Ministero della Giustizia

DDL - Ratifica della Convenzione europea sulla lotta contro la tratta di esseri umani (Varsavia, 16/5/2005) - Relazione

Disegno di legge recante: “Ratifica ed esecuzione della Convenzione del Consiglio d’Europa sulla lotta contro la tratta di esseri umani, fatta a Varsavia il 16 maggio 2005, nonché norme di adeguamento dell’ordinamento interno”

Articolato

La tratta di persone è una inaccettabile violazione dei diritti umani le cui vittime sono individui, donne, bambini, ridotti in condizione di schiavitù, segregati e privati della loro libertà individuale.
Nel mondo le vittime della tratta sono stimate in 2,7 milioni, di cui l’80% costituito da donne e bambini.  In Europa sono circa  500.000  e  in Italia più di 30.000.

La Convenzione di Varsavia si pone come obiettivo prioritario quello di proteggere i diritti umani delle vittime di tratta e di elaborare un quadro completo di assistenza .
La Convenzione, firmata dai Capi di Stato e di Governo dei Paesi membri durante il vertice di Varsavia del 16 e del 17 maggio 2005, recepisce il lavoro portato avanti da un apposito Comitato istituito ad hoc, che ha elaborato e predisposto il testo base da sottoporre alla firma dei rappresentanti nazionali.

La Convenzione si caratterizza per la portata ampia degli obiettivi cui si ispira, in quanto disciplina il fenomeno della tratta nel suo complesso. In quest’ottica individua idonee misure finalizzate a prevenire e  a contrastare il fenomeno e  contestualmente garantisce standards di tutela per le sue vittime ispirati al principio del riconoscimento dei diritti fondamentali dell’individuo.

Essa si ispira alla Convenzione di  Salvaguardia dei Diritti dell’Uomo  e delle libertà fondamentali del 1950, nonché alla Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale ed al relativo Protocollo aggiuntivo di Palermo contro la tratta delle persone, volto a prevenire, reprimere e punire la tratta delle persone, in particolare, delle donne e dei bambini, dei quali si propone espressamente di sviluppare e potenziare gli standards ivi stabiliti.

Cenni generali sul contenuto della Convenzione

Gli obiettivi della Convenzione di Varsavia sono la prevenzione e la lotta contro la tratta degli esseri umani in tutte le sue forme, sia in ambito nazionale, che internazionale, collegate o meno alla criminalità organizzata, ed in relazione a tutte le vittime, siano esse donne, bambini o uomini.
La Convenzione non riguarda unicamente la tratta a fini di sfruttamento sessuale, ma anche il lavoro forzato ed altre pratiche di traffico illecito delle persone.
 Il principio fondamentale riguarda, quindi, la protezione e la promozione dei diritti delle vittime, che devono essere assicurate senza alcuna discriminazione di sesso, razza, colore, lingua, religione, opinioni politiche, difendendo la propria origine nazionale o sociale, l'appartenenza a una minoranza nazionale, la proprietà, la nascita o altra situazione. La Convenzione di Varsavia pone, pertanto, in risalto il fatto che la tratta costituisce una violazione dei diritti umani e un affronto alla dignità e all’integrità delle persone e che, in tal senso, occorre intensificare la protezione di tutte le sue vittime.
 Persegue sinteticamente i seguenti scopi, riassunti convenzionalmente con la formula delle quattro P:

• Prevenire la tratta;
• Proteggere i diritti umani delle vittime;
• Perseguire gli autori del reato;
• Promuovere la cooperazione internazionale.

Nello specifico la Convenzione prevede:

• misure assistenziali a favore delle vittime (assistenza medica e psicologica; supporto per la loro reintegrazione nel tessuto sociale d’origine; risarcimento danni subiti) (artt. 12 e 15 della Convenzione );
• la possibilità di rilasciare permessi di soggiorno alle vittime, sia per ragioni umanitarie sia per consentirne la cooperazione con le autorità (art. 14 della Convenzione);
• la previsione della responsabilità penale, civile o amministrativa delle persone giuridiche per il reato di tratta; tale responsabilità non pregiudica quella penale delle persone fisiche che hanno commesso il reato (art. 22 della Convenzione);
• la cooperazione tra autorità pubbliche, organizzazioni non governative e membri della società civile, al fine di prevenire la tratta e di proteggere le vittime (art. 35 della Convenzione);
• la necessità di condurre campagne di sensibilizzazione verso le potenziali vittime di tratta (artt. 5 e 6 della Convenzione).

Tra le misure innovative, si segnala, inoltre, l’istituzione di un periodo di recupero e riflessione di almeno 30 giorni, al fine di consentire alla vittima di sottrarsi all’influenza del trafficante (art. 13 della Convenzione), unitamente alla possibilità di punire i clienti delle vittime di tratta per aver beneficiato delle relative prestazioni (art. 19 della Convenzione ).
L’articolo 26 della Convenzione prevede la facoltà di introdurre una clausola di non punibilità per le vittime di tratta.

E’ prevista, inoltre, la creazione di un meccanismo indipendente per il monitoraggio dell’implementazione della Convenzione (articolo 36: GRETA – costituito da un gruppo di esperti indipendenti).

La Convezione di Varsavia costituisce oggi uno degli strumenti internazionali più completi ed aderenti alla complessità del fenomeno.

L’articolo 1 illustra gli scopi di tale nuovo documento:

Art. 1-  Obiettivo della Convenzione

La Convenzione ha l’obiettivo di :

a. prevenire e combattere la tratta degli esseri umani, garantendo la parità fra donne e uomini;
b. proteggere i diritti umani delle vittime della tratta, elaborare un quadro completo per la protezione e l’assistenza alle vittime e ai testimoni, garantendo la parità fra donne e uomini, nonché assicurare indagini e procedimenti giudiziari efficaci.
c. Promuovere la cooperazione internazionale nel campo della lotta contro la tratta degli esseri umani.

L’articolo 2 definisce il campo di applicazione:

Art. 2 – Campo di applicazione

La Convenzione  si applica a tutte le forme di tratta degli esseri umani, sia nazionali che transnazionali, collegate o meno alla criminalità organizzata.

L’articolo 3 introduce il principio di non discriminazione.

Art. 3 – Principio di non discriminazione

La Convenzione proibisce qualunque discriminazione. La  protezione e la promozione dei diritti delle vittime devono essere assicurate senza discriminazione basate sul sesso, la razza, il colore, la lingua, la religione, le opinioni politiche e qualsiasi altra opinione, l’origine nazionale o sociale, l’appartenenza ad una minoranza nazionale, il patrimonio, la nascita.

L’elenco, naturalmente, non è tassativo, ma solo indicativo, come evidenziato dalla clausola finale, che fa riferimento ad altre possibili fonti di discriminazione.

L’articolo 4 illustra le definizioni utilizzate:

Art. 4 – Definizioni

Per gli obiettivi di questa Convenzione :

Ai fini della presente Convenzione:

• L’espressione “tratta di esseri umani” indica il reclutamento, il trasporto, il trasferimento, l’alloggio o l’accoglienza di persone, con la minaccia dell’uso o con l’uso stesso della forza o di altre forme di coercizione, con il rapimento, con la frode, con l’inganno, con l’abuso di autorità o della condizione di vulnerabilità o con l’offerta o l’accettazione di pagamenti o vantaggi per ottenere il consenso di una persona che ha autorità su un’altra, a fini di sfruttamento. Lo sfruttamento comprende, come minimo, lo sfruttamento della prostituzione altrui o altre forme di sfruttamento sessuale, il lavoro o i servizi forzati, la schiavitù o pratiche simili alla schiavitù, la servitù o l’espianto di organi;
• Il consenso della vittima della “tratta di esseri umani”, allo sfruttamento così come indicato nel comma a) di questo articolo, è irrilevante in presenza di uno qualsiasi dei mezzi indicati nel comma a);
• Il reclutamento, il trasporto, il trasferimento, l’alloggio o l’accoglienza di un minore allo scopo di sfruttarlo, verrà considerato “tratta di esseri umani” anche non viene utilizzato nessuno dei mezzi previsti nel comma a) del presente articolo;
• per “minore”’ s’intende qualsiasi persona di età inferiore ai diciotto anni;
• per “vittima” s’intende qualsiasi persona fisica soggetta alla tratta di esseri umani così come definita nel presente articolo.

Come si evince dalla definizione, la tratta presenta tre elementi costitutivi: il primo è riferibile alle azioni (reclutamento, trasporto, trasferimento, alloggiamento forzato); il secondo ai mezzi (minaccia, uso della forza, o di altre forme di coercizione, rapimento, abuso di potere o di una posizione di vulnerabilità); il terzo allo scopo del reato (sfruttamento sessuale, lavoro o servizi forzati, schiavitù e pratiche similari).

