DDL - Delega al Governo per la riforma della disciplina sanzionatoria in materia di reati contro il patrimonio culturale - Relazione illustrativa
Esame definitivo - Consiglio dei ministri 23 dicembre 2016
Schema di disegno di legge recante "Delega al Governo per la riforma della disciplina sanzionatoria in materia di reati contro il patrimonio culturale"
Il presente disegno di legge riprende un proficuo lavoro già avviato e affinato, con ampio consenso di tutte le forze politiche, nelle precedenti legislature. Esso, in particolare, recupera in larga parte il testo unificato proposto il 18 aprile 2012 (XVI legislatura) nella 2a Commissione Giustizia del Senato della Repubblica dai relatori senatori Casson e Allegrini (pur con profili relativi ai reati ambientali, qui espunti) sulla base del disegno di legge atto Senato n. 3016, approvato dal Consiglio dei ministri il 22 settembre 2011, e del disegno di legge presentato dal senatore Rutelli atto Senato n. 962; il citato disegno di legge del Governo atto Senato n. 3016 riprendeva a sua volta un precedente disegno di legge d'iniziativa governativa della XV legislatura, atto Camera n. 2806, presentato nel giugno 2007, sottoposto all'esame della Commissione giustizia in sede referente e il cui iter si era anche in quel caso interrotto a seguito della fine della legislatura.
Fonte principale della disciplina generale di tutela e di valorizzazione del patrimonio culturale nell'ordinamento giuridico italiano è il codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, di seguito denominato «codice dei beni culturali e del paesaggio». Il citato codice contiene, all'articolo 2, comma 1, la definizione di patrimonio culturale, il quale è costituito dai beni culturali e dai beni paesaggistici. Tali nozioni sono, a loro volta, definite in altre disposizioni del medesimo codice dei beni culturali e del paesaggio. In particolare, l'articolo 10 stabilisce quali cose mobili e immobili rientrino nel concetto di «bene culturale», mentre l'articolo 134 stabilisce la nozione di «bene paesaggistico».
La repressione penale delle condotte che, aggredendo i beni appartenenti alle categorie richiamate, offendano l'interesse in essi incorporato non è affidata dall'ordinamento giuridico a un'unica e apposita categoria di reati, preordinata in via esclusiva o prevalente alla tutela penale dell'interesse della collettività alla conservazione del patrimonio culturale nella sua integrità, anche a beneficio delle generazioni future. Viceversa, tali condotte sono di volta in volta riferibili a figure di reato diverse, aventi una collocazione non omogenea nel sistema delle fonti e spesso rispondenti a finalità tra loro dissimili.
In particolare, il codice dei beni culturali e del paesaggio contiene una parte quarta dedicata alle «Sanzioni», nell'ambito della quale il titolo II, riguardante le «Sanzioni penali», è a sua volta articolato in due capi: il capo I concernente le sanzioni per le violazioni delle disposizioni della parte seconda e il capo II recante le sanzioni per le condotte poste in essere in violazione delle disposizioni della parte terza.
Le fattispecie di reato contemplate dal codice dei beni culturali e del paesaggio non esauriscono, peraltro, il sistema sanzionatorio penale nei confronti delle condotte lesive dell'interesse culturale o paesaggistico. A esse si aggiungono, infatti, anche alcune ipotesi di reato specifiche previste dal codice penale.
La diversa collocazione delle norme incriminatrici discende dalla finalità perseguita mediante le relative incriminazioni. Sono contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio le disposizioni volte a rendere effettiva la disciplina di tutela prevista dal medesimo codice, sanzionando le trasgressioni della medesima, mentre il codice penale colpisce alcune condotte che si caratterizzano per l'aggressione contro il bene, anche indipendentemente dalla violazione delle norme di tutela e dei provvedimenti emanati dall'autorità in attuazione delle stesse.
In proposito, va segnalato come le condotte criminose che hanno ad oggetto beni culturali o paesaggistici risultino spesso plurioffensive, in quanto lesive anche di altri interessi giuridici penalmente tutelati, primo fra tutti quello all'integrità del patrimonio del proprietario dei beni stessi: interesse, questo, chiaramente ritenuto prevalente dal legislatore e sanzionato in modo particolarmente severo. Conseguentemente, molte delle condotte aventi ad oggetto beni culturali e paesaggistici ricadono nelle comuni fattispecie di reati contro il patrimonio e solo occasionalmente sono distinte e assoggettate a un trattamento differenziato rispetto alle condotte aventi ad oggetto beni privi di tale interesse. Quest'ultima ipotesi si verifica per il delitto di deturpamento e imbrattamento di cose altrui, «se il fatto è commesso su cose di interesse storico o artistico» (articolo 639, secondo comma, del codice penale).
