DDL - Piano straordinario contro le mafie - Relazione
Disegno di legge recante: “Piano straordinario contro le mafie, nonché delega al Governo in materia di normativa antimafia”
Il Piano straordinario contro le mafie rappresenta una iniziativa legislativa, di straordinaria valenza riformatrice, elaborata dal Governo nell’ambito dell’obiettivo strategico di lotta alla criminalità organizzata perseguito, con determinazione, sin dal suo insediamento.
Infatti nuove misure legislative e il rafforzamento degli strumenti a disposizione delle Forze di polizia e della magistratura, contro la pervasiva aggressività della criminalità organizzata, sono stati già introdotti con il decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92 – approvato nel Consiglio dei Ministri tenuto a Napoli il 21 maggio 2008 - convertito nella legge 24 luglio 2008, n. 125 e con la legge 15 luglio 2009, n. 94.
Il Piano straordinario contro le mafie, che il Governo presenta ora all’esame del Parlamento, costituisce – unitamente alla specifica iniziativa sull’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata – il “pacchetto antimafia” di questo Governo che raccoglie anche precise istanze da tempo avanzate dalle Forze di polizia e dalla magistratura.
Il provvedimento contiene significative modifiche normative volte, da un lato, a riordinare, razionalizzare ed integrare l’intera disciplina vigente in tema di disposizioni antimafia, misure di prevenzione, certificazioni antimafia ed operazioni sottocopertura e, dall’altro, ad introdurre innovative disposizioni per forgiare più incisivi strumenti di controllo degli appalti pubblici di tracciabilità dei connessi flussi finanziari, di aggressione ai patrimoni mafiosi, anche attraverso una mirata azione della Direzione investigativa antimafia, di lotta più incisiva all’ecomafia.
Il Governo intende approntare una nuova strategia integrata, di ampio respiro, per sconfiggere definitivamente la criminalità organizzata.
Per quanto concerne più specificatamente il primo profilo, non può non rilevarsi come il corpus normativo recante la disciplina della complessa e delicata materia delle misure di prevenzione sia oggi il frutto di una cinquantennale stratificazione normativa. Le leggi fondamentali sulle misure di prevenzione personali (legge n. 1423 del 1956) e patrimoniali (legge n. 575 del 1965) sono assai risalenti nel tempo; esse hanno inoltre costituito l’oggetto di numerosi interventi modificativi, tanto da assumere allo stato attuale una fisionomia affatto diversa rispetto a quella originaria.
Sulle due leggi fondamentali si sono poi innestate numerose leggi speciali, generalmente frutto di una legislazione di emergenza emanata in momenti di particolare asprezza nella lotta contro il fenomeno mafioso, che hanno operato modifiche rilevanti in tema di ambito e procedimento di applicazione, di gestione e destinazione dei beni confiscati, nonche´ dei poteri conferiti alle diverse autorita` coinvolte (si vedano, fra tutte, la legge n. 152 del 1975, il decreto-legge n. 629 del 1982, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 726 del 1982, le leggi n. 646 del 1982, n. 327 del 1988, il decreto-legge n. 230 del 1989, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 282 del 1989 e i decreti-legge n. 143 del 1991, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 197 del 1991, n. 152 del 1991, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 203 del 1991, n. 345 del 1991, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 410 del 1991, n. 419 del 1991, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 172 del 1992, n. 306 del 1992, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 356 del 1992, n. 92 del 2008, convertito con modificazioni dalla legge 8 agosto 2008, n. 125 e legge 15 luglio 2009, n. 94).
Si rende, pertanto, necessario e non più differibile un intervento volto a fornire una sistemazione organica all’intera materia, eliminando lacune e contraddizioni.
Un’operazione meramente compilativa, peraltro, non consentirebbe di ottenere l’ambizioso risultato che si è prefisso questo Governo: la redazione di un testo unico, che dovrebbe porsi come un vero e proprio «codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione» ed esaurire in sè tutta la disciplina della materia.