Per minore deve intendersi la persona di età inferiore agli anni 18.  Per il minore il paragrafo (c) stabilisce che il suo reclutamento, trasporto, trasferimento e alloggiamento a fini di sfruttamento, costituisce tratta anche nel caso in cui nei suoi confronti non sia stato impiegato alcuno dei mezzi abusivi, coercitivi o ingannevoli di cui al paragrafo (a). Questo perché il consenso del minore non è mai validamente prestato, essendo egli/ella privo/a della capacità di agire, ossia della capacità di essere parte di un negozio giuridico; capacità che si acquisisce al compimento del diciottesimo anno d’età (articolo 2 del codice civile).

La Convenzione del Consiglio d’Europa, inoltre, aggiunge, alla lettera e) dell’articolo 4, che per “vittima” deve intendersi ogni persona naturale sottoposta a tratta di esseri umani. Occorre al riguardo notare che tale paragrafo non definisce gli elementi identificativi delle vittime di tratta, al fine di distinguere una vittima di tratta da una persona oggetto di traffico di migranti.

Il  Capitolo II (artt. 5, 6, 7, 8 e 9) riguarda le misure preventive che devono essere approntate dagli Stati per prevenire la tratta di esseri umani. E’ l’obiettivo principale  della Convenzione.

A tal fine l’articolo 5 prevede:

Art. 5 – Prevenzione della tratta degli esseri umani

1. Ciascuna delle Parti adotterà misure per stabilire o rafforzare il coordinamento a livello nazionale tra i vari organismi responsabili della prevenzione e della lotta alla tratta di  esseri umani.
2. Ciascuna delle Parti stabilirà e/o rafforzerà politiche e programmi efficaci allo scopo di prevenire la tratta di esseri umani, mediante: ricerche, campagne d’informazione, di sensibilizzazione ed educative; iniziative sociali ed economiche, programmi di formazione, in particolare quelli per le persone vulnerabili nei confronti della tratta e per i  professionisti che s’interessano della tratta di esseri umani.
3. Ciascuna delle Parti promuoverà un tipo di approccio fondato sui diritti umani, ed userà un approccio integrato di parità tra donne ed uomini e rispettoso dell’infanzia, nello sviluppo, nell’attuazione e nella valutazione di tutte le politiche ed i programmi menzionati nel secondo comma.

Per il perseguimento degli obiettivi fondamentali la Convenzione prevede, pertanto, tra le misure da adottare in funzione preventiva, l’istituzione o il rafforzamento di organi nazionali di coordinamento delle attività anti tratta poste in essere nel territorio del singolo Stato aderente; l’adozione di politiche e programmi, quali campagne d’informazione, educazione e di sensibilizzazione, nonché programmi di addestramento per le categorie a rischio e per gli operatori che possono venirci a contatto; la diffusione di informazioni circa le regole che disciplinano l’immigrazione nei singoli Stati, anche attraverso il coinvolgimento delle organizzazioni non governative o di organizzazioni ed enti della società civile particolarmente interessati.

Si tratta di misure già adottate nello Stato italiano, come sarà meglio specificato di seguito, quando si entrerà nel merito di ciascuna di esse.

L’articolo 6 concerne le misure volte a scoraggiare  la domanda che favorisce qualsiasi forma di sfruttamento delle persone.

A tal fine l’articolo 6 prevede:

Articolo 6 –Misure volte a scoraggiare la domanda

Per scoraggiare la domanda, che favorisce tutte le forme di sfruttamento delle persone, in particolare delle donne e dei bambini, e che favorisce la tratta, ciascuna delle Parti adotterà o rafforzerà misure legislative, amministrative, educative, sociali, culturali ed altre, ivi comprese:

1. ricerche sulle migliori pratiche, metodi e strategie;
2. misure dirette ad aumentare il livello di consapevolezza della responsabilità e dell’ importante ruolo dei media e della società civile per individuare la domanda come una delle cause profonde della tratta di esseri umani;
3. realizzare campagne d’informazione mirate, coinvolgendo tra gli altri, se necessario, le pubbliche autorità ed i decisori politici;
4. misure di prevenzione, inclusi programmi educativi destinati ai ragazzi e alle ragazze nella loro vita scolastica, che evidenzino l’inaccettabile natura della discriminazione basata sul sesso e le disastrose conseguenze che ne derivano, l’importanza della parità tra le donne e gli uomini e della dignità e integrità di ogni essere umano.

Sugli impegni relativi a tale articolo, si segnala che la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per le pari opportunità - oltre alle campagne informative e di sensibilizzazione sulla tratta di esseri umani, ha attivato il Numero verde antitratta nazionale 800 290 290, che fornisce assistenza e informazioni per le vittime di tratta anche a scopo di sfruttamento lavorativo e non solo per sfruttamento sessuale.

Si rileva, altresì, che sono stati previsti programmi educativi adeguati, tesi a diffondere la cultura dell’intolleranza verso il reato di tratta di esseri umani, soprattutto a seguito dell’inserimento della nuova disciplina “Cittadinanza e Costituzione” nei programmi di tutte le scuole di ogni ordine e grado, ad opera della legge 30 ottobre 2008, n. 169.

Ne deriva che l’attuazione della disposizione in esame non determina nuovi oneri di bilancio, proprio in quanto gli interventi già previsti, aventi carattere esaustivo, sono finanziati dagli ordinari stanziamenti di bilancio delle suddette Amministrazioni. 

L’articolo 7 riguarda l’adozione delle misure preventive, volte a maggiori controlli alle frontiere.

A tal fine l’articolo 7 prevede:

Articolo 7 – Misure alle frontiere

1. Senza pregiudizio per gli impegni internazionali relativi alla libera circolazione delle persone, le Parti rafforzeranno, per quanto possibile, i controlli alle frontiere, necessari per prevenire e scoprire la tratta di esseri umani.
2. Ciascuna delle Parti adotta le misure legislative o le altre misure appropriate per prevenire, per quanto possibile, l’utilizzo dei mezzi di trasporto usati dai corrieri commerciali per commettere i reati previsti sulla base della presente Convenzione.
3. Laddove appropriato, e nel rispetto delle convenzioni internazionali applicabili, tali misure consistono nella previsione dell’obbligo per i trasportatori commerciali, incluse tutte le compagnie di trasporto o tutti i proprietari o chiunque utilizzi un qualsiasi mezzo di trasporto, di accertarsi che tutti i passeggeri siano in possesso dei documenti di viaggio richiesti per l’ingresso nello Stato di accoglienza.
4. Ciascuna delle Parti adotta le misure necessarie, in conformità alla propria legge nazionale, per comminare sanzioni in caso di violazione degli obblighi stabiliti nel comma 3 del presente articolo.
5. Ciascuna delle Parti adotta le misure legislative o le altre misure necessarie per permettere, in conformità alla propria legislazione, di rifiutare l’ingresso o revocare i visti alle persone implicate nei reati previsti sulla base della presente Convenzione.
6. Le Parti rafforzano la cooperazione tra i servizi di controllo delle frontiere, in particolare stabilendo e mantenendo canali diretti di comunicazione.

Si fa notare, al riguardo, che le suindicate attività di controllo e di repressione rientrano tra i compiti istituzionali del Ministero dell’Interno, presso il quale con la legge 30 luglio 2002, n. 189, è stata istituita la Direzione centrale dell’immigrazione e della polizia delle frontiere, avente funzioni di impulso e di coordinamento delle attività della polizia di frontiera. Pertanto non necessitano nuove misure e correlativamente ulteriori stanziamenti in bilancio. 

L’articolo 8  e l’articolo 9 della Convenzione disciplinano la sicurezza,  il controllo, la legittimità e la validità  dei documenti. Entrambe le disposizioni sono finalizzate ad evitare la falsificazione o la modifica dei documenti di viaggio nonché la riproduzione degli stessi in modo illegittimo.

A tal fine,  l’articolo 8, recante “ Sicurezza e controllo dei documenti” prevede:

Ciascuna delle Parti prende le misure necessarie:

1. per assicurarsi che i documenti di viaggio o di identità, da essa rilasciati, siano di qualità tale da non poter essere facilmente usati in modo inappropriato né falsificati o modificati, duplicati o rilasciati illecitamente;
2. a garantire l’integrità e la sicurezza dei documenti di viaggio o  d’identità rilasciati da e per conto di una delle Parti e allo scopo di prevenire la loro illegittima riproduzione e conseguente illegittimo rilascio.

Si rileva, in proposito, che i documenti rilasciati dallo Stato italiano sono conformi agli standard europei e, pertanto, non si richiede una loro modifica.

Articolo 9 “Legittimità e validità dei documenti”.

Su richiesta di una delle Parti, una Parte verifica, in conformità al proprio diritto nazionale ed entro un ragionevole lasso di tempo, la legittimità e la validità dei documenti di viaggio o d’identità rilasciati o ritenuti rilasciati a suo nome e che si sospetti vengano usati per la tratta di esseri umani.
Detto controllo rientra in quello già operato dalle Autorità di Polizia.

Il Capitolo III (comprendente gli articoli da 10 a 17) prevede misure atte a proteggere e promuovere i diritti delle vittime.

Tra le misure finalizzate alla protezione delle vittime di tratta vi rientrano gli articoli 10, 11, 12, 13 14, 15 e 16 della Convenzione.