Sempre nel codice penale sono, poi, contenute altre fattispecie, volte a sanzionare condotte specificamente offensive dell'interesse culturale o paesaggistico. Si tratta, in particolare, delle ipotesi contravvenzionali di cui all'articolo 733 (Danneggiamento al patrimonio archeologico, storico o artistico nazionale) e all'articolo 734 (Distruzione o deturpamento di bellezze naturali), significativamente collocate nel titolo II del libro terzo, dedicato alle contravvenzioni concernenti l'attività sociale della pubblica amministrazione, e assoggettate a un trattamento sanzionatorio particolarmente mite.
Il sistema di repressione penale che si è descritto è già stato oggetto, in tempi abbastanza recenti, di alcuni interventi modificativi. In particolare: l'articolo 1, comma 36, della legge 15 dicembre 2004, n. 308, ha introdotto alcune modifiche all'articolo 181 del codice dei beni culturali e del paesaggio, concernente le opere eseguite in assenza o in difformità dall'autorizzazione paesaggistica; i decreti legislativi 24 marzo 2006, n. 156 e n. 157, hanno apportato alcune modifiche, rispettivamente, alle disposizioni del capo I e del capo II del titolo II della parte quarta del codice dei beni culturali e del paesaggio; l'articolo 3, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 26 marzo 2008, n. 63, ha operato ulteriori modifiche al citato articolo 181 dello stesso codice; infine, l'articolo 2, comma 1, lettera l), del decreto legislativo 15 gennaio 2016, n. 7, ha sostituito l'articolo 635 del codice penale in materia di danneggiamento.
Tali interventi hanno presentato, tuttavia, carattere episodico e asistematico, tanto da rendere evidente la necessità di ulteriori modifiche normative, improntate a un disegno di ampio respiro.
Si ricorda, da ultimo, la sentenza della Corte costituzionale n. 56 del 23 marzo 2016 con la quale la Corte ha dichiarato la fondatezza della questione di legittimità costituzionale, sollevata dal tribunale ordinario di Verona, dell'articolo 181, comma 1-bis, lettera a), del codice dei beni culturali e del paesaggio. Con la citata sentenza, l'articolo in esame è stato ritenuto illegittimo nella parte in cui prevede una più rigorosa risposta sanzionatoria nei confronti di condotte incidenti su beni paesaggistici sottoposti a vincoli puntuali rispetto a quelle incidenti su beni vincolati per legge. Infatti, nel sistema delineato dal codice, i lavori eseguiti senza la prescritta autorizzazione, o in difformità da essa, sui beni vincolati mediante provvedimento amministrativo configurano sempre un delitto e sono puniti con la reclusione da uno a quattro anni, mentre i lavori eseguiti sui beni vincolati per legge integrano una contravvenzione e sono puniti con l'arresto fino a due anni, oltre a un'ammenda da 30.986 euro a 103.290 euro, a meno che non costituiscano, ai sensi dell'articolo 181, comma 1-bis, lettera b), opere di notevole impatto volumetrico, nel qual caso sono puniti alla stessa stregua dei primi. Le condotte lesive di beni vincolati ex lege, a differenza di quelle incidenti su beni vincolati con provvedimento amministrativo, sono suscettibili di sanatoria e si estinguono in ipotesi di rimessione in pristino da parte del trasgressore prima che tale ordine sia stato impartito dall'autorità amministrativa. Dalla rilevata fondatezza della questione, la Corte ha fatto discendere la necessità di parificazione della risposta sanzionatoria, riconducendo le condotte incidenti sui beni provvedimentali alla fattispecie incriminatrice per i beni vincolati ex lege, salvo che concretizzino il superamento delle soglie volumetriche indicate all'articolo 181, comma 1-bis, lettera b).
L'esigenza di un intervento normativo organico e sistematico nella materia è resa indefettibile non solo dalle rilevanti criticità emerse nella prassi applicativa in riferimento alle disposizioni legislative vigenti, ma anche – e soprattutto – dalla circostanza che le previsioni normative in materia di repressione dei reati contro il patrimonio culturale, variamente distribuite nel codice penale (come è noto, antecedente alla Costituzione) e nel codice dei beni culturali e del paesaggio (che non ha introdotto modifiche determinanti rispetto all'impianto complessivo della legislazione di settore, risalente al 1939), risultano attualmente inadeguate rispetto al sistema di valori delineato dalla Carta fondamentale. La Costituzione, infatti, in base al chiaro disposto degli articoli 9 e 42, richiede che alla tutela penale del patrimonio culturale sia assegnato un rilievo preminente e differenziato nell'ambito dell'ordinamento giuridico e colloca con tutta evidenza la tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico della Nazione a un livello superiore rispetto alla mera difesa del diritto all'integrità del patrimonio individuale dei consociati.
