Stati membri dell'Unione europea sull'estradizione semplificata, sottoscritta a Bruxelles il 10 marzo 1995 (già approvato dal Consiglio dei ministri), però si è preferito attribuire natura di ordinanza, anziché sentenza, al provvedimento di decisione sulla richiesta di consegna. Sono stati inseriti dei termini, di natura ordinatoria, finalizzati ad accelerare la procedura in quanto il Trattato prevede l'obbligo per gli Stati di comunicare la decisione sulla richiesta entro novanta giorni dall'arrivo al Ministero della giustizia della richiesta di consegna stessa.
Il comma 8 è stato inserito per garantire la consegna in analogia con l'articolo 704, comma 3, del codice di procedura penale, in materia di estradizione, con l'esclusione però del potere del Ministro in quanto appare, nell'ambito del Trattato, non coerente con il sistema della consegna senza estradizione.
Articolo 5. Anche se non espressamente previsto dal Trattato è apparso in linea con la sua ispirazione di fondo inserire la possibilità del consenso della persona richiesta in consegna ad essere consegnata, come già previsto in materia di estradizione dal codice di procedura penale e dalle principali convenzioni internazionali ratificate dall'Italia (da ultimo ed in forma particolarmente innovativa da quella citata fra gli Stati membri dell'Unione europea del 10 marzo 1995). Il consenso, infatti, permette un'ulteriore accelerazione della procedura di consegna. Si è utilizzato lo schema di fondo dell'articolo 717 del codice di procedura penale e si è prevista espressamente l'irrevocabilità del consenso in analogia alla citata Convenzione di Bruxelles del 10 marzo 1995.
Articolo 6. Il ricorso per cassazione, per violazione di legge, è l'unico strumento d'impugnazione sia per l'ordinanza di decisione sulla consegna che per le ordinanze in materia di misure coercitive cautelari, sul modello dell'articolo 719 del codice di procedura penale (limitato in materia di estradizione alle impugnazioni avverso le misure cautelari coercitive) e dell'articolo 11 del citato disegno di legge di ratifica della Convenzione di Bruxelles del 10 marzo 1995.
Del citato articolo 11 (comma 2) si è ripresa anche la soluzione al problema della coesistenza del vincolo costituzionale di cui all'articolo 111 della Costituzione e dell'obbligo previsto dall'articolo 5, comma 1, del Trattato. Infatti sia per la Convenzione di Bruxelles del 10 marzo 1995 che per il Trattato in oggetto vi è un vincolo temporale piuttosto stretto per la comunicazione della decisione sulla richiesta dello Stato richiedente.
A tale fine, con il comma 3 sono stati anche abbreviati i termini per la decisione del ricorso rispetto a quelli previsti dagli articoli 610, comma 5, e 611, comma 1, del codice di procedura penale.
Articolo 7. Con tale norma si è previsto, differentemente dalla tradizionale disciplina della diversa materia dell'estradizione, che sia direttamente l'autorità giudiziaria procedente a richiedere le eventuali informazioni complementari alla competente autorità giudiziaria spagnola. Ciò è giustificato dalla natura dell'accertamento che il Trattato affida allo Stato richiesto della consegna, un accertamento strettamente giuridico-formale.
Articolo 8. L'articolo disciplina le modalità di comunicazione della decisione; si è ritenuto di attribuire il compito al Ministero della giustizia in considerazione della lunga esperienza in tale senso maturata in materia di estradizione dai competenti uffici ministeriali.
Articolo 9. L'articolo disciplina l'organo che assume la decisione in materia di trasferimento temporaneo previsto dall'articolo 6, comma 2, del Trattato. In analogia a quanto previsto dall'articolo 709 del codice di procedura penale sulla consegna temporanea in materia di estradizione si è attribuita la competenza a decidere al Ministero della giustizia, sentita l'autorità giudiziaria che procede o che è competente per l'esecuzione della pena. Infatti appare preferibile conservare ad un organo centralizzato tale competenza.
Capo II.
Articolo 10. In conformità a quanto previsto dall'articolo 3, comma 1, del Trattato ed in analogia con l'articolo 720 del codice di procedura penale in materia di estradizione, si è attribuito al procuratore generale presso la corte d'appello del distretto dove è stato emesso il provvedimento restrittivo della libertà personale, il potere di avanzare la richiesta di consegna al Ministero della giustizia del Regno di Spagna.
Si è previsto un dovere d'informazione del procuratore generale al Ministero della giustizia, in relazione all'eventuale comunicazione della decisione sulla consegna da parte del Regno di Spagna direttamente al procuratore generale, al fine di una completezza d'informazione del Ministero.
Articolo 11. Sempre in analogia con l'articolo 720 del codice di procedura penale si è, coerentemente con il precedente articolo 10, attribuito il potere di richiedere l'arresto preliminare di cui all'articolo 4, comma 1, del Trattato, al procuratore generale presso la corte d'appello del distretto dove è stato emesso il provvedimento restrittivo della libertà personale.
Si è previsto un contestuale obbligo d'informazione al Ministero della giustizia, al fine della completezza informativa del Ministero, ed al servizio per la cooperazione internazionale di polizia.
Capo III.
Articolo 12. Relativamente al potere di procedere a consultazioni e di assumere la decisione, ai sensi dell'articolo 8, comma 2, del Trattato, sul concorso fra una richiesta di consegna ai sensi del Trattato e una richiesta di consegna avanzata da un Tribunale internazionale, riconosciuto da uno dei due Stati, si è attribuito tale potere al Ministero della giustizia, trattandosi di consultazioni e decisione anche di natura politico-istituzionale.