L’articolo 10, in particolare, prevede:

Articolo 10 – Identificazione delle vittime

1. Ciascuna delle Parti si assicura che le autorità competenti dispongano di personale formato e qualificato per la prevenzione e la lotta alla tratta di esseri umani, nell’identificazione delle vittime, in particolare dei minori, e nell’aiuto a questi ultimi, e si assicura che le autorità competenti collaborino tra loro, così come con le organizzazioni che svolgono un ruolo di sostegno, al fine di permettere di identificare le vittime con una procedura che tenga conto della speciale situazione delle donne e dei minori vittime e, nei casi appropriati, che vengano rilasciati permessi di soggiorno nel rispetto delle condizioni di cui all’articolo 14 della presente Convenzione.
2. In particolare, ciascuna delle Parti adotta le misure legislative o le altre misure necessarie ad identificare le vittime in collaborazione, se del caso, con le altre Parti e con le organizzazioni che svolgono un ruolo di sostegno. Ciascuna delle Parti si assicura che, se le autorità competenti hanno ragionevoli motivi per credere che una persona sia stata vittima della tratta di esseri umani, quella persona non venga allontanata dal proprio territorio finché la procedura d’identificazione, che la vede vittima di un reato previsto dall’articolo 18 della presente Convenzione, sia stata completata dalle autorità competenti e si assicura che la persona riceva l’assistenza di cui all’articolo 12, paragrafi 1 e 2.
3. Quando l’età della vittima risulta incerta e ci sono motivi per credere che la vittima sia un minore, in tal caso si presume che si tratti di un minore e si adottano speciali misure di protezione nell’attesa che l’età venga verificata.
4. Non appena il minore viene identificato come vittima, e non è accompagnato, ognuna delle Parti deve:
   1. far rappresentare il minore a livello legale da un tutore, da un’organizzazione o da una autorità che agisca nell’interesse superiore del minore;
   2. fare i passi necessari per stabilire la sua identità e la sua nazionalità;
   3. fare ogni possibile sforzo per ritrovare la sua famiglia laddove questo rientri nell’interesse superiore del minore stesso.

Nella richiamata disposizione spicca la previsione dell’impegno degli Stati parte di adottare misure e procedure speciali per l’identificazione delle persone come vittime di tratta, mediante l’impiego di personale qualificato e specificamente addestrato, la collaborazione con le ONG ed il divieto di espulsione fino a che tale procedura di identificazione  non sia stata completata (articolo 10, paragrafi 1 e 2). Il medesimo articolo dedica particolare attenzione al caso in cui vi sia incertezza sull’età della vittima (articolo 10, paragrafi 3  e  4).

Qualora sussistano motivi per credere che si tratti di un bambino, vengono applicate misure specifiche di protezione.

Al riguardo, si segnala che nel territorio italiano detta attività di identificazione delle vittime e di contrasto alla tratta degli esseri umani è svolta, a livello centrale, dalla Direzione centrale anticrimine della Polizia di Stato, dal Raggruppamento operativo speciale – ROS dell’Arma dei Carabinieri, nonché dal Servizio centrale di investigazione sulla criminalità organizzata della Guardia di Finanza, mentre a livello periferico operano le Sezioni criminalità straniera, istituite presso le squadre mobili delle Questure, per la Polizia di Stato, le sezioni anticrimine del ROS ed i Nuclei investigativi di Comando provinciale o Gruppo, per l’Arma dei Carabinieri, ed i gruppi di investigazione sulla criminalità organizzata presso alcuni Nuclei di Polizia tributaria, per la Guardia di Finanza.

S’interviene, altresì, con l’attivazione dei servizi sociali, che operano nell’ambito dei compiti ordinari, e con la partecipazione delle ONG.
Ne deriva che non sono necessarie ulteriori risorse al riguardo.

L’articolo 11 della Convenzione prevede l’adozione di specifiche misure volte a tutelare l’identità e la privacy delle vittime.

L’articolo 12 (Assistenza alle vittime della tratta) della Convenzione prevede che vengano adottate misure legislative o altre misure necessarie per dare assistenza alle vittime per il loro recupero fisico, psicologico e sociale. Tale assistenza comprende:

• condizioni di vita che possano garantire la loro sussistenza, mediante misure, quali un alloggio adeguato e sicuro, nonché un’assistenza psicologica e materiale;
• l’accesso all’assistenza medica d’urgenza;
• un aiuto in materia di traduzione e interpretazione;
• consigli e informazioni, concernenti i particolare i diritti che la legge riconosce loro, nonché i servizi messi a loro disposizione, in una lingua che possono comprendere;
• un’assistenza per far sì che i loro diritti e interessi vengano illustrati e presi in considerazione durante le fasi adeguate dei procedimenti penali contro gli autori dei reati;
• l’accesso all’istruzione dei bambini.

Il nostro ordinamento, con gli articoli 12 e 13 della legge 11 agosto 2003, n. 228, recante “Misure contro la tratta di persone”, già prevede strumenti adeguati che possono essere ritenuti sufficienti per recepire le previsione dettate sul punto dalla Convenzione.

Al riguardo, si evidenzia che l’articolo 13 della citata legge prevede l’istituzione di un Fondo speciale per la realizzazione di un programma di assistenza, che garantisca, in via transitoria, adeguate condizioni di alloggio, vitto ed assistenza alle vittime dei reati di riduzione o mantenimento in schiavitù o in servitù e di tratta di persone.
Le relative risorse gravano sulle somme stanziate sul capitolo 535 della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Centro di responsabilità 8, relative proprio al programma speciale di assistenza per garantire in via transitoria adeguate condizioni di vitto e di alloggio e di assistenza sanitaria per le vittime dei reati previsti dagli articoli 600, 601 e 602 del codice penale.

In ottemperanza delle disposizioni di cui al decreto del Presidente della Repubblica 19 settembre 2005, n. 237, adottato in attuazione del predetto articolo 13, il Dipartimento per le pari opportunità ha emanato tre bandi (2006, 2007 e 2008) per l’attuazione di progetti destinati alle vittime dei reati sopra citati.

In particolare, l’ultimo Avviso dell’8 luglio 2008 prevede, come obiettivi, progetti individualizzati di assistenza, della durata di tre mesi, prorogabili fino ad altri tre.
I progetti, oltre a tenere conto dell’età della vittima e del tipo di sfruttamento subito, devono prevedere in ogni caso:

• fornitura alla vittime di alloggio e ricovero in strutture adeguate;
• assistenza che accompagni le vittime a far emergere la propria condizione;
• disponibilità dei servizi socio sanitari di pronto intervento;
• convenzioni con gli enti impegnati in programmi di assistenza ed integrazione sociale ai sensi dell’articolo 18 del decreto legislativo 286 del 1998 e comunque con i servizi sociali degli enti locali.

Le iniziative sono finanziate nella misura dell’80% a valere sulle risorse statali; nella misura del 20% a valere sulle risorse della Regione e dell’Ente locale.

A tali programmi, destinati a garantire alle vittime della tratta una sorta di “primo soccorso”, la legislazione italiana affianca altre tipologie di intervento, finalizzate a garantire alle stesse vittime un’assistenza più stabile e prolungata nel tempo e a dar loro la possibilità di trovare un’integrazione sociale in Italia. Tali forme di intervento consistono nei programmi di assistenza e integrazione sociale già previsti dall’articolo 18 del testo unico sull’immigrazione, richiamato dal predetto articolo 12 della legge n. 228 del 2003.

Condizione per accedere a tali programmi è il rilascio di uno speciale permesso di soggiorno, che viene riconosciuto agli stranieri, per i quali ricorrono due requisiti: che sia stata accertata una situazione di assoggettamento a violenza e sfruttamento da parte di organizzazioni criminali dedite alla commissione di delitti inerenti la prostituzione e altri gravi reati; che ricorra una situazione di pericolo derivante dalla collaborazione prestata alle indagini iniziate nei confronti di tali associazioni, oppure dal tentativo di sottrarsi ai condizionamenti di queste ultime.

Allo straniero, che decida di accedere a tali programmi e che ottenga lo speciale permesso di soggiorno previsto a tal fine, è data, quindi, la possibilità di iniziare un percorso di assistenza ed integrazione, il quale prevede, in genere, il suo ricovero in strutture di accoglienza, la somministrazione di assistenza sanitaria, psicologica e legale, corsi di apprendimento della lingua italiana e corsi di formazione e di addestramento professionale, finalizzati ad un successivo inserimento lavorativo.

La legislazione italiana prevede che tali percorsi di assistenza siano proposti e realizzati da enti locali o organizzazioni non governative e finanziati a carico dello Stato nella misura del 70 %, e nella misura del 30% a carico delle risorse delle Regioni ed Enti locali.