Il tema della repressione dei reati commessi in danno del patrimonio culturale ha trovato, peraltro, una significativa rappresentazione anche in ambito internazionale. A tale proposito giova segnalare, a testimonianza dell'accresciuta sensibilità per le questioni legate alla protezione del patrimonio culturale, l'adozione delle prime Linee guida internazionali per la lotta al traffico dei beni culturali.
L'emanazione di questo atto è il frutto del lavoro svolto da un gruppo di esperti insediatosi a Vienna in seno alla Commissione per la prevenzione del crimine e la giustizia penale dell'Organizzazione delle Nazioni Unite (Commission for Crime Prevention
and Criminal Justice – CCPCJ). Le Linee guida sono state definitivamente adottate dall'Assemblea Generale, sulla base di una risoluzione approvata dalla predetta Commissione, nel maggio 2014, su proposta dell'Italia, Paese che ha esercitato un ruolo cruciale sia sul piano tecnico che su quello politico, fornendo un contributo determinante per la loro elaborazione.
Obiettivo primario delle Linee guida è quello di promuovere l'adattamento delle legislazioni degli Stati membri intorno a princìpi e regole condivisi e di rafforzare la cooperazione internazionale nonché l'assistenza giudiziaria, con la promozione, in particolare, dell'applicazione della Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata (cosiddetta Convenzione di Palermo) nello specifico ambito del contrasto del traffico di beni culturali: si tratta di temi sui quali il presente disegno di legge intende fornire riscontro proprio attraverso la previsione di un'organica e sistematica disciplina sanzionatoria.
A ciò si aggiunga l'esigenza di prestare la massima attenzione ai recenti eventi bellici che hanno coinvolto il Medio Oriente, con la conquista, da parte di forze fondamentaliste e integraliste, di territori al cui interno sono presenti siti archeologici di inestimabile valore, riconosciuti come patrimonio dell'umanità.
Il tema è stato peraltro più volte trattato in sede parlamentare con la presentazione e con la discussione di mozioni e di risoluzioni con le quali il Governo è stato sollecitato ad assumere iniziative per la costituzione di un contingente altamente qualificato, denominato «caschi blu della cultura», da intendere come corpo speciale, preposto a prevenire e a riparare i danni arrecati al patrimonio culturale e ai siti archeologici e museali nelle zone di guerra, con particolare riguardo, stante l'odierna e tragica contingenza, alla Libia, all'Iraq e alla Siria, nonché alla formazione del personale militare e civile, sia italiano che straniero, impegnato nell'ambito delle missioni di pace promosse o autorizzate dall'Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU).
Ulteriori sollecitazioni sono state rivolte al Governo a farsi parte attiva affinché il Consiglio di sicurezza dell'ONU adotti le opportune deliberazioni per bloccare la vendita di reperti archeologici trafugati dai Paesi in guerra, il cui ricavo potrebbe essere utilizzato per finanziare operazioni terroristiche.
È pertanto anche in tale contesto di accresciuta criticità internazionale che il presente disegno di legge intende fornire idonei strumenti operativi a tutela del patrimonio culturale; basti pensare all'attività volta a contrastare il traffico di opere d'arte, come ricordato finalizzato spesso al finanziamento delle organizzazioni terroristiche internazionali: un'attività che l'Arma dei carabinieri è in grado di svolgere grazie all'altissima specializzazione dei propri reparti, operando in questo caso in collaborazione con le Forze armate impegnate nelle missioni internazionali di pace e di stabilizzazione nei diversi teatri di guerra.
Quanto alla dimensione nazionale, giova sottolineare come l'interesse collettivo alla tutela del patrimonio culturale risulti attualmente protetto mediante sanzioni spesso poco afflittive e, come tali, dotate di scarsa efficacia deterrente, salvo che il medesimo interesse si presenti in associazione con l'esigenza di tutela dell'integrità del patrimonio del soggetto proprietario del bene, ritenuto senz'altro preminente.
La presenza di fattispecie di reato contenute sia nel codice penale sia nel codice dei beni culturali e del paesaggio ha inoltre determinato talora l'insorgere di rilevanti questioni interpretative in merito all'ambito applicativo delle norme e all'eventuale ammissibilità del concorso di reati, ove la medesima condotta integri contemporaneamente più fattispecie.
