DDL - Ratifica ed esecuzione della Convenzione e Protocolli delle N.U. contro il crimine organizzato transnazionale - Relazione
Disegno di legge recante: "Ratifica ed esecuzione della Convenzione e dei protocolli delle Nazioni Unite contro il crimine organizzato transnazionale, adottati dall'Assemblea generale il 15 novembre 2000 ed il 31 maggio 2001"
- Il Segretario generale della Nazioni Unite, Kofi A. Annan, ha osservato che "Gli stessi mezzi tecnologici che sostengono la globalizzazione e l'espansione transnazionale della società civile, forniscono l'infrastruttura per l'espansione di una rete globale di "società incivile"- criminalità organizzata, trafficanti di droga, riciclaggio di denaro e terroristi".
Questa constatazione è stata posta a fondamento dell'impegno dei Paesi membri delle Nazioni Unite i quali, dopo che l'Assemblea generale aveva approvato la "dichiarazione politica di Napoli ed il piano di azione globale contro il crimine transnazionale", contenente la richiesta di impegno della Commissione di prevenzione del crimine (UNDCP) di esplorare le possibilità di una convenzione contro il crimine, hanno partecipato, con proprie delegazioni, presso la sede ONU di Vienna, alla redazione di un testo di Convenzione contro la criminalità organizzata e di tre annessi protocolli, concernenti specifici settori di attività della criminalità, quali il traffico di migranti (clandestini), la tratta di esseri umani, con particolare riferimento a quella di donne e bambini, il traffico di armi da fuoco e relative munizioni. La cerimonia di firma della Convenzione e dei protocolli dedicati a migranti e tratta di esseri umani, è stata tenuta a Palermo dal 12 al 15 dicembre 2000, nell'ambito di un'apposita conferenza di alto livello politico.
La Convenzione è stata definita il primo strumento giuridico mondiale per la lotta alla criminalità organizzata che valica i confini dei singoli Paesi e si manifesta come una o più multinazionali dell'illegalità. La Convenzione ha l'obiettivo dichiarato di contrastare, mediante appositi strumenti, un fenomeno non limitato ai confini nazionali, che necessita, dunque, di coordinamento di legislazioni e reciproche forme di collaborazione dei Paesi interessati. Essa costituisce il testo-base di riferimento, che permette di individuare le linee guida d'azione ed anche i criteri ermeneutici per interpretare ed applicare le disposizioni specifiche contenute nei singoli protocolli.
Le linee portanti della Convenzione sono le seguenti:
- Dare definizioni, che possano essere largamente condivise, degli elementi-base per gli interventi legislativi, consistenti nelle nozioni di "gruppo criminale organizzato transnazionale", "profitto del reato", "grave crimine", "sequestro e confisca".
- Indicare alcuni fatti come universalmente incriminabili e consistenti nella partecipazione ad un gruppo di criminalità organizzata, nel dare intralcio alla giustizia, nel compiere fatti di corruzione, nel riciclare i proventi dei reati, prevedendo espressamente che le persone giuridiche rispondano di tali fatti e, nel contempo, fornendo una parametrazione delle pene irrogabili.
- Richiedere misure di protezione di testimoni e vittime dei reati compresi negli strumenti.
- Apprestare meccanismi di collaborazione internazionale anche in relazione al trasferimento dei giudizi, all'estradizione, al sequestro ed alla confisca di beni provenienti da reato o profitto di questi, nonché mezzi di prevenzione e formazione specialistica del personale impegnato nell'attività di contrasto, non escluso l'impiego di sistemi di controllo elettronico, di consegne controllate e di agenti operanti sotto copertura.
- Stabilire un sistema di gestione informatica dei dati ed un fondo delle Nazioni Unite per fornire i necessari interventi di supporto ai Paesi più sforniti di mezzi.
Il protocollo concernente il traffico di migranti (smuggling), la elaborazione del quale si deve alla proposta di Italia ed Austria, muove dalla premessa di considerare le ipotesi di sfruttamento delle esigenze che, ormai in modo sempre più massiccio, spingono un gran numero di persone a lasciare il Paese d'origine, affidandosi a gruppi che ne favoriscono l'emigrazione illegale. Esso, quindi, è rivolto a contrastare quel particolare genere di criminalità organizzata che agevola l'immigrazione clandestina o anche solo il soggiorno illegale, escludendo tuttavia la punibilità di coloro che, migrando, non abbiano commesso altri reati fuor di quelli concernenti il fatto migratorio in senso stretto.
Il protocollo tende inoltre a favorire il rimpatrio dei "clandestini" nei Paesi di origine e recepisce le regole dell'Organizzazione marittima internazionale (IMO), che è un'istituzione specializzata dell'ONU stessa, per il trasporto di migranti per mare.