In proposito si segnala inoltre che la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per le pari opportunità, in applicazione dell’articolo 18 del Testo Unico sull’immigrazione, dal 2000 al 2008 ha cofinanziato 533 programmi, ai quali hanno partecipato 13.517 vittime di tratta. In data 10 febbraio 2009 è stato bandito il più recente Avviso pubblico per l’erogazione dei finanziamenti dei predetti progetti di assistenza e integrazione sociale, recante il n. 10.
Le relative risorse economiche gravano sul capitolo 520, denominato “Fondo destinato al funzionamento dei programmi di assistenza e di integrazione sociale in favore delle vittime di violenza e sfruttamento nonché delle altre finalità di protezione sociale degli immigrati”, ammontante a circa 4.400.000 euro per il 2010.

Deve aggiungersi che l’articolo 38, comma 1, del citato decreto legislativo n. 286 del 1998 prevede che tutti i minori stranieri presenti sul territorio italiano, indipendentemente dalla regolarità della loro posizione rispetto alle norme sul soggiorno, sono soggetti ad obbligo scolastico (ciò anche in ossequio all’articolo 28 della Convenzione sui diritti del fanciullo, stipulata a New York il 20.11.1989, ratificata e resa esecutiva in Italia con la legge 27 maggio 1991, n. 176) ed hanno, quindi, diritto di iscriversi alle scuole elementari e medie, se sono in età scolare.

L’articolo 13  della Convenzione di Varsavia (Periodo di recupero e di riflessione) prevede l’istituto del c.d. periodo di recupero e di riflessione.
Tale istituto viene concepito come una particolare fase della procedura d’identificazione della (potenziale) vittima di tratta, da assicurare ogniqualvolta vi siano ragionevoli motivi per ritenere che ci si possa trovare di fronte ad una vittima dei reati previsti dalla Convenzione. Durante tale fase, che deve avere una durata minima non inferiore a 30 giorni, la persona non può essere espulsa e deve ricevere l’assistenza prevista dall’articolo 12, paragrafi 1 e 2.

Al riguardo si segnala che il permesso ex articolo 18 del Testo Unico sull’immigrazione, “qualora siano accertate situazioni di violenza o di grave sfruttamento nei confronti di uno straniero, ed emergano concreti pericoli per la sua incolumità”, viene rilasciato immediatamente, a prescindere dalla cooperazione della vittima, pertanto il c.d. periodo di riflessione non risulta necessario. Peraltro, a tale impostazione è improntata anche la circolare del Ministro dell’Interno del 28 maggio 2007, che sottolinea come il rilascio del permesso di soggiorno non sia condizionato alla presentazione di denuncia da parte dello straniero che ne beneficia, né alla sua collaborazione con gli organi di polizia o con l’autorità giudiziaria. Esso deve, pertanto, essere rilasciato, prescindendo dalla disponibilità dello straniero a denunciare, nel più breve tempo possibile, alle condizioni descritte dall’articolo 27, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394.

L’articolo 14 della Convenzione (Permesso di soggiorno) prevede che il permesso di soggiorno possa essere rilasciato se ricorra una, o entrambe, delle seguenti condizioni: che la permanenza della vittima sul territorio dello Stato parte sia ritenuta necessaria per la collaborazione che può prestare alle investigazioni o ai procedimenti penali oppure necessaria in considerazione della situazione personale della vittima stessa.

La seconda delle anzidette condizioni è particolarmente rilevante perche, anche in considerazione della genericità con la quale è stata formulata, può consentire il rilascio del permesso di soggiorno anche per ragioni non collegate alla collaborazione con le autorità competenti; la vittima viene, in tal caso, infatti, presa in considerazione in quanto persona che ha subito una lesione nei propri diritti fondamentali e non solo in quanto persona che può fornire informazioni utili per contrastare l’attività dei trafficanti.
In tale prospettiva il permesso di soggiorno previsto dall’articolo 14 è assimilabile a quello previsto dall’articolo 18 del decreto legislativo n. 286 del 1998.

L’articolo 15 (Indennizzo e ricorso) della Convenzione, al paragrafo 4, prevede che ciascuna Parte ponga in essere misure legislative o di altro tipo per garantire l’indennizzo delle vittime, mediante, ad esempio, la “creazione di un fondo” o la previsione di programmi destinati all’integrazione sociale delle vittime.
Al riguardo si osserva che la previsione di un indennizzo non costituisce un’imposizione per gli Stati parte della convenzione, essendo detta misura alternativa rispetto alla previsione di programmi destinati all’integrazione sociale delle vittime, attualmente già in essere. Peraltro, l’articolo 12 della legge n. 228 del 2003 (Misure contro la tratta di persone) ha già istituito il cosiddetto fondo per le misure anti-tratta, destinate specificamente proprio al finanziamento dei programmi di assistenza e si integrazione sociale in favore delle vittime, nonché delle altre finalità di protezione sociale previste dall’articolo. Esso si alimenta con le somme stanziate dall’articolo 18 del decreto legislativo n. 286 del 1998, nonché con i proventi della confisca ordinata a seguito di sentenza di condanna o di patteggiamento per i reati di cui agli articoli 416, sesto comma, 600, 601 e 602 del codice penale, nonché della confisca ordinata ai sensi dell’articolo 12 sexies del decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 1992, n. 356.
Quanto alla previsione dell’accesso, in una lingua comprensibile, alle informazioni sulle procedure giudiziarie e amministrative pertinenti, ciò è allo stato già garantito alle vittime della tratta.
Ne deriva che la disposizione in esame non impone ulteriori adempimenti e, perciò, il reperimento di ulteriori risorse, a carico dello Stato e del suo bilancio.

L’articolo 16 disciplina il rimpatrio ed il ritorno delle vittime.
In particolare, è stabilito che lo Stato di cui la vittima è cittadina, nel rispetto dei diritti, della sicurezza e della dignità della persona, deve facilitare e accettare il ritorno della stessa senza alcun ritardo ingiustificato o irragionevole.

Nel nostro ordinamento il rimpatrio assistito viene eseguito con il progetto denominato P.A.R.T.I.R. (Programma per l’assistenza al ritorno volontario dall’Italia e reintegrazione nel Paese di origine), gestito dall’O.I.M. – Organizzazione internazionale per le Migrazioni.
L’attività viene finanziata per il 75%, al fondo europeo rimpatri, istituito con decisione n. 575/2007/CE del 23 maggio 2007, e, per il 25%, al fondo di rotazione ex articolo 5 della legge 16 aprile 1987, n. 183, istituito presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze – I.G.R.U.E. (Ispettorato generale per i Rapporti finanziari con l’Unione europea).

Attualmente il Dipartimento delle Libertà civili e dell’Immigrazione del Ministero dell’Interno si occupa del rimpatrio assistito dei maggiorenni.
Qualora la vittima di tratta sia un minore, il comma 7 dell’articolo 16 della Convenzione prevede che il rimpatrio dello stesso debba avvenire nell’interesse superiore del minore. Ciò è in linea con quanto stabilito dall’articolo 33 del Testo Unico sull’immigrazione (Decreto legislativo n. 286 del 1998).
In base a tale ultima disposizione, il provvedimento di rimpatrio del minore straniero non accompagnato è adottato dal Comitato per i minori stranieri, pure ivi previsto. Nel caso risulti instaurato, nei confronti dello stesso minore, un procedimento giurisdizionale, l’autorità giudiziaria rilascia il nulla osta, salvo che sussistano inderogabili esigenze processuali.
Deve segnalarsi, in proposito, che, a norma dei commi 2 e 2 bis del citato articolo 33 del decreto legislativo n. 286 del 1998, è stato adottato il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 9 dicembre 1999, n. 535, che, all’articolo 7, recita testualmente quanto segue:

7.  Rimpatrio assistito.

1. Il rimpatrio deve svolgersi in condizioni tali da assicurare costantemente il rispetto dei diritti garantiti al minore dalle convenzioni internazionali, dalla legge e dai provvedimenti dell'autorità giudiziaria, e tali da assicurare il rispetto e l'integrità delle condizioni psicologiche del minore, fino al riaffidamento alla famiglia o alle autorità responsabili. Dell'avvenuto riaffidamento è rilasciata apposita attestazione da trasmettere al Comitato.
2. Salva l'applicazione delle misure previste dall’articolo 6, il Comitato dispone il rimpatrio assistito del minore presente non accompagnato, assicurando che questi sia stato previamente sentito, anche dagli enti interessati all'accoglienza, nel corso della procedura. 
3. Le amministrazioni locali competenti e i soggetti presso i quali il minore soggiorna cooperano con le amministrazioni statali cui è affidato il rimpatrio assistito. 

L’articolo 17 stabilisce che, nell’applicazione delle misure sopra richiamate, debba essere promossa la parità fra uomini e donne.

Il Capitolo IV della Convenzione di Varsavia, negli articoli da 18 a 26, prevede l’impegno, da parte degli Stati aderenti, di adottare misure finalizzate all’adeguata criminalizzazione del fenomeno della tratta.

In particolare, l’articolo 19 stabilisce che ciascuna Parte preveda l’adozione di misure legislative per riconoscere il reato penale di tratta, secondo la definizione indicata nell’articolo 4, paragrafo a, della Convenzione.