Sotto altro profilo, la considerazione episodica che la protezione dell'interesse culturale e paesaggistico presenta nell'ambito del codice penale determina l'utilizzo di una terminologia diversa nelle differenti norme penali che prendono in considerazione tale interesse, oltretutto mediante l'impiego di termini non perfettamente rispondenti alle definizioni attualmente contenute
nel codice dei beni culturali e del paesaggio. Ciò può comportare dubbi ermeneutici, nonché il rischio che, a causa dell'utilizzo di sostantivi e di locuzioni diversi tra loro e non perfettamente omogenei rispetto alla disciplina di settore, talune ipotesi di reato o circostanze aggravanti vengano considerate applicabili unicamente con riferimento all'aggressione di determinati beni culturali o paesaggistici e non nei confronti dell'intera categoria di beni.
Scopo del presente disegno di legge è, pertanto, anzitutto quello della reductio ad unitatem della materia considerata, in modo da conferire coerenza sistematica al complesso delle sanzioni penali previste nei confronti delle lesioni dell'interesse della collettività alla tutela del patrimonio culturale. Ciò è realizzato mediante il riconoscimento di uno statuto penale comune alle aggressioni nei confronti dei beni che presentano interesse culturale e paesaggistico. L'offesa di tale interesse deve infatti essere sempre assistita, in accordo con i richiamati precetti costituzionali, da un trattamento sanzionatorio appropriato e differenziato.
A tal fine, il presente disegno di legge prevede l'introduzione di autonome figure di reato e di circostanze aggravanti di reati già previsti dall'ordinamento, tutti caratterizzati dall'offesa nei confronti dell'interesse della collettività all'integrità del patrimonio culturale. In questo senso, compito del legislatore delegato sarà in primo luogo quello di assicurare l'omogeneità terminologica di tutte le norme incriminatrici rispetto alle nozioni di bene culturale e di bene paesaggistico contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio. La nuova categoria di reati e di circostanze aggravanti – strutturata in modo coerente e sistematico a partire dalle definizioni contenute nella legislazione di settore – comprenderà un complesso di fattispecie definite quali «reati contro il patrimonio culturale». Tale complesso normativo è, peraltro, destinato ad assumere carattere trasversale rispetto alle partizioni del codice penale e della legislazione di settore.
Tra i compiti demandati al legislatore delegato nella disciplina dei reati contro il patrimonio culturale vi è il necessario innalzamento delle pene edittali oggi previste per talune fattispecie che destano un particolare allarme sociale e per le quali il trattamento sanzionatorio vigente è risultato in concreto inadeguato e privo di appropriata efficacia dissuasiva.
Parimenti, il presente disegno di legge si prefigge di stabilire un trattamento sanzionatorio improntato a maggiore severità per il caso in cui alcuni comuni delitti contro il patrimonio abbiano ad oggetto beni culturali, sia introducendo la nuova fattispecie di reato di furto di beni culturali, sia incrementando le previste pene per i delitti di ricettazione, riciclaggio e impiego di denaro, beni o utilità di provenienza illecita, ove il fatto abbia ad oggetto beni culturali.
È importante evidenziare che l'aumento delle pene non è fine a se stesso, ma ha un effetto di «trascinamento» utile sugli strumenti processuali: sopra i quattro anni di reclusione è possibile la custodia cautelare in carcere (e, quindi, l'arresto in flagranza e il processo per direttissima); sopra i cinque anni sono possibili, nelle indagini più complesse, le intercettazioni telefoniche.
Allo scopo di rendere più efficace la tutela del patrimonio culturale e del paesaggio è stata poi prevista l'introduzione del delitto di distruzione, danneggiamento, deturpamento o imbrattamento di beni culturali o paesaggistici, punibile anche a titolo di colpa e procedibile d'ufficio, in considerazione del preminente interesse pubblico alla prevenzione e alla repressione di queste condotte di reato.
Il presente disegno di legge prevede altresì che le Forze di polizia e gli ufficiali di polizia giudiziaria siano dotati di strumenti di maggior efficacia nel perseguire i reati contro il patrimonio culturale.
Sono infine demandati al legislatore delegato il coordinamento e l'armonizzazione del sistema sanzionatorio, mediante l'introduzione di ogni norma ritenuta necessaria per assicurare il coordinamento complessivo tra le nuove disposizioni e quelle vigenti del codice penale e del codice dei beni culturali e del paesaggio, prevedendo, allo scopo, apposite norme, anche abrogative. Ciò è previsto anche al fine di evitare ipotesi di duplicazione di fattispecie incriminatrici che possano far insorgere, nella prassi applicativa, dubbi interpretativi in merito al ricorrere di ipotesi di concorso di norme ovvero di concorso di reati.