Il protocollo che riguarda la tratta di persone (trafficking), punta a reprimere lo sfruttamento (exploitation) di esseri umani, donne e bambini in particolare, da avviare non solo al lavoro forzato, ma anche allo sfruttamento sessuale o fisico, con riferimento alle nozioni diffuse di contrasto alla schiavitù. In tal modo richiede la criminalizzazione di tutte le condotte che siano riconducibili alle attività contrastate dal protocollo stesso, la protezione ed il rimpatrio delle vittime, una profonda collaborazione tra i Paesi.
Il protocollo concernente le armi leggere da fuoco (firearms) è stato adottato dall'Assemblea delle Nazioni Unite circa cinque mesi dopo gli altri strumenti, il 31 maggio 2001, a cagione delle difficoltà insorte nella negoziazione. L'idea guida del protocollo è quella di puntare ad una costante identificazione dell'arma prodotta, al fine di contrastare i traffici illeciti nel settore e di poter risalire dall'arma al suo produttore, all'importatore ed al distributore.
Il presente disegno di legge parte dalla considerazione che il nostro Paese si pone già all'avanguardia quanto ai mezzi legislativi di contrasto alla criminalità organizzata, soprattutto dopo che, dagli anni '80 in poi, sono stati adottati significativi strumenti legislativi per prevenire e combattere i fenomeni mafiosi e camorristici, ben radicati in molte zone del territorio nazionale, colpendo sia i patrimoni che i soggetti coinvolti nelle attività illecite. Di recente, gli interventi contenuti nella legge 30 luglio 2002, n.189, hanno, infine, migliorato il contrasto ai gruppi di criminalità organizzata nel settore dell'immigrazione clandestina.
Si è, dunque, ritenuto di fornire con il presente disegno di legge, gli strumenti di completamento della legislazione nazionale, necessari ad una coerente esecuzione della Convenzione e dei protocolli.
In tale prospettiva, dopo avere chiarito l'applicabilità della Convenzione e dei protocolli, conformemente all'ambito di applicazione degli stessi definito dall'articolo 3 della Convenzione, alle sole attività di gruppi di criminalità organizzata non limitate al territorio nazionale, salve le ipotesi per le quali la Convenzione medesima ed i protocolli diversamente dispongano (articolo 3, comma 2), si è prevista l'applicabilità ai reati definiti gravi, ai sensi dell'articolo 2, lettera b), della Convenzione, commessi nell'ambito delle attività transnazionali dei suddetti gruppi, della aggravante prevista per i delitti di criminalità organizzata dall'articolo 7, comma 1, del decreto legge 13 maggio 1991, n. 152, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 1991, n. 203 (articolo 4); è stato individuato il Ministro della giustizia come l'autorità centrale competente a ricevere le richieste di cooperazione giudiziaria internazionale e ad incoraggiarne la pronta e corretta esecuzione da parte della competente autorità giudiziaria, ai sensi dell'articolo 18, comma 13, della Convenzione (articolo 5); si è previsto che il trasferimento, da uno Stato parte ad un altro, dei procedimenti penali relativi ai fatti rientranti nell'ambito di applicazione della Convenzione, la cui possibilità è contemplata dall'articolo 21 della stessa, possa avvenire nell'ambito di accordi internazionali a riguardo, nei limiti e secondo le forme dagli stessi previsti (articolo 6); si sono ampliate le possibilità di eseguire operazioni sotto copertura da parti di agenti infiltrati, oggi previste solo in materia di stupefacenti e di terrorismo, estendendolo alle indagini per i reati di riduzione in schiavitù e tratta di persone, previsti dagli articoli 600 e 602 bis del codice penale e per i reati riguardanti l'immigrazione clandestina, di cui all'articolo 12, commi 3, 3bis e 3ter, del testo unico in materia di immigrazione (decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286), nella formulazione risultante dalla modifiche apportate dalla citata legge 189 del 2002 (articolo 7).
L'articolo 8 prevede ipotesi di estensione della responsabilità degli enti in riferimento ai gravi reati per i quali l'articolo 10 della Convenzione richiede che siano adottate sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive, anche di carattere non penale, nei confronti degli enti medesimi. Sono stati individuati il riciclaggio, la riduzione in schiavitù e la tratta di persone, il traffico di migranti e l'intralcio alla giustizia (quest'ultimo secondo gli adattamenti risultanti dall'articolo 17 dello schema di disegno di legge), quali reati la cui commissione, nell'interesse o a vantaggio dell'ente, è suscettibile di determinare l'insorgere della responsabilità di quest'ultimo. L'indirizzo seguito dalla Convenzione ha permesso di mantenersi nel solco del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, che costituisce il testo base in materia di responsabilità degli enti dipendente da reato, responsabilità prevista, come è noto, a titolo amministrativo e non penale. Al comma 1 dell'articolo 8, è stata inoltre configurata, nell'ambito dei limiti e secondo i principi di cui al decreto legislativo numero 231 del 2001, una responsabilità dell'ente in relazione ai reati di associazione per delinquere.