In proposito, occorre evidenziare che le recenti modifiche della legislazione penale, apportate con le leggi 11 agosto 2003, n. 228, e 16 marzo 2006, n. 146, in occasione dell’attuazione di importanti strumenti internazionali in materia di tratta di esseri umani (decisione quadro 2002/629/GAI del Consiglio UE del 19 luglio 2002 e Protocollo per prevenire, reprimere e punire la tratta di esseri umani, specialmente donne e minori, che contempla la convenzione delle Nazioni Unite contro il crimine transnazionale), assicurano sostanziale conformità dell’ordinamento interno alla convenzione del Consiglio d’Europa. Attualmente condotte illecite, quali la riduzione o il mantenimento in schiavitù o in servitù, la tratta di persone, l’acquisto e l’alienazione di schiavi, l’associazione per delinquere diretta a commettere taluno di tali delitti ed il favoreggiamento dell’immigrazione irregolare – anche senza fine di profitto – sono già sanzionate dagli articoli 600 (riduzione o mantenimento in schiavitù o in servitù), 601 (tratta di persone), 602 (acquisto e l’alienazione di schiavi), 416, comma sesto, (l’associazione per delinquere diretta a commettere taluno di tali delitti) del codice penale (i primi tre sostituiti ed il quarto introdotto dalla legge 11 agosto 2003, n. 228) e dall’articolo 12 del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, recante il testo unico in materia di immigrazione  (favoreggiamento dell’immigrazione irregolare).
Deve aggiungersi che, con gli articoli 3 e 4 della legge 16 marzo 2006, n. 146 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione e dei Protocolli delle Nazioni Unite contro il crimine organizzato transnazionale, adottati dall’Assemblea generale il 15 novembre 2000 ed il 31 maggio 2001), sono state introdotte sia la nozione di reato transazionale, sia una circostanza aggravante speciale, in caso di delitti “…nella commissione dei quali abbia dato il suo contributo un gruppo criminale organizzato impegnato in attività criminali in più Stati”.

E’ previsto, inoltre, all’articolo 20, che gli Stati aderenti adottino le misure legislative necessarie per configurare come reati penali i seguenti atti:

• la realizzazione di un documento di viaggio o di identità fraudolento;
• procurare o fornire un documento falsificato;
• trattenere, sottrarre, alterare o danneggiare o distruggere un documento di viaggio o di identità di un’altra persona.

L’importanza di tali previsioni sta nel fatto che l’adozione di misure di siffatta natura potrebbero costituire un efficace deterrente per l’acquisto di servizi o per la fruizione delle prestazioni fornite dalle vittime di tratta, con la possibilità che ciò venga a giocare un ruolo determinante o comunque rilevante, ai fini di scoraggiare la domanda di tali servizi e prestazioni, e  quindi a ridurre – almeno da un punto di vista quantitativo – il fenomeno.
Con il presente disegno di legge si propone, perciò, l’introduzione nel codice penale dell’articolo 602 ter, il quale prevede una nuova circostanza aggravante, per i casi di falsificazione di documenti d’identità finalizzata ai delitti di cui agli articoli 600 (riduzione o mantenimento in schiavitù o in servitù), 601 (tratta) e 602 (acquisto e alienazione di schiavi).

L’articolo 21 della Convenzione di Varsavia invita gli Stati aderenti ad adottare le misure, legislative o di altra natura, affinché sia riconosciuto come reato qualsiasi complicità, se intenzionale, nella commissione di uno dei reati previsti dagli articoli 18 e 20.
Anche in relazione a tale previsione l’ordinamento italiano risulta esaustivo, attesi gli articoli 110 concorso di persone nel reato), 111 (circostanze aggravanti) e 56 (delitto tentato) del codice penale.

In tale prospettiva assume rilevanza anche quanto contenuto nell’articolo 22 che disciplina la   “Responsabilità delle persone giuridiche”. Tale disposizione invita ciascuna Parte a porre in essere le necessarie misure, legislative o di altra natura, per far sì che le persone giuridiche possano essere ritenute responsabili (civilmente, penalmente e amministrativamente) dei reati previsti dalla Convenzione di Varsavia se commessi per conto loro da qualsiasi persona fisica.
Attualmente l’articolo 25 quinquies del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, già prevede la responsabilità degli enti e delle persone giuridiche, nel cui interesse sono commessi i reati di cui agli articolo 600, 601 e 602 del codice penale. Con la sentenza di condanna, il giudice potrà, pertanto, applicare a tale ente una sanzione pecuniaria da 400 a 1.000 quote.  

Gli articoli 23, 24 25 e 26 della Convenzione di Varsavia sono tese a garantire le adeguate sanzioni (efficaci, proporzionali e dissuasive), comprese le sanzioni pecuniarie nei confronti degli autori dei reati previsti dagli articoli 18 e 20 della citata Convenzione.

Per quanto concerne le pene detentive, si rinvia a quanto già evidenziato in relazione all’articolo 19 della convenzione.

Con riguardo alle sanzioni pecuniarie, si segnala che la legge n. 146 del 2006 ha esteso ai delitti sopra menzionati la confisca dei beni dei quali il condannato sia titolare o abbia la disponibilità, in valore sproporzionato al reddito dichiarato o all’attività economica svolta e di cui non giustifichi la provenienza. Inoltre, per gli stessi reati, è prevista l’obbligatorietà della confisca del profitto o del prezzo del reato, ovvero dei beni il cui valore corrisponda a quello dei proventi dello stesso reato (confisca per equivalente).

Inoltre ai soggetti ritenuti abitualmente dediti a traffici delittuosi o che vivono abitualmente, anche in parte, con i proventi delle attività delittuose indicate negli articoli 600, 601 e 602 c. p. si applicano le misure di prevenzione patrimoniali, previste dalla normativa antimafia di cui alla legge 31 maggio 1965, n.575.

Con particolare riguardo alla previsione di circostanze aggravanti, di cui all’articolo 24 della Convenzione, devono richiamarsi l’articolo 4 della legge n. 146 del 2006, per l’ipotesi di reato commesso da un’organizzazione criminale, l’articolo 61, n. 9, del codice penale, per il reato commesso da un pubblico ufficiale nell’esercizio delle sue funzioni, e gli articoli 600, terzo comma, 600  sexies e 601 del codice penale, per il caso in cui i reati di riduzione in schiavitù e di tratta siano commessi a danno di un minore. 

A conferma dei principi ispiratori della Convenzione di tutela dei diritti fondamentali della persona, si segnala quanto previsto dall’articolo 26, intitolato “Disposizione di mancata sanzione”, che prevede la possibilità di non imporre alcuna sanzione alle vittime per aver preso parte ad attività illecite, se sono state costrette a farlo.

Il Capitolo V, rubricato “Indagini, procedimenti e diritto procedurale” (articoli 27- 31), impegna gli Stati aderenti a predisporre misure che garantiscano idonei strumenti investigativi e processuali per la persecuzione della tratta di esseri umani e per la protezione delle vittime e di coloro che collaborano con la giustizia.
Deve evidenziarsi, al riguardo, che la legge 11 agosto 2003, n. 228 citata consente anche di applicare speciali tecniche investigative, quali le attività sotto copertura, l’omissione o il ritardo degli atti di sequestro, arresto, fermo, o delle misure cautelari, di disporre intercettazioni di conversazioni e comunicazioni; di applicare le norme su collaboratori di giustizia.
Inoltre, ai procedimenti relativi ai delitti di cui agli articoli 600, 601, e 602 del codice penale si applica lo “statuto” dei reati di “criminalità mafiosa” (articolo 51, comma 3-bis, del codice di procedura penale).
In sede esecutiva, ai delitti in questione si applicano gli articoli 4-bis  e 41-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme sull’Ordinamento penitenziario).

L’articolo 27, recante “Richieste ex parte ed ex officio”, prevede:

1. Ciascuna Parte assicura che le indagini o i procedimenti riguardanti i reati stabiliti conformemente alla presente Convenzione non siano subordinati alla dichiarazione o all’accusa da parte di una vittima, almeno quando il reato è stato commesso, in toto o in parte, sul suo territorio.
2. Ciascuna Parte garantisce che le vittime di un reato commesso sul territorio di una Parte diversa da quella in cui le stesse riedono possano presentare un ricorso presso le autorità competenti del loro Stato di residenza. L’autorità competente presso la quale è depositato il ricorso, nella misura in cui la stessa non è competente a tale riguardo, trasmette tempestivamente il ricorso all’autorità competente della Parte sul cui territorio è stato commesso il reato. Tale ricorso viene trattato secondo il diritto interno della Parte in cui è stato commesso il reato. 
3. Ciascuna Parte garantisce, attraverso misure legislative o di altro tipo, alle condizioni previste dal proprio diritto interno, ai gruppi, alle fondazioni, alle associazioni o alle organizzazioni non governative che mirano a combattere la tratta degli esseri umani o a proteggere i diritti umani, la possibilità di assistere e/o sostenere la vittima che vi acconsente durante i procedimenti penali riguardanti il reato stabilito conformemente all’articolo 18 della presente Convenzione. Con riguardo a quest’ultimo paragrafo, si fa presente che attualmente sono previsti progetti finanziati all’80% dallo Stato, per cui non sono necessarie ulteriori risorse.