Il presente disegno di legge, presentato dal Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo e dal Ministro della giustizia, consta di due articoli, di seguito illustrati in dettaglio.
Articolo 1 – Il comma 1 dell'articolo 1 reca la disposizione di delega al Governo per l'emanazione di uno o più decreti legislativi di riforma della disciplina sanzionatoria penale in materia di beni culturali, attraverso la modifica delle pertinenti disposizioni contenute nel codice penale nonché attraverso la modifica del capo I e del capo II del titolo II della parte quarta del codice dei beni culturali e del paesaggio. È inoltre delegata al Governo la modifica del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, ai soli fini di cui all'articolo 1, comma 3, lettera t), del disegno di legge, allo scopo di armonizzare i riferimenti normativi ai beni culturali o paesaggistici contenuti nella disposizione penale di cui all'articolo 44, comma 1, lettera c), del citato testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 con le definizioni di cui agli articoli 10 e 134 del codice dei beni culturali e del paesaggio.
Il comma 2 chiarisce che cosa debba intendersi sia per beni culturali che per beni paesaggistici sotto il profilo del corretto riferimento normativo.
Il comma 3 indica i princìpi e criteri direttivi ai quali il Governo deve attenersi nell'attuazione della delega.
In particolare:
la lettera a) demanda al legislatore delegato l'introduzione delle nuove fattispecie dei reati di distruzione, danneggiamento, deturpamento o imbrattamento di beni culturali o paesaggistici. Scopo della previsione è quello di stabilire un trattamento sanzionatorio differenziato e più afflittivo per una serie di condotte, attualmente riconducibili ai reati di danneggiamento (articolo 635, primo comma, del codice penale), di danneggiamento di beni culturali (articolo 635, secondo comma, numero 1, del codice penale), di deturpamento o imbrattamento di cose altrui (articolo 639, primo comma, del codice penale) e di deturpamento o imbrattamento di cose altrui aggravato (articolo 639, secondo comma, del codice penale), qualora il fatto abbia ad oggetto beni culturali di cui all'articolo 10 del codice dei beni culturali e del paesaggio ovvero beni paesaggistici di cui all'articolo 134 del medesimo codice, nonché ai reati di danneggiamento al patrimonio archeologico, storico o artistico nazionale (articolo 733 del codice penale) e di distruzione o deturpamento di bellezze naturali (articolo 734 del codice penale).
L'unificazione, rispetto ai fatti di aggressione nei confronti dei beni indicati, delle condotte riconducibili alle due diverse figure di reato, semplici o aggravate, di cui agli articoli 635 e 639 del codice penale muove dalla considerazione che, con riferimento ai beni in argomento, oggetto della speciale protezione assicurata dall'ordinamento è proprio l'aspetto estetico, la «forma» esteriormente percepibile della cosa. Pertanto, il deturpamento o l'imbrattamento determinano sempre di per sé un danno, talora di rilevante gravità, rispetto ai profili di pregio culturale o paesaggistico del bene. Inoltre, il ripristino richiede spesso lunghe e costose operazioni di restauro, che determinano di per sé la temporanea sottrazione del bene alla fruizione pubblica alla quale sia stato destinato (condizione, questa, ordinaria per i beni appartenenti ai soggetti pubblici) e che possono talora non addivenire comunque all'integrale recupero di tutti gli aspetti estetici e tipologici danneggiati.
Si è pertanto ritenuto di rimettere al giudice l'apprezzamento della gravità della condotta e la fissazione della misura della pena ritenuta adeguata, entro convenienti limiti, fondando il proprio prudente apprezzamento non tanto sulla possibilità di qualificare in astratto la condotta come distruzione, danneggiamento, deturpamento o imbrattamento, bensì tenendo conto dell'entità dell'offesa cagionata ai profili di pregio che il bene presenta e che sono soggetti alla speciale protezione stabilita dalla legislazione di settore. Ovviamente, trattandosi di delitto plurioffensivo, tale valutazione dovrà altresì tenere conto anche della lesione dell'interesse patrimoniale del soggetto pubblico o privato proprietario del bene.