L'articolo 9 detta le disposizioni necessarie al fine di adattare l'ordinamento interno alle previsioni dell'articolo 12 della Convenzione, nella parte in cui esso impone agli Stati parte di adottare, nella più ampia misura possibile, nell'ambito dei propri ordinamenti, le misure necessarie a consentire la confisca dei proventi di reato derivanti dai reati di cui alla Convenzione o di beni il cui valore corrisponde a quello di tali proventi.
L'articolo 12 della Convenzione richiede, infatti, da un canto, la previsione, nella misura più ampia possibile, della confisca dei proventi derivanti dai gravi reati di cui alla Convenzione stessa; d'altro canto, la possibilità, nelle ipotesi di oggettiva impraticabilità di una acquisizione di tali beni nella loro consistenza originaria - ipotesi specificate ai commi 3, 4 e 5 dell'articolo 12 -, di una confisca per equivalente, che abbia cioè ad oggetto utilità patrimoniali di valore corrispondente ai proventi del reato.
Le ipotesi di confisca obbligatoria dei proventi del reato e, in caso di impossibilità della stessa, di confisca per equivalente - istituto quest'ultimo la cui efficacia in termini di incremento del tasso di effettività dell'intervento penalistico sul patrimonio appare di tutta evidenza - sono diffuse in molti ordinamenti stranieri, e non sono nuove a quello italiano, che le prevede già, nell'ambito del codice penale, in relazione ai reati di cui agli articoli da 314 a 321 (ai sensi dell'articolo 322 ter del codice penale), ai reati di cui agli articoli 640, secondo comma, numero 1, 640 bis e 640 ter (ai sensi dell'articolo 640 quater del codice penale), al reato di cui all'articolo 644 (ai sensi dell'articolo 644, sesto comma, del codice penale) e, limitatamente ai beni che costituiscono l'impiego del prezzo, prodotto o profitto del reato, anche al reato di cui all'articolo 416 bis (ai sensi dell'articolo 416 bis, settimo comma, del codice penale).
Tenuto conto delle disposizioni esistenti sopra menzionate, che già soddisfano la disposizione di cui all'articolo 12 della Convenzione con riferimento alla confisca dei proventi del reato di corruzione di cui all'articolo 8 della stessa ed alla confisca dei proventi del reato di partecipazione ad un gruppo criminale organizzato di cui all'articolo 5 della stessa, nelle ipotesi previste dall'articolo 416 bis del codice penale, si è ritenuto di dover estendere l'ambito della confisca obbligatoria e della confisca per equivalente, ai proventi del reato di riciclaggio di cui all'articolo 6 della Convenzione, reato sanzionato nel nostro ordinamento a mezzo delle fattispecie incriminatrici di cui agli articoli 648 bis e 648 ter del codice penale, nonché a quelli in materia di riduzione in schiavitù e tratta di persone, previsti dagli articoli 600 e 601 del codice penale.
Le varie ipotesi di confisca obbligatoria e confisca per equivalente già previste nel codice penale e quella di nuova introduzione relativa alla confisca obbligatoria ed alla confisca per equivalente del provento dei reati di cui agli articoli 600, 601, 648 bis e 648 ter del codice penale, sono state peraltro tutte ricomprese in un'unica disposizione, il nuovo articolo 240 bis del codice penale, inserito dall'articolo 9 in esame. In tale modo risulta realizzato l'obiettivo di raggruppare tutte le suddette ipotesi speciali di confisca obbligatoria e confisca per equivalente in un'unica disposizione normativa, che ne detti la disciplina in modo unitario e che evidenzi la rilevanza, anche sul piano generale e sistematico, dei due istituti. Per l'effetto, l'articolo 16, comma 2, del disegno di legge, prevede l'abrogazione degli articoli 322 ter, 640 quater, 416 bis, settimo comma e 644, sesto comma, del codice penale, che disciplinavano le ipotesi di confisca obbligatoria e di confisca per equivalente ricomprese nel nuovo articolo 240 bis del codice penale.