L’articolo 28, recante “Protezione delle vittime, dei testimoni e delle persone che collaborano con le autorità giudiziarie”,  prevede:

1. Ciascuna delle Parti adotta le misure legislative o le altre necessarie per offrire una protezione effettiva ed appropriata dalle possibili ritorsioni o intimidazioni, specie durante le indagini e nel corso del procedimento giudiziario a carico degli autori del reato o dopo il procedimento, a vantaggio:
   1. delle vittime;
   2. quando è opportuno, delle persone che forniscono informazioni relative ai reati stabiliti in base all’articolo 18 della presente Convenzione o che collaborano in altro modo con le autorità incaricate delle indagini o dei procedimenti giudiziari;
   3. dei testimoni che rendono una deposizione in ordine ai reati stabiliti in base all’articolo 18 della presente Convenzione;
   4. se necessario, dei membri della famiglia delle persone di cui alle lettere a) e c).
2. Ciascuna delle Parti adotta le misure legislative, o le altre misure necessarie, per assicurare e per offrire diversi tipi di protezione. Queste misure possono includere la protezione fisica, l’assegnazione di un nuovo luogo di residenza, il cambio d’identità e l’assistenza nel trovare lavoro.
3. I minori beneficiano di speciali misure di protezione che tengano conto del loro superiore interesse.
4. Ciascuna delle Parti adotta le misure legislative, o le altre misure necessarie, per assicurare, se necessario, un’adeguata protezione da possibili ritorsioni o intimidazioni, in particolare durante le indagini e nel corso dei procedimenti giudiziari a carico degli autori dei reati, o dopo i procedimenti, ai membri dei gruppi, delle fondazioni, delle associazioni o delle organizzazioni non-governative che esercitano una o più attività previste nell’articolo 27, paragrafo 3.
5. Ciascuna delle Parti prende in considerazione la stipula di accordi o di intese con altri Stati per l’attuazione del presente articolo.

Oltre alle vittime, altre persone possono essere testimoni o fonte di informazioni nella lotta contro la tratta di esseri umani. Le loro deposizioni, testimonianze e/o scambi d’informazioni presentano rischi reali e di conseguenza rischiano di metterle in pericolo.

Ai sensi dell’articolo 28, le Parti sono tenute a prendere le necessarie misure al fine di assicurare una protezione effettiva ed appropriata alle vittime, ai collaboratori di giustizia, ai testimoni ed ai membri della famiglia di queste persone. La protezione accordata ai membri della famiglia sussiste solo “se necessario”, in quanto talvolta sono le famiglie stesse ad essere coinvolte nella tratta di esseri umani. In modo simile, anche la protezione ai collaboratori di giustizia deve essere assicurata solo “quando è opportuno”.

Il problema della protezione dei collaboratori di giustizia e dei testimoni è stato trattato in modo completo dal Consiglio d’Europa nella Raccomandazione n. R (97)13 del Comitato dei Ministri agli Stati Membri sull’intimidazione dei testimoni ed i diritti della difesa, adottata il 10 settembre 1997. La Raccomandazione enuncia un insieme di principi che potrebbero orientare la legislazione nazionale relativa alla lotta contro l’intimidazione dei testimoni sia in relazione al codice di procedura penale sia con riferimento alle disposizioni destinate a proteggere i testimoni al di fuori dei tribunali. La Raccomandazione propone agli Stati membri una lista di misure che possono contribuire ad assicurare efficacemente la protezione degli interessi dei testimoni e del sistema di giustizia penale, garantendo al tempo stesso la difesa e la possibilità di esercitare i propri diritti nel corso della procedura penale. Alcune di queste misure sono state riprese nel paragrafo 2 del menzionato articolo 28 della Convenzione.

I redattori della Convenzione, ispirandosi, in particolare, alla Raccomandazione n. R (97) 13, hanno ritenuto che l’espressione “le persone che forniscono informazioni relative ai reati stabiliti in base dell’articolo 18 della presente Convenzione o che collaborano in altro modo con le autorità competenti” si estenda ad ogni persona che sia sotto processo o che sia stata condannata per aver partecipato a reati stabiliti in virtù dell’articolo 18 della presente Convenzione, ma che accetta di cooperare con le autorità di giustizia penale, in particolare, dando informazioni sui reati di tratta ai quali hanno preso parte, per permettere loro di procedere alle indagini e alle azioni giudiziarie.

D’altronde, il termine “testimone” indica qualunque persona che sia in possesso di informazioni in rapporto con un processo penale che riguardi il reato di tratta di esseri umani stabilito in virtù dell’articolo 18 della Convenzione e include gli informatori.
L’intimidazione dei testimoni, diretta o indiretta, può assumere varie forme, ma il suo fine è quasi sempre quello eliminare le prove a carico dei convenuti, in modo tale che essi vengano assolti per mancanza di prove.

Le misure di protezione indicate all’articolo 28, comma 2, sono esemplificative.
Tuttavia, l’espressione “protezione effettiva ed appropriata”, usata nell’articolo 28, comma 1, si riferisce all’esigenza di adattare il livello di protezione alle minacce che pesano sulle vittime ai collaboratori di giustizia, ai testimoni, agli informatori e, quando necessario, ai membri delle famiglie di queste persone. Le misure da prendere dipendono dalla valutazione dei rischi che tali persone corrono. In alcuni casi, ad esempio, sarà sufficiente installare un equipaggiamento tecnico di prevenzione, di installare un sistema d’allarme, di registrare le telefonate in uscita ed in entrata, di mettere a disposizione un numero di telefono segreto, una targa d’auto protetta o un telefono cellulare per le chiamate di emergenza. In altri casi saranno necessarie guardie del corpo o, in circostanze estreme, saranno necessarie misure di protezione di maggiore entità, come il cambio d’identità, di lavoro o di domicilio. Inoltre, il comma 3 stabilisce che il minore vittima deve ricevere misure speciali di protezione che tengano conto del suo superiore interesse.
Nel nostro ordinamento, gli articoli 9, 16 bis e 16 ter della legge 15 gennaio 1991, n. 8 (Nuove norme in materia di sequestri di persona a scopo di estorsione e per la protezione dei testimoni di giustizia, nonché per la protezione e il trattamento sanzionatorio di coloro che collaborano con la giustizia) prevedono speciali misure di protezione in favore dei collaboratori e dei testimoni di giustizia. Pertanto, non si richiede l’impegno di nuove ed aggiuntive risorse.

L’articolo 29, recante “Autorità specializzate ed organismi di coordinamento”,  prevede:

1. Ciascuna delle Parti adotta le misure necessarie al fine di assicurare che persone fisiche o giuridiche si specializzino nella lotta contro la tratta degli esseri umani e nella protezione delle vittime. Queste persone fisiche o giuridiche godono della necessaria indipendenza, nel quadro dei principi fondamentali del sistemagiuridico della Parte interessata, perché possano essere in grado svolgere le loro funzioni in maniera efficace e libere da qualsiasi indebita pressione. Dette persone fisiche, o il personale delle persone giuridiche, devono disporre di una formazione e di risorse finanziarie adeguate all’esercizio delle funzioni che svolgono.
2. Ciascuna delle Parti adotta le misure necessarie per assicurare il coordinamento delle politiche e delle azioni dei servizi della propria amministrazione e degli altri organismi pubblici che combattono contro la tratta degli esseri umani, se opportuno con l’istituzione di organismi di coordinamento.
3. Ciascuna delle Parti fornisce o rinforza la formazione di agenti responsabili della prevenzione e della lotta alla tratta degli esseri umani, inclusa la formazione sui Diritti della persona umana. La formazione può essere specifica per i diversi servizi e, se opportuno, s’incentrerà sui metodi usati per la prevenzione della tratta, per perseguire i trafficanti e per proteggere i diritti delle vittime, compresa la protezione delle vittime nei confronti dei trafficanti.
4. Ciascuna delle Parti prende in considerazione la nomina di Relatori nazionali o individua altri organismi incaricati del monitoraggio delle attività contro la tratta condotte dalle istituzioni statali e dell’attuazione degli obblighi previsti dalla legislazione nazionale.

Ai sensi del comma 1, le Parti devono adottare le misure necessarie per promuovere la specializzazione di persone o di unità nella lotta contro la tratta di esseri umani e nella protezione delle vittime. Ciascuno Stato deve disporre di esperti specializzati nella lotta contro la tratta. Essi devono essere sufficientemente numerosi e dotati di mezzi materiali adeguati. Nei limiti del possibile, il personale delle autorità specializzate e degli organismi di coordinamento deve essere composto di uomini e di donne. L’esigenza di una specializzazione non significa, comunque, debba esistere una specializzazione a tutti i livelli d’applicazione della legge.

In particolare, ciò non significa che ogni pubblico ministero o che ogni posto di polizia debba avere un’unità specializzata o un esperto di tratta di esseri umani. Al tempo stesso, questa disposizione comporta che, laddove è necessario, per lottare contro la tratta in modo efficace e proteggerne le vittime, devono esistere delle unità incaricate di applicare la legge o personale con una formazione sufficiente.