Con riferimento alle condotte destinate a rientrare nell'istituenda figura di reato, si segnala l'inclusione non solo di tutti i beni culturali di cui all'articolo 10 del codice dei beni culturali e del paesaggio (già in precedenza assoggettati a un regime di protezione in virtù degli articoli 635, secondo comma, numero 1, e 639, primo comma, del codice penale), ma anche dei beni paesaggistici, per i quali non era previsto alcun aggravamento di pena, fatta eccezione per gli immobili compresi nel perimetro dei centri storici (che rientrano, ove sottoposti ad apposito provvedimento di vincolo, tra i beni paesaggistici tutelati ai sensi dell'articolo 136, comma 1, lettera c), del codice dei beni culturali e del paesaggio). Pertanto, con riferimento alla tutela penale dei centri storici, dovranno distinguersi due ipotesi: ove le condotte aggressive abbiano ad oggetto immobili compresi nel perimetro dei centri storici e qualificabili come beni culturali o paesaggistici ai sensi degli articoli 10 o 134 del codice dei beni culturali e del paesaggio, sarà applicabile la nuova (e più afflittiva) fattispecie di reato; ove, invece, gli immobili stessi non siano vincolati ai sensi della disciplina di settore, rimarrà, comunque, applicabile il trattamento sanzionatorio attualmente previsto dagli articoli 635, secondo comma, numero 1, e 639, secondo comma, del codice penale.
Quanto al trattamento sanzionatorio, per i delitti di distruzione, danneggiamento, deturpamento o imbrattamento di beni culturali o paesaggistici è prevista la pena della reclusione non inferiore a un anno e non superiore a cinque anni, significativamente più severa rispetto alle pene oggi applicabili.
Attualmente, infatti, le pene previste sono le seguenti:
- danneggiamento (su cose di interesse storico o artistico, ovunque siano ubicate, o su immobili compresi nel perimetro dei centri storici), articolo 635, secondo comma, numero 1, del codice penale: reclusione da sei mesi a tre anni e perseguibilità d'ufficio;
- deturpamento o imbrattamento di cose altrui aggravato, articolo 639, secondo comma, del codice penale, se il fatto è commesso su cose di interesse storico o artistico: reclusione da tre mesi a un anno e multa da 1.000 a 3.000 euro;
- danneggiamento al patrimonio archeologico, storico o artistico nazionale, articolo 733 del codice penale: arresto fino a un anno o ammenda non inferiore a 2.065 euro;
- distruzione o deturpamento di bellezze naturali, articolo 734 del codice penale: ammenda da 1.032 a 6.197 euro.
Novità significativa che il presente disegno di legge si prefigge di introdurre è la punibilità dei fatti di distruzione, danneggiamento, deturpamento o imbrattamento di beni culturali o paesaggistici anche a titolo di colpa. Ovviamente è previsto un trattamento sanzionatorio meno afflittivo per le condotte colpose. In tali ipotesi, infatti, il legislatore delegato dovrà stabilire una riduzione della pena in misura non superiore alla metà.
È ben noto che la scelta in tal senso operata nel presente disegno di legge di delega non ha precedenti nell'attuale sistematica dei delitti contro il patrimonio. Finora, infatti, per le condotte di danneggiamento non è stata prevista l'incriminazione a titolo di delitto colposo, mentre sono circoscritte le ipotesi di repressione a titolo di contravvenzione, eventualmente colposa, come nei casi di cui agli articoli 733, 733-bis e 734 del codice penale. Ciò in virtù della considerazione – ampiamente illustrata dalla dottrina penalistica – che mentre la tutela penale nei confronti della vita e dell'incolumità psico-fisica della persona giustifica la qualificazione delle aggressioni
a tali beni, in virtù della particolare importanza di essi, quali reati di particolare gravità (delitti), lo stesso principio non opera per le condotte lesive dirette nei confronti del patrimonio altrui, che è un bene di assai minore rilevanza. Non a caso, anche le disposizioni contravvenzionali richiamate sono dirette prioritariamente a tutelare, come già si è detto, «l'attività sociale della pubblica amministrazione».
L'orientamento espresso dal legislatore del 1930 è certamente in accordo con i princìpi costituzionali i quali, come già detto, pongono la tutela della proprietà privata in posizione subordinata rispetto ai princìpi e ai valori enunciati come primari. Nondimeno, nel quadro di tali princìpi e valori è compresa non soltanto la protezione della vita e dell'integrità psico-fisica dell'individuo, ma anche la tutela del patrimonio culturale, che rientra tra i preminenti compiti assegnati alla Repubblica dall'articolo 9 della Carta fondamentale. In particolare, nel sistema della Costituzione repubblicana, i beni culturali e paesaggistici sono oggetto di speciale considerazione non solo in ragione della loro dimensione collettiva, ossia per il loro valore sociale e identitario, ma anche per la loro dimensione di rilevanza individuale, in quanto essi stessi strumenti di elevazione culturale del singolo consociato, deputati a consentire quel «pieno sviluppo della persona umana» che – menzionato all'articolo 3, secondo comma, della Costituzione – rientra tra i principali e più nobili obiettivi posti dalla Carta fondamentale. Proprio in ragione del carattere costituzionalmente primario dell'interesse incorporato nella realtà materiale delle cose che si definiscono quali beni culturali e paesaggistici può, dunque, trovare giustificazione l'innalzamento della soglia della rilevanza penale delle condotte aggressive dirette nei confronti dei beni medesimi, mediante l'introduzione di un'apposita figura di delitto colposo.