La disciplina della confisca obbligatoria e della confisca per equivalente dettata nel nuovo articolo 240 bis del codice penale, risulta peraltro mutuata da quella dettata dalle disposizioni già vigenti ed abrogate, con l'eccezione della confisca obbligatoria e della confisca per equivalente già prevista, in relazione ai proventi del reato di cui all'articolo 416 bis del codice penale, dal settimo comma di tale articolo. In relazione a tale fattispecie infatti la confisca obbligatoria o per equivalente è stata estesa, oltre che all'ipotesi della condanna, anche all'ipotesi di applicazione della pena su richiesta delle parti ai sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale. Inoltre, la possibilità della confisca per equivalente, attualmente limitata dall'articolo 416 bis, settimo comma, alle cose che costituiscono l'impiego del prezzo, prodotto o profitto del reato, è stata in generale estesa, analogamente a quanto previsto in relazione alle altre ipotesi contemplate dal nuovo articolo 240 bis del codice penale, alle somme di danaro, beni od altra utilità di cui il reo abbia la disponibilità, anche per interposta persona fisica o giuridica, per un valore corrispondente al prodotto, al profitto od al prezzo del reato che non sia stato possibile confiscare. Tale innovazione potrà consentire il superamento delle notevolissime difficoltà che la confisca dei beni costituenti l'impiego dei proventi del reato di cui all'articolo 416 bis del codice penale ha presentato, allorquando tali beni siano stati frammisti ad altri di origine lecita; in tale caso infatti la confisca potrà avere ad oggetto una quota ideale del bene in cui il provento del reato è confluito e quindi un valore corrispondente a detta quota.
L'articolo 10 introduce nel codice di procedura penale un nuovo articolo, al fine di consentire al pubblico ministero di svolgere attività di indagine finalizzata alla individuazione dei beni soggetti alla confisca obbligatoria ed alla confisca per equivalente di cui al nuovo articolo 240 bis del codice penale nonché alla confisca di cui all'articolo 12 sexies del decreto legge 8 giugno 1992, numero 306, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 1992, numero 356.
La normativa processuale attualmente vigente appare in effetti tale da rendere problematica un'attività di indagine approfondita ed idonea a conseguire la confisca penale, pur nelle ipotesi di confisca obbligatoria e di confisca per equivalente, oltre che in quelle previste dall'articolo 12 sexies del decreto legge 8 giugno 1992, numero 306, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 1992, numero 356. La fase delle indagini preliminari è infatti essenzialmente finalizzata all'esercizio dell'azione penale, mentre il proseguimento delle indagini sulle ricchezze di origine criminale dopo il rinvio a giudizio appare attualmente assai difficoltoso, ove si consideri, in particolare, che la stessa risulta finora limitata, dall'articolo 430 del codice di rito, alle attività che non prevedono la partecipazione dell'imputato o del difensore.
In relazione all'esigenza evidenziata, la novella introdotta dal presente articolo intende fornire alla magistratura inquirente uno strumento di indagine, utilizzabile sino alla data di deposito della sentenza di primo grado, realmente idoneo a conseguire la confisca penale e, tramite la stessa, un più efficace contrasto all'economia criminale. L'articolo 11 abroga gli articoli 322 ter, 640 quater, 416 bis, settimo comma e 644, sesto comma, del codice penale, che prevedevano le ipotesi di confisca obbligatoria e di confisca per equivalente, ora ricomprese nel nuovo articolo 240 bis del codice penale introdotto dall'articolo 9 del disegno di legge.
L'articolo 12 ridisegna il contenuto del reato di subornazione previsto dall'articolo 377 del codice penale, secondo il modello più moderno dell'intralcio alla giustizia (articolo 23 della Convenzione), prevedendo due forme aggravate, la prima delle quali caratterizzata dall'uso di violenza o minaccia, la seconda dall'avvalersi delle condizioni di cui all'articolo 339 c.p. In tal modo si intende dare rilievo penale a tutte quelle forme di intimidazione diretta o indiretta idonee a produrre effetti sulla attendibilità delle indagini giudiziarie e, poi, del processo.
L'articolo 13 reca due novelle, rispettivamente all'articolo 35, secondo comma, del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza ed all'articolo 11, primo comma, della legge 18 aprile 1975, n. 110, necessarie ad adeguare la legislazione in materia di armi al protocollo concernente le armi leggere da fuoco.
L'articolo 14 dispone in ordine all'immediata entrata in vigore della legge.
Dall'intervento normativo non derivano nuovi o maggiori oneri, né minori entrate, a carico del bilancio dello Stato. In particolare non derivano oneri aggiuntivi relativamente agli articoli 18, comma 13, 27, comma 1, lettera d), 29, comma 1, 30, comma 2, lettera c) e 32, comma 1, della Convenzione, facendo gli stessi riferimento ad attività alle quali si procederà con gli ordinari stanziamenti già previsti in relazione ai compiti istituzionali delle Amministrazioni interessate. Si omette pertanto la relazione tecnica di cui all'articolo 11 ter, comma 2, della legge 5 agosto 1978, n. 468.