Per combattere con efficacia la tratta e proteggerne le vittime, è essenziale una buona formazione delle autorità pubbliche. Il comma 3 prevede che tale formazione deve includere i metodi utilizzati per impedire la tratta, perseguirne gli autori e proteggere le vittime. Al fine di sensibilizzare gli operatori alla specificità della condizione delle vittime della tratta, è previsto che la formazione debba anche riguardare i diritti della persona umana. La formazione dovrebbe anche mettere l’accento sui bisogni e sull’accoglienza delle vittime della tratta e sul trattamento che deve essere loro riservato da parte del sistema della giustizia penale.

In precedenza si è rilevato che nello Stato italiano sia l’Arma dei Carabinieri sia la Polizia di Stato sia la Guardia di Finanza dispongono di persone specializzate nella lotta alla tratta agli esseri umani.

Segnatamente, si fa riferimento, a livello centrale, alla Direzione centrale anticrimine della Polizia di Stato, al Raggruppamento operativo speciale – ROS dell’Arma dei Carabinieri, nonché al Servizio centrale di investigazione sulla criminalità organizzata della Guardia di Finanza, mentre, a livello periferico, alle Sezioni criminalità straniera, istituite presso le squadre mobili delle Questure, per la Polizia di Stato, alle sezioni anticrimine del ROS ed ai Nuclei investigativi di Comando provinciale o Gruppo, per l’Arma dei Carabinieri, ed infine ai gruppi di investigazione sulla criminalità organizzata presso alcuni Nuclei di Polizia tributaria, per la Guardia di Finanza
Ne deriva che la disposizione in esame non richiede particolari adempimenti da parte dello Stato italiano.

L’articolo 30 obbliga le parti ad adattare le proprie procedure giudiziarie, in modo da proteggere la vita privata e la sicurezza delle vittime. Poiché le procedure nazionali sono diverse da Paese a Paese, i redattori della Convenzione hanno ritenuto opportuno prevedere una disposizione obbligatoria in ordine agli obiettivi da perseguire (garantire la protezione della vita privata delle vittime e, se necessario, della loro identità), ma che lasciasse alle Parti la libertà della scelta dei mezzi per raggiungere questi obiettivi. Infatti, l’espressione “alle condizioni previste dalle norme nazionali” ricorda che le Parti sono libere di impiegare i mezzi che considerano migliori per il raggiungimento degli obiettivi.

A tal fine l’articolo 30 della Convenzione stabilisce:
Nel rispetto della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, in particolare dell’articolo 6, ciascuna delle Parti adotta le misure legislative o le altre misure necessarie per garantire, nel corso dei procedimenti giudiziari:

1. la protezione della vita privata delle vittime e, ove necessario, della loro identità;
2. la sicurezza delle vittime e la loro protezione dalle intimidazioni, alle condizioni previste dalle norme nazionali e, nel caso di minori vittime, con specifico riferimento ai bisogni dei minori ed assicurando loro il diritto a misure di protezione specifiche.
   Gli adempimenti sopra previsti potranno essere espletati con le risorse umani e strumentali già previste a legislazione vigente.

L’ articolo 31, recante “ Giurisdizione”, prevede:

1. Ciascuna delle Parti adotta le misure legislative, e le altre necessarie, per stabilire la competenza per qualsiasi reato previsto ai sensi della presente Convenzione, laddove il reato venga commesso:
   1. nel proprio territorio; o
   2. a bordo di una nave che batta bandiera della Parte in questione;o
   3. a bordo di un velivolo immatricolato secondo le disposizioni di legge di detta Parte; o
   4. da un proprio cittadino o da una persona apolide che abbia la proprio abituale residenza nel suo territorio, se il reato è punibile penalmente nel luogo in cui è stato commesso o se, per territorio, il reato non ricade nella competenza di alcuno Stato;
   5. contro un proprio cittadino.
2. Ciascuna delle Parti può, al momento della firma o quando deposita il proprio strumento di ratifica, di accettazione, di approvazione o di adesione, con una dichiarazione rivolta al Segretario Generale del Consiglio d’Europa, precisare che si riserva il diritto di non applicare o di applicare solo in casi o in condizioni specifiche, le disposizioni relative alla competenza di cui al comma 1 lettere d) e e) del presente articolo o di qualsiasi parte di dette lettere.
3. Ciascuna delle Parti adotta le misure necessarie per definire la propria competenza con riferimento a tutti i reati di cui alla presente Convenzione, nei casi in cui il presunto autore si trovi nel proprio territorio e non possa venire estradato verso un’ altra Parte soltanto in base alla sua nazionalità, dietro una richiesta di estradizione.
4. Quando più Parti rivendichino la propria competenza in relazione ad un reato che si presume stabilito in base alla presente Convenzione, le Parti interessate si consulteranno, se ciò è opportuno, al fine di determinare quale sia la più idonea a procedere penalmente.
5. Senza pregiudizio per le disposizioni generali di diritto internazionale, questa Convenzione non esclude alcuna competenza penale esercitata da una delle Parti, in conformità alla propria legislazione nazionale.

L’articolo 31 stabilisce una serie di criteri, in virtù dei quali le Parti devono stabilire la loro competenza in ordine ai reati previsti dalla Convenzione. Il paragrafo 1, lettera a), si basa sul principio della territorialità: a ciascuno Stato viene richiesto di punire i reati stabiliti in virtù della Convenzione quando vengono commessi sul proprio territorio.
Le lettere b) e c) del paragrafo 1 considerano una variante del principio di territorialità. Tali disposizioni impongono a ciascuno Stato di stabilire la propria competenza sui reati commessi sulle navi battenti la propria bandiera  o sui velivoli immatricolati nel proprio territorio. Questo obbligo è già in vigore nella legislazione del nostro Paese.

Il paragrafo 1, lettera d) si basa sul principio di nazionalità e il paragrafo 1, lettera e) su quello della legittimazione passiva. Le regole di competenza indicate nel comma 1, non sono esclusive. Il paragrafo 5, infatti, autorizza, le Parti a stabilire, in conformità alla propria legislazione nazionale, altri tipi di competenza penale.

Il Capitolo VI della Convenzione di Varsavia (artt. 32-35)  stabilisce i principi generali che devono governare la Cooperazione internazionale.
L’articolo 32, recante  “Principi generali e misure di cooperazione internazionale”,  prevede:

Le Parti cooperano tra loro, in conformità con le clausole della presente Convenzione ed in applicazione degli strumenti internazionali e regionali applicabili, degli accordi basati su disposizioni legislative uniformi o di reciprocità e della propria legislazione nazionale, nel modo più ampio possibile, allo scopo di:

• prevenire e combattere la tratta di esseri umani;
• proteggere e fornire assistenza alle vittime;
• condurre indagini o procedere penalmente per i reati previsti sulla base della presente Convenzione.

La cooperazione deve includere la prevenzione e la lotta alla tratta di esseri umani, la protezione e l’assistenza delle vittime e le indagini o le procedure che riguardano i reati stabiliti dalla Convenzione (articoli 18, 20  e 21 Convenzione).

Essa deve essere messa in opera in applicazione degli strumenti internazionali e regionali pertinenti, nonché degli accordi definiti sulla base di una legislazione uniforme o di reciprocità  e del diritto nazionale.

Le Parti devono anche cooperare tra loro per adottare misure relative alle persone minacciate o scomparse (articolo 33 Convenzione), nonché garantire la trasmissione delle informazioni necessarie  per l’attribuzione dei diritti conferiti dagli articoli 13, 14 e 16 della Convenzione (articolo 34).
A tale proposito si segnala la collaborazione e cooperazione internazionale già prevista dalla legge n. 146 del 2006, con cui l’Italia ha ratificato la Convenzione delle Nazioni Unite contro il crimine organizzato transnazionale e dei Protocolli addizionali, tra cui quello contro la tratta di persone, adottati dall'Assemblea generale il 15 novembre 2000 ed il 31 maggio 2001.

All’articolo 35 la Convenzione stabilisce che le autorità statali ed i funzionari pubblici cooperino con le organizzazioni non governative, con le altre organizzazioni pertinenti e con i membri della società civile, allo scopo di stabilire dei partenariati strategici per raggiungere gli obiettivi della Convenzione stessa.

Il Capitolo VII della Convenzione contiene disposizioni che hanno lo scopo di assicurare un’efficace attuazione della Convenzione da parte degli Stati aderenti. Il sistema di monitoraggio previsto si poggia su due pilastri: da un lato, il Gruppo di esperti contro la tratta di esseri umani       (GRETA), che è un organismo tecnico, composto da esperti indipendenti ed altamente qualificati nel campo dei diritti umani, dell’assistenza e della protezione delle vittime e della lotta contro la tratta di esseri umani, incaricato di adottare un rapporto e delle conclusione sull’attuazione della Convenzione; dall’altro, un organismo più politico, il Comitato delle Parti della Convenzione  e dai rappresentanti delle Parti che non sono membri del Consiglio d’Europa, che può adottare raccomandazioni , sulla base del rapporto e delle conclusioni di GRETA.