In ogni caso (e, quindi, anche ove commesso a titolo di colpa), il delitto di distruzione, danneggiamento, deturpamento o imbrattamento di beni culturali o paesaggistici sarà procedibile d'ufficio, indipendentemente dalla titolarità dei beni oggetto dell'aggressione. Tale previsione è, ancora una volta, motivata dalla particolare natura delle cose soggette allo speciale regime stabilito dal codice dei beni culturali e del paesaggio. Esse, infatti, costituiscono il sostrato materiale comune a due diversi interessi: quello patrimoniale del proprietario della stessa e quello della collettività, inerente alla protezione e (ove si tratti di bene pubblico) alla fruizione del particolare pregio che la cosa presenta. Se, pertanto, ordinariamente l'offesa al patrimonio dei singoli consociati è rimessa all'iniziativa di questi ultimi, da esercitare mediante l'apposito istituto della querela, è invece necessario rendere perseguibili d'ufficio i fatti che determinano anche la lesione dell'interesse collettivo alla conservazione e alla fruizione del patrimonio culturale: interesse da ritenere superiore, come più volte si è detto, rispetto a quello del proprietario.
Anche con riferimento al nuovo delitto è prevista – come già stabilito per le ipotesi di danneggiamento dall'articolo 635, terzo comma, del codice penale – la subordinazione della concessione della sospensione condizionale della pena all'eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose del reato, ovvero, se il condannato non si oppone, alla prestazione di un'attività non retribuita a favore della collettività per un tempo determinato, comunque non superiore alla durata della pena sospesa, secondo le modalità indicate dal giudice nella sentenza di condanna.
In conseguenza dell'introduzione della nuova figura di reato, è espressamente demandata al legislatore delegato l'abrogazione delle disposizioni dell'articolo 635, secondo comma, numero 1, e dell'articolo 639, secondo comma, secondo periodo, del codice penale, relativamente alle condotte aventi ad oggetto cose di interesse storico o artistico, nonché l'abrogazione degli articoli 733 e 734 del codice penale.
La critica – pure da taluni sollevata – dell'eccessiva punizione anche dei casi di danneggiamento colposo di cosa propria, che deriverebbe dalla nuova figura di reato di danneggiamento di un bene culturale, appare infondata, poiché questa nuova figura unitaria conserva in sé la direzione esclusiva nei confronti di cose altrui, propria del delitto «base» di danneggiamento. Il danneggiamento (anche colposo) di una cosa propria dovrà trovare spazio nella riformulazione della fattispecie contravvenzionale speciale di cui all'articolo 169 del codice dei beni culturali e del paesaggio.
Il legislatore delegato dovrà provvedere a coordinare i delitti sopra indicati con le disposizioni degli articoli 169 e 170 del codice dei beni culturali e del paesaggio, che prevedono, in relazione ai beni culturali, reati contravvenzionali per le differenti ipotesi di interventi effettuati senza le prescritte autorizzazioni e per l'uso incompatibile con il carattere storico o artistico di tali beni o pregiudizievole per la loro conservazione o integrità.
La lettera b) prevede l'introduzione di una nuova figura di delitto di furto, denominata «furto di bene culturale», similmente a quanto già avvenuto con l'introduzione nel codice penale dell'articolo 624-bis (concernente il furto in abitazione e il furto con strappo), e consistente nel porre in essere la condotta tipica del furto sui beni culturali di cui all'articolo 10 del codice dei beni culturali e del paesaggio. È peraltro rimessa al legislatore delegato la scelta in merito alla collocazione del nuovo delitto nel contesto del codice penale ovvero nell'ambito del codice dei beni culturali e del paesaggio. La pena prevista è la reclusione da due a otto anni. Sono inoltre applicabili le circostanze aggravanti previste negli articoli 625 (circostanze aggravanti del reato di furto) e 61 (circostanze aggravanti comuni) del codice penale. In tali ultime ipotesi la pena non potrà essere inferiore a quattro anni né superiore a dodici anni.
