Ministero della Giustizia

DDL - Delega al Governo per il riordino della disciplina in materia di gestione dei beni sequestrati o confiscati ad organizzazioni criminali - Relazione

Disegno di legge recante: "Delega al Governo per il riordino della disciplina in materia di gestione e destinazione delle attività e dei beni sequestrati o confiscati ad organizzazioni criminali"

Articolato

Il presente disegno di legge ha ad oggetto la delega al Governo per l'adozione, nel termine di un anno dalla data di entrata in vigore della legge, di uno o più decreti legislativi per la modifica ed il riordino della attuale disciplina in materia di gestione dei beni sequestrati o confiscati ad organizzazioni criminali nella prospettiva di una migliore e più efficace utilizzazione degli stessi.

L'intervento normativo si rende necessario al fine di ripensare l'essenza della funzione statuale in materia di prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e delle altre forme di manifestazione di pericolosità sociale. In particolare la legge delega tende a predisporre nuovi strumenti di intervento per contrastare l'arricchimento illecito delle mafie e delle altre forme di criminalità organizzata fino ad oggi avvenuto per mezzo dello sfruttamento parassitario del lavoro e delle risorse economiche dell'economia legale. In tal senso lo sforzo legislativo è volto a rendere più efficace lo strumento del sequestro e della confisca di prevenzione destinato a sottrarre alle strutture criminali i frutti delle loro attività illecite, privandole dei beni acquisiti e devolvendoli all'Erario.

La legge delega, inoltre, intende riformare l'intera materia della gestione dei beni sequestrati e confiscati, predisponendo nuovi strumenti per una migliore loro utilizzazione, con l'obiettivo di conservarne la produttività e, ove ne sussistano le condizioni, di incrementarla; ma soprattutto di indirizzare la destinazione finale dei beni, secondo il dettato costituzionale ed in funzione alle esigenze delle comunità locali legandone l'uso a scopi di ordine pubblico, sicurezza, altre utilità pubbliche o sociali, tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali, garantendo in tal modo anche la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.

E', infatti, un dato di esperienza comune che i beni sottoposti al sequestro e poi alla confisca finiscano spesso con l'essere relegati in un circuito economico secondario, di scarso rilievo, senza alcuna possibilità, tranne casi eccezionali, di rientrare nel mercato produttivo in condizioni di competitività. In alcuni casi, poi, tali beni non trovano ulteriore utilizzazione e cadono in stato di abbandono, per divenire preda dei vandali o luogo di testimonianza del disagio sociale.

La risposta legislativa, di cui la legge delega si fa portatrice, è improntata a ragioni di civiltà giuridica, di una efficiente amministrazione dei beni sottratti al crimine, di una risposta forte dello Stato nella repressione degli arricchimenti illeciti della criminalità organizzata che consenta di evitare al contempo che nella percezione collettiva il sequestro e la confisca patrimoniale antimafia possano essere automaticamente associate alla distruzione di beni produttivi e di posti di lavoro, o alla compressione immotivata delle posizioni dei terzi creditori di buona fede.

La legge delega in tal senso introduce importanti principi innovatori tra i quali:
 

• la regolamentazione dei rapporti tra procedure concorsuali o azioni esecutive e misure di prevenzione patrimoniale, con prevalenza di queste ultime e con previsione di regole per la salvaguardia delle ragioni dei terzi creditori di buona fede (articolo 3, comma 1, lettera n);
• la previsione di procedure e sanzioni anche penali nei casi in cui siano scoperti negozi giuridici finalizzati all'elusione delle misure di prevenzione (articolo 3, comma 1, lettera o);
• la possibilità di mantenere le misure di prevenzione patrimoniali disgiuntamente da quelle personali antimafia, anche nel caso in cui queste siano estinte o revocate, in costanza delle condizioni che hanno portato al sequestro di prevenzione (articolo 3, comma 1, lettera b), consentendo altresì la integrazione delle prime in relazione ai beni successivamente individuati (articolo 3, comma 1, lettera c);
• la previsione che, in caso di morte del proposto, il giudizio di prevenzione prosegua nei confronti degli eredi o dei legatari (articolo 3, comma 1, lettera e);
• la abrogazione della previsione che subordina l'efficacia della confisca emessa in procedimento di prevenzione a quella disposta nel procedimento penale, facendo salve le esigenze di tutela della parte civile costituita nel giudizio penale (articolo 3, comma 1, lettera d);
• la previsione di una forma tipica di impugnazione del provvedimento definitivo di confisca, modellata sullo schema della revisione del giudicato penale, con indicazione tassativa dei casi in cui può essere richiesta, con conseguente attribuzione alla corte d'appello del potere di deliberare l'istanza di revisione, con rinvio, in caso di accoglimento, ad un giudice in composizione diversa (articolo 3, comma 1, lettera m);
• la previsione del divieto generalizzato di vendita dei beni immobili confiscati definitivamente, salvo casi espressamente individuati per la tutela del compendio aziendale e dei terzi in buona fede (articolo 3, comma 1, lettera h);
• la disciplina degli effetti del sequestro e della confisca nel caso di applicazione dell'articolo 12-sexies della legge 7 agosto 1992, n. 356, secondo i principi ispiratori della legge delega (articolo 3, comma 1, lettera p);
• la individuazione per le aziende sequestrate di procedure di ristrutturazione economica e finanziaria adattando allo scopo gli strumenti previsti dal decreto-legge 23 dicembre 2003, n. 347 (articolo 2, comma 2, lettera i);