Per tale motivo, si è optato per la previsione di due deleghe: una per la redazione del codice e l’altro per l’emanazione di nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia da far confluire, poi, nel codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, unitamente alle norme inerenti l’istituzione dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata.
Nella elaborazione dei principi e criteri direttivi di delega si e` tenuto conto del contributo fornito da numerosi progetti di legge parlamentari e governativi; del lavoro della Commissione per la ricognizione e il riordino della normativa di contrasto della criminalità organizzata, presieduta dal professor Fiandaca; delle relazioni del Commissario straordinario del Governo per la gestione e la destinazione dei beni confiscati ad organizzazioni criminali.
Il disegno di legge si compone di 13 articoli.
L’articolo 1 intende riordinare ed innovare la normativa in materia antimafia, ivi compresa quella già contenuta all’interno del codice penale e del codice di procedura penale nonchè quella relativa alle misure di prevenzione, frutto di una copiosa e frammentaria produzione legislativa, stratificatasi nel corso degli anni in numerosi provvedimenti.
Il pilastro fondamentale di questa disciplina è costituito dalla legge n. 31 maggio 1965, n. 575, recante “Disposizioni contro le organizzazioni criminali di stampo mafioso, anche straniere”, che ha subito nel tempo molteplici interventi modificativi, anche ad opera di leggi speciali emanate in situazioni di emergenza che, ai fini di rendere più efficace la lotta contro il fenomeno mafioso, hanno introdotto rilevanti correttivi soprattutto in tema di ambito e procedimento di applicazione delle misure di prevenzione, di gestione dei beni confiscati e in materia di poteri e attribuzioni dei diversi organi ed autorità coinvolti nel procedimento. La disciplina è stata implementata, in particolare, a partire dal 1982, con quella finalizzata al contrasto del traffico di sostanze stupefacenti, all’aggressione dei patrimoni mafiosi ed al potenziamento del sistema di prevenzione, anche con riguardo al trattamento penitenziario degli esponenti mafiosi più pericolosi detenuti in carcere ed è stata ulteriormente recentemente innovata dal decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92, convertito dalla legge 24 luglio 2008, n. 125 e dalla legge 15 luglio 2009, n. 94 che hanno introdotto nuovi importanti strumenti di contrasto della criminalità organizzata. L’esigenza che con il conferimento della delega al Governo si intende soddisfare, peraltro, non è solo quella di riordinare e conferire sistematicità alla disciplina della complessa e delicata materia, eliminando incertezze interpretative ed applicative che possano rendere meno efficaci, anche a seguito di contenzioso, gli strumenti di contrasto disponibili, ma anche quella di introdurre nuove disposizioni che consentano di rafforzare e rendere ancora più incisiva l’azione di contrasto della criminalità organizzata. A tal fine, oltre alla ricognizione ed all’armonizzazione della normativa, tra i criteri di delega è stato inserito anche quello “integrativo” dell’adeguamento della disciplina stessa anche con riferimento alle norme inerenti l’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata.
L’intervento normativo proposto intende inoltre disciplinare alcuni aspetti attualmente privi di qualsivoglia disciplina positiva.
In proposito, si evidenzia l’innovativa disciplina della «revisione» della confisca di prevenzione allo scopo di fornire una disciplina compiuta, che da un lato assicuri agli interessati le necessarie garanzie e dall’altro lato consenta alla confisca di conservare, dopo la sua «definitività», il connotato della «irreversibilità».
Altri aspetti di maggiore criticità, per i quali sono stati introdotti dettagliati criteri e principi per l’esercizio della delega, sono costituiti dalla tutela dei terzi, dai rapporti tra procedura di prevenzione e procedure concorsuali e dal regime fiscale dei beni sequestrati, prima della confisca definitiva.