L’articolo 36, intitolato  “Gruppo di esperti sulla lotta contro la tratta di esseri umani” prevede:

1. Il Gruppo di esperti sulla lotta contro la tratta di esseri umani, ( da qui in poi chiamato GRETA), è incaricato di vigilare sull’attuazione della presente Convenzione da parte delle Parti.
2. GRETA è composto da un minimo di 10 membri ad un massimo di 15 membri. La composizione di GRETA tiene conto di una partecipazione equilibrata di donne e di uomini, di una partecipazione geograficamente equilibrata e di un’esperienza multi-disciplinare. I membri sono eletti dal Comitato delle Parti con un mandato di 4 anni, rinnovabile una sola volta, tra i cittadini degli Stati Parte della stessa Convenzione.
3. L’elezione dei membri di GRETA si baserà sui seguenti principi:
   1. i membri saranno scelti tra personalità di elevata moralità, conosciute per la loro competenza nel campo dei Diritti umani, dell’assistenza e della protezione delle vittime e della lotta contro la tratta di esseri umani o che possiedano una esperienza professionale nei campi di cui tratta la presente Convenzione;
   2. essi siederanno a titolo individuale e saranno indipendenti ed imparziali nell’esercizio del loro mandato e si renderanno disponibili ad adempiere alle loro funzioni in modo effettivo;
   3. GRETA non può comprendere più di un cittadino del medesimo Stato;
   4. essi dovrebbero rappresentare i principali sistemi giuridici.
4. La procedura di elezione dei membri di GRETA viene stabilita dal Comitato dei Ministri, dopo consultazione delle Parti della Convenzione ed averne ottenuto l’unanime consenso, entro un anno dall’entrata in vigore della presente Convenzione. GRETA adotta le proprie regole di procedura.

Come indicato sopra, GRETA è incaricato di vegliare sull’attuazione della Convenzione da parte delle Parti. Questo gruppo sarà composto da un minimo di 10 ad un massimo di 15 membri.

Il paragrafo 2 di questo articolo sottolinea l’esigenza di assicurare un equilibrio tra le donne e gli uomini, una ripartizione geograficamente equilibrata ed una esperienza multidisciplinare nella nomina dei membri di GRETA. Essi devono essere cittadini degli Stati Parte della Convenzione.

Il paragrafo 3 sottolinea le principali competenze che dovranno possedere gli esperti che comporranno GRETA, così come i criteri principali per la loro elezione. Il tutto può venire riassunto come segue: “indipendenza ed esperienza”.

Il comma 4 indica che la procedura per la nomina dei membri di GRETA (ma non la loro nomina), viene determinata dal Comitato dei Ministri. Ciò è comprensibile, nella misura in cui la procedura di nomina è una parte importante dell’applicazione della Convenzione. Trattandosi di una Convenzione del Consiglio d’Europa, i redattori hanno ritenuto che tale funzione dovesse restare nella competenza del Comitato dei Ministri e che le Parti stesse dovessero essere incaricate di nominare membri di GRETA. Prima di decidere la procedura di nomina, il Comitato dei Ministri deve consultare ed ottenere il consenso unanime di tutte le Parti. Tale disposizione intende riconoscere che tutte le Parti della Convenzione devono poter determinare tale procedura ed che sono su un piano di parità.

Si rileva che le spese per il Gruppo di esperti sulla lotta contro la tratta di esseri umani sono a carico del Consiglio d’Europa, per cui l’attuazione di questa disposizione non comporta, per lo Stato italiano, nuove ed ulteriori spese.

L’articolo 37, recante “ Il Comitato delle Parti” prevede:

1. Il Comitato delle Parti è composto dai rappresentanti del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa degli Stati membri Parte della Convenzione e dai rappresentanti delle Parti della Convenzione che non sono membri del Consiglio d’Europa.
2. Il Comitato delle Parti è convocato dal Segretario generale del Consiglio d’Europa. La sua prima riunione si deve tenere entro un anno dall’entrata in vigore della presente Convenzione, allo scopo di eleggere i membri di GRETA. Esso si riunirà in seguito su richiesta di un terzo delle Parti, del Presidente di GRETA o del Segretario generale.
3. Il Comitato delle Parti adotta le proprie regole di procedura.

Come risulta evidente, i rappresentanti al Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa che formano il “Comitato delle Parti” sono i rappresentanti permanenti degli Stati membri, tra cui anche l’Italia, in servizio a Strasburgo e, pertanto, la partecipazione a tale comitato, da parte del nostro Paese, non richiederà alcuna spesa a suo carico.

L’articolo 38 descrive nel dettaglio il funzionamento della procedura di monitoraggio e l’interazione tra GRETA ed il Comitato delle Parti.

L’articolo 39 chiarisce la relazione che esiste tra la Convenzione ed il Protocollo addizionale alla Convenzione delle Nazioni Unite per prevenire, reprimere e punire la tratta di esseri umani, in particolare di donne e minori.
Esso ha due obiettivi principali: assicurare che la Convenzione non interferisca con i diritti e gli obblighi derivanti dalle disposizioni del Protocollo di Palermo e sottolineare che la Convenzione rafforza la protezione assicurata da questo strumento delle Nazioni Unite e sviluppata dalle norme ivi enunciate.

L’articolo 40 intende assicurare la coesistenza della Convenzione con gli altri trattati – sia multilaterali che bilaterali – o con gli strumenti che riguardano materie pure coperte dalla presente Convenzione. Questo è particolarmente importante per gli strumenti internazionali che assicurano una maggiore protezione ed assistenza alle vittime della tratta.
Per tale ragione il paragrafo 1 dell’articolo 40 mira ad assicurare che la Convenzione non pregiudichi i diritti e gli obblighi che derivano da altri strumenti internazionali, dei quali le Parti della presente Convenzione sono ugualmente Parti o che lo diverranno, e che contengano disposizioni relative alle materie regolate dalla  Convenzione ed assicurino una maggiore protezione ed assistenza alle vittime della tratta. Questa disposizione indica chiaramente, una volta di più, l’obiettivo globale di questa Convenzione: proteggere i diritti umani delle vittime della tratta ed assicurare loro il livello di protezione il più elevato.

L’articolo 41 (Emendamenti) stabilisce che gli emendamenti alle disposizioni della Convenzione possono essere proposti dalle Parti. Essi devono essere comunicati a tutti gli Stati membri del Consiglio d’Europa, a tutti i firmatari, a tutte le Parti, alla Comunità europea ed a tutti gli Stati invitati a firmare la Convenzione o ad aderirvi.
Il Gruppo di esperti sulla lotta contro la tratta di esseri umani (GRETA) deve redigere un parere sull’emendamento proposto. Il Comitato dei Ministri può adottare l’emendamento, dopo il suo esame e l’acquisizione del parere da GRETA.

Prima di prendere una decisione sull’emendamento, il Comitato dei Ministri deve consultare ed ottenere il consenso unanime di tutte le Parti.
Con tale disposizione si intende riconoscere che tutte le Parti della Convenzione devono poter partecipare al processo decisionale che riguarda gli emendamenti e che sono su di un piano di parità.

Passando allo schema di disegno di legge, esso si compone di quattro articoli.

L’articolo 1 reca l’autorizzazione alla ratifica ed esecuzione della Convenzione del Consiglio d’Europa sulla lotta contro la tratta degli esseri umani, fatta a Varsavia il 16 maggio 2005.

L’articolo 2 contiene l’ordine di esecuzione.

L’articolo 3 introduce nel codice penale l’articolo 602 ter, rubricato “circostanza aggravante”. Esso prevede una nuova circostanza aggravante, per i casi di falsificazione di documenti d’identità finalizzata ai delitti di cui agli articoli 600, 601 e 602 del codice penale, vale a dire ai delitti di riduzione o mantenimento in schiavitù o in servitù, di tratta e di acquisto ed alienazione di schiavi. In tal modo si dà attuazione all’articolo 20 della convenzione, che, in relazione alle ipotesi di falso collegate alla tratta, prevede che gli Stati membri adottino misure per attribuire carattere di reato. Nel nostro ordinamento il Titolo VII, Capo III, del Libro II già individua i reati di falso, per cui si è ritenuto rispondente allo spirito della convenzione stabilire la suddetta aggravante, quando vi sia il dolo specifico su rimarcato.   

Trattandosi di una disposizione recante unicamente un’aggravante speciale, ovviamente essa non determina nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio statale.

L’articolo 4 reca la clausola di invarianza, in quanto tutti gli impegni determinati dalla ratifica della Convenzione non comportano nuove e maggiori spese.

Si rimarca che, come è stato dimostrato in relazione alle singole disposizioni della convenzione da ratificare ed all’unica disposizione del disegno di legge innovativa dell’ordinamento giuridico italiano, non sussistono nuovi o maggiori oneri, per cui non si rende necessaria la predisposizione della relazione tecnico-finanziaria, ai sensi dell’articolo 11 ter, comma 2, della legge 5 agosto 1978, n. 468 e s.m.i .