Per rispondere a tutte queste esigenze la legge delega rimodella i soggetti, i ruoli e le procedure che vanno dal sequestro alla confisca dei beni, fino alla assegnazione degli stessi, cercando di dettare tempi più veloci, maggiore professionalità, migliori economie di scala e garantendo al contempo un altissimo livello di guardia contro i pericoli di ulteriori infiltrazioni mafiose.

La distribuzione delle competenze dell'intera materia introduce anche nuovi soggetti con funzioni di volta in volta di gestione, di controllo o di indirizzo, che dovranno operare secondo le premesse sopra esposte.

 

La Commissione di alta vigilanza sui beni sequestrati o confiscati alle organizzazioni criminali

La Commissione è istituita presso la Presidenza del Consiglio dei ministri ed è composta da rappresentanti della Presidenza del Consiglio dei ministri e dei Ministeri dell'Interno, della Giustizia e dell'Economia e delle finanze nonchè della Procura nazionale antimafia. Il ruolo di tale organo tecnico è quello di monitorare continuamente ed analizzare il fenomeno dell'impiego del danaro proveniente dalla criminalità organizzata nell'economia reale del Paese, verificando se le linee di contrasto adottate, attraverso le misure di prevenzione patrimoniali, siano adeguate o necessitino di nuovi riferimenti legislativi o di ulteriori e diversi modelli di gestione da parte della stessa Agenzia del demanio.

La Commissione è investita anche di poteri di indirizzo e di impulso in materia di assegnazione e destinazione dei beni sequestrati o confiscati. In tal senso assume un ruolo di alta vigilanza sui comitati provinciali e sulla stessa attività dell'Agenzia del demanio, pur rimanendo preservata l'autonomia gestionale della medesima.

La composizione della Commissione tende a garantirne la massima competenza tecnica ed il ruolo e la presenza del Procuratore nazionale antimafia assicura la possibilità che tale organo possa attingere, nei limiti del segreto istruttorio, quegli elementi di analisi sul fenomeno mafioso che sono propri della Procura nazionale. Inoltre, è importante rilevare che l'Agenzia del demanio dovrà inviare alla Commissione una relazione semestrale sulla gestione complessiva dei beni sequestrati e confiscati alla mafia.

L'Agenzia del demanio

Un ruolo centrale è, certamente, quello dell'Agenzia del demanio; l'intervento anticipato di questa al momento del sequestro di prevenzione del bene, attraverso una struttura appositamente dedicata, articolata a livello centrale e periferico, con compiti di custodia, amministrazione e gestione consente di evitare un irrimediabile nocumento per le potenzialità produttive del bene o dell'impresa.

L'azione dell'Agenzia del demanio deve conformarsi a criteri di efficienza, economicità ed efficacia; la gestione delle attività dei beni dovrà essere ispirata a criteri di imprenditorialità e tendere, ove possibile, all'incremento della loro redditività.
Si passa, dunque, da una logica statica di mera conservazione propria dell'ordinamento attualmente in vigore ad una dinamica che tende a imputare ad un unico organismo statale quale l'Agenzia del demanio, anche attraverso le sue articolazioni locali, ogni responsabilità nella amministrazione del bene o delle attività. Così facendo v'è un unico centro di imputazione delle decisioni e delle responsabilità che consente una migliore gestione dei beni ed una più evidente constatabilità dei risultati raggiunti.

L'Agenzia del demanio, inoltre, è competente ad emettere l'atto finale di assegnazione o destinazione del bene confiscato sulla base di una decisione presa da un apposito comitato provinciale (articolo 3, comma1, lettera f).