L’articolo 2 prevede i principi e i criteri delega per riordinare ed innovare la normativa in materia di certificazioni antimafia. La norma detta stringenti principi e criteri direttivi per l’esercizio della delega. In particolare, è previsto: l’aggiornamento e la semplificazione delle procedure di rilascio della documentazione antimafia, anche attraverso la revisione dei casi di esclusione e dei limiti di valore; l’aggiornamento degli effetti interdettivi conseguenti alle cause di decadenza, di divieto o al tentativo di infiltrazione mafiosa, accertati successivamente alla stipula; l’adeguamento del sistema informatico esistente anche al fine di realizzare a livello nazionale la banca dati nazionale della documentazione antimafia; l’individuazione delle diverse tipologie di attività, suscettibili di infiltrazione mafiosa nell’attività di impresa, per le quali, indipendentemente dal valore del contratto, è sempre obbligatoria l’acquisizione della suddetta documentazione; l’acquisizione obbligatoria dell’informazione antimafia prima della stipula di qualsiasi contratto pubblico ed indipendentemente dal suo valore, per un periodo di cinque anni successivi allo scioglimento, nel caso di ente sciolto per infiltrazioni mafiose; l’elevazione ad un anno del termine di validità dell’informazione antimafia, fatto salvo l’obbligo dei legali rappresentanti di comunicare l’intervenuta modificazione dell’assetto societario e gestionale dell’impresa; la previsione di sanzioni per l’inosservanza dell’obbligo di cui sopra.
L’articolo 3, mutuando le previsioni già introdotte per la ricostruzione in Abruzzo e per l’Expo 2015 di Milano, disciplina, a regime, il sistema dei flussi finanziari relativi ai contratti pubblici introducendo, per appaltatori, subappaltatori e subcontraenti della filiera delle imprese a qualsiasi titolo interessate a lavori, servizi e forniture pubbliche, il principio dell’obbligatorietà dell’utilizzo di conti dedicati e dei bonifici bancari o postali per tutte le attività attinenti all’appalto. In particolare, le norme prevedono che tutti i movimenti finanziari relativi ai lavori, ai servizi ed alle forniture pubbliche siano effettuati mediante bonifico bancario o postale attraverso l’addebito/accredito su conti correnti dedicati. Sono esclusi da tale obbligo solo i pagamenti a favore degli enti previdenziali, assicurativi ed istituzionali, quelli a favore di gestori e fornitori di pubblici servizi, ovvero riguardanti tributi, e le spese generali, purché inferiori al tetto giornaliero di € 500.00. In tal caso, è comunque previsto il divieto di pagamento in contanti ed è obbligatorio documentare la spesa. Al fine di consentire la tracciabilità dei flussi finanziari, i bonifici (bancari o postali) devono riportare il Codice Unico Progetto (CUP) relativo all’investimento pubblico sottostante. A carico dei soggetti sopra indicati viene previsto inoltre l’obbligo di comunicare alla stazione appaltante, entro sette giorni dalla loro accensione, gli estremi identificativi dei conti correnti dedicati, le generalità ed il codice fiscale delle persone delegate ad operare su di essi. La norma prevede, altresì che l’obbligo di conformarsi alla disciplina sulla tracciabilità dei flussi finanziari sia incluso, a pena di nullità assoluta, nel contratto ed in tutti i subappalti e subcontratti.
L’articolo 4 introduce sanzioni amministrative pecuniarie determinate, in misura variabile fra un minimo ed un massimo in relazione alla gravità dell’inadempimento commesso, e rinvia all’applicazione, in quanto compatibili, delle disposizioni del decreto legislativo 68/2001, del decreto legislativo n. 231/2007 e della legge n. 689/81 per l’accertamento e la contestazione degli illesi commessi, nonché per l’applicazione delle relative sanzioni.