All'Agenzia del demanio vengono attribuiti maggiori poteri, rispetto all'attuale amministratore giudiziario, consentendo in tal modo di (articoli 2, comma 1, lettera e), e 3, comma 1 lettera f):
 

• proseguire, riattivare o riconvertire attività imprenditoriali semprechè non vi sia una situazione di dissesto irreversibile;
• sciogliersi, nell'esercizio di attività imprenditoriali, dai contratti, anche ad esecuzione continuata o periodica, ancora ineseguiti o non interamente eseguiti;
• impugnare eventuali delibere societarie o eventuali modifiche dello statuto che possano recare pregiudizio agli interessi della custodia giudiziale;
• ottenere, nel caso di sequestro o confisca di beni in comunione, che l'amministratore del bene sequestrato sia nominato amministratore giudiziale dal giudice civile;
• chiedere per l'impresa gestita l'ammissione alle procedure esecutive concorsuali;

Il Comitato provinciale

Il comitato è composto dal prefetto, che lo presiede, dal procuratore distrettuale antimafia e dal direttore della filiale dell'Agenzia del demanio, competenti in base alla localizzazione del bene o della azienda, interviene nell'ambito delle procedure di assegnazione dei beni confiscati o di revoca dell'assegnazione stessa, in caso di mancato uso dei beni da parte dell'assegnatario o alla loro utilizzazione in modo non conforme alle finalità indicate nell'atto di assegnazione. Il comitato potrà, altresì, disporre l'intervento della forza pubblica al fine di garantire l'efficacia delle azioni dell'Agenzia del demanio, nonché la sicurezza dei beni sequestrati o confiscati sul territorio, riuscendo in tal modo ad evitare che l'azione pubblica sia frustrata dalla forza di intimidazione o da azioni di danneggiamento provenienti dalle organizzazioni criminali mafiose. Infine, il Comitato de quo sarà chiamato ad esprimersi anche sulla eventuale distruzione o demolizione dei beni confiscati qualora non sia possibile realizzare in alcun modo il loro uso e siano presenti motivi di ordine pubblico, sicurezza, o di altre utilità pubbliche o sociali, tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali, che consiglino tale atto estremo. La distruzione persegue il fine di evitare che il degrado del bene sia considerato dalla società civile quale elemento di incapacità dell'azione legale della mano pubblica.

Il prefetto e la conferenza dei servizi

È stato rilevato che molto spesso i beni oggetto di confisca risultano di fatto inutilizzabili in relazione alla loro destinazione d'uso o al regime urbanistico dell'area sui cui insistono. Questo stato di cose finisce, di volta in volta, per incidere sull'abbandono del bene e sul suo deterioramento naturale o sulla distruzione ad opera di ignoti.

Il Prefetto territorialmente competente in base alla localizzazione del bene, dunque, interverrà ogni qualvolta sarà necessaria la modifica della destinazione urbanistica o d'uso del bene sequestrato o confiscato. Tale intervento potrà avvenire, anche in deroga agli strumenti urbanistici vigenti, purchè risponda alle precise esigenze espresse dall'articolo 2, comma 1, lettera e) numero 1, e non violi eventuali vincoli di inedificabilità imposti sul bene da leggi statali, regionali o da altre norme urbanistiche vigenti.

Per tali fini il prefetto convocherà una conferenza di servizi ove tutte le esigenze delle amministrazioni di governo locali potranno essere considerate.

L'Agenzia del demanio, inoltre, deve informare in ogni caso il Prefetto della nomina degli amministratori, o dei loro ausiliari, in relazione ai beni in sequestro o confiscati nelle misure di prevenzione patrimoniali (articolo 2, comma 1, lettera d) numero 2), garantendo in tal modo un monitoraggio costante su eventuali cause ostative alla nomina degli stessi.

L'Autorità giudiziaria

Il giudice della prevenzione ha il potere/dovere di ottenere dall'Agenzia del demanio tutte le informazioni necessarie inerenti alla gestione del bene sequestrato, nonché il rendiconto dell'amministrazione dello stesso; tuttavia questi è liberato dalla cura della complessa tematica della gestione amministrativa del bene, che viene concentrata su un organo tecnico quale l'Agenzia del demanio (articolo 2, comma 1, lettera d). A tale giudice spetta poi il potere/dovere di fornire il proprio nulla osta alla nomina dell'amministratore del bene, o dei suoi ausiliari, fino alla confisca definitiva (articolo 2, comma 1, lettera d) numero 2), nonché di autorizzare, negli stessi termini, ogni atto di straordinaria amministrazione (articolo 2, comma 1, lettera f).

Si deve osservare che la volontà di avvalersi nella gestione dei beni sequestrati e confiscati nelle misure di prevenzione, di amministratori scelti, generalmente e tranne casi eccezionali, tra funzionari di comprovata capacità tecnica appartenenti a Pubbliche Amministrazioni risponde a precise esigenze di ordine pubblico e di contrasto alle possibili infiltrazioni, minacce o lusinghe delle mafie.