L’articolo 5 novella la disciplina vigente, secondo la quale è possibile sottoporre a verifica fiscale i soggetti nei cui confronti sia stata emanata sentenza di condanna anche non definitiva per il reato di cui all'articolo 416-bis del codice penale ovvero sia stata disposta, con provvedimento anche non definitivo, una misura di prevenzione ai sensi della legge n. 575/1965, ampliando la platea dei destinatari – e cioè i condannati, anche con sentenza non definitiva per taluno dei reati di cui all’art. 51, comma 3-bis, c.p.p. ovvero del delitto di cui all’articolo 12-quinquies, comma 1, del decreto-legge 8 giugno 1992, n. 306, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 1992, n. 356 - ed il contenuto della verifica, ora estesa anche ai profili economici e patrimoniali. Viene, infine, ridefinita la competenza della Guardia di finanza di cui al D.Lgs. n. 68/2001 sostituendo l’accezione di “illeciti valutari e societari” con quella, più completa, di illeciti in materia economica e finanziaria.
L’articolo 6 reca modifiche alla disciplina in materia di operazioni sottocopertura estendendole anche ai reati di estorsione, usura, traffico illecito organizzato di rifiuti e a tutti i reati di favoreggiamento dell’immigrazione clandestina, spesso correlati alle attività delle organizzazioni. La disposizione intende armonizzare l’attuale disciplina, anche attraverso la “tipizzazione” delle attività “scriminate” e dei requisiti soggettivi di operatività, mantenendo le specifiche competenze delle singole Forze dell’ordine in materia, sotto il controllo dell’autorità giudiziaria. L’intervento armonizzatore reca, altresì, modifiche al codice di procedura penale ed alle relative disposizioni di attuazione, coordinamento e transitorie. Viene infatti estesa la tutela processuale dell’agente sottocopertura attraverso: la previsione dell’utilizzo della sua identità fittizia; il ricorso alla testimonianza in videoconferenza e la previsione dell’adozione di idonee cautele per nasconderne il volto.
L’articolo 7 introduce una modifica al codice penale volta a incrementare il carico sanzionatorio in materia di turbata libertà degli incanti mediante l’inserimento del minimo (sei mesi) e l’innalzamento del massimo (da due a quattro anni.
L’articolo 8 recante modifiche al codice di procedura penale ed alle relative disposizioni di attuazione, coordinamento e transitorie, inserisce il reato di cui all’art. 260 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 - “attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti” - tra quelli previsti dall’art. 51, 3-bis del c.p.p. così estendendo la competenza della Direzione Distrettuale Antimafia anche a tale tipologia di delitti. Inoltre, rimodula la disciplina del ricorso alla videoconferenza per l’esame delle persone ammesse al piano provvisorio di protezione, prevedendone l’obbligatorietà – salvo diverso apprezzamento del giudice.
L’articolo 9, per favorire lo scambio informativo e razionalizzare l'azione investigativa per l'applicazione delle misure di prevenzione patrimoniale, istituzionalizza sul territorio nazionale la buona prassi della costituzione, a livello provinciale, dei desk interforze. La norma, infatti, prevede che, a seguito della stipula di uno o più protocolli d’intesa tra il procuratore Nazionale Antimafia ed i Ministri dell'interno e della giustizia, vengano istituiti, presso le Direzioni Distrettuali Antimafia, i sopra citati “desk interforze provinciali”, cui partecipano rappresentanti delle Forze di Polizia e della Direzione Investigativa Antimafia.
L’articolo 10, rinvia ad un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri la definizione delle modalità per promuovere l’istituzione, nell’ambito regionale, di una o più stazioni stazioni uniche appaltanti (SUA).
L’articolo 11 esclude la sospensiva automatica in caso di ricorso al giudice amministrativo avverso la revoca del programma di protezione nei confronti dei collaboratori di giustizia e prevede, ove al testimone di giustizia siano state liquidate somme a titolo di mancato guadagno per fatti imputabili a terzi, la surroga del Dipartimento della Pubblica sicurezza nell’azione verso i responsabili dei danni.
L’articolo 12 aggiorna la composizione del Consiglio generale per la lotta alla criminalità organizzata, alla luce della normativa nel frattempo emanata.
L’articolo 13 reca la clausola di invarianza finanziaria.