La lettera c) prevede un'aggravante per il delitto di devastazione e saccheggio di cui all'articolo 419 del codice penale (punito con la reclusione da otto a quindici anni), nel caso in cui le condotte delittuose abbiano ad oggetto beni culturali e luoghi della cultura individuati nell'articolo 101 del codice dei beni culturali e del paesaggio, cioè i musei, le biblioteche, gli archivi, le aree archeologiche, i parchi archeologici e i complessi monumentali.
La lettera d) dispone un'aggravante per il delitto di ricettazione di cui all'articolo 648 del codice penale qualora il comportamento delittuoso abbia per oggetto un bene culturale. L'aumento della pena è previsto in misura non superiore alla metà (l'articolo 648 prevede la pena da due a otto anni di reclusione e la multa da 516 a 10.329 euro).
Tale previsione è finalizzata a incrementare l'efficacia dissuasiva nei confronti di condotte che destano un particolare allarme sociale. In particolare, il severo trattamento sanzionatorio per i delitti di ricettazione di bene culturale consentirà di contrastare più efficacemente il fenomeno dell'uscita illecita dal territorio nazionale di beni culturali di provenienza delittuosa.
La lettera e) introduce una fattispecie diversa e ulteriore rispetto al delitto di ricettazione di cui alla lettera precedente, ovvero quella di illecita detenzione di un bene culturale di cui si conosca la provenienza illecita (punito con la reclusione non superiore a otto anni). La previsione di questa clausola impedisce che le due ipotesi – ricettazione e illecita detenzione – vengano contestate in concorso.
La lettera f) stabilisce l'aumento della pena detentiva per le violazioni in materia di alienazione di beni culturali, di cui all'articolo 173, comma 1, lettera a), del codice dei beni culturali e del paesaggio – per il quale è attualmente prevista la pena della reclusione fino a un anno e della multa da 1.549,50 a 77.469 euro – stabilendo la pena della reclusione fino a due anni e la multa fino a 80.000 euro.
La lettera g) prevede l'aumento delle pene, in misura non superiore a un terzo, per il delitto di uscita o esportazione illecite di cui all'articolo 174 del codice dei beni culturali e del paesaggio, nel caso che il delitto abbia ad oggetto beni culturali di rilevante valore.
L'incremento della misura massima della pena detentiva irrogabile (attualmente fissata in quattro anni di reclusione) consentirà, tra l'altro, il ricorso allo strumento investigativo dell'intercettazione di conversazioni o comunicazioni, ai sensi dell'articolo 266, comma 1, lettera a), del codice di procedura penale.
La lettera h) introduce il reato di possesso ingiustificato di strumenti per il sondaggio del terreno o di apparecchiature per la rilevazione dei metalli qualora il soggetto possessore si trovi in aree o zone di interesse archeologico, in parchi archeologici o in aree interessate da lavori in corso per la verifica preventiva dell'interesse archeologico.
La norma mira a prevenire le attività di ricerca illecita, anticipando la soglia di rilevanza penale alle condotte inequivocabilmente preordinate alla commissione del fatto.
A tale scopo si indica quale criterio direttivo per il legislatore delegato l'introduzione dell'apposita contravvenzione di possesso ingiustificato degli strumenti o delle apparecchiature quando il fatto è commesso all'interno di siti archeologici che presentino determinate caratteristiche.
Per evidenti ragioni di certezza del diritto e di conoscibilità del precetto penale, è stato infatti compiutamente determinato quali siti archeologici siano oggetto di speciale protezione mediante il reato contravvenzionale in argomento. In particolare, la condotta prevista dalla suddetta disposizione sarà punita soltanto ove commessa nell'ambito di aree la cui rilevanza archeologica è riconoscibile per caratteristiche obiettive o per l'esistenza di atti di individuazione, in particolare all'interno di siti già oggetto di dichiarazione di interesse archeologico particolarmente importante ai sensi dell'articolo 13 del codice dei beni culturali e del paesaggio, di aree di interesse archeologico ai sensi dell'articolo 28 del medesimo codice (cioè in cui siano in corso saggi archeologici preventivi alla realizzazione di lavori pubblici), ovvero di aree o parchi archeologici ai sensi dell'articolo 101 del medesimo codice o, infine, di zone di interesse archeologico soggette a tutela paesaggistica ai sensi dell'articolo 142, comma 1, lettera m), del medesimo codice.
Per il nuovo reato contravvenzionale è prevista l'irrogazione della pena dell'arresto non superiore, nel massimo, a due anni.
La lettera i) ha ad oggetto l'incremento del trattamento sanzionatorio per il delitto di contraffazione di opere d'arte, di cui all'articolo 178 del codice dei beni culturali e del paesaggio. La disposizione in esame prevede, in particolare, la pena della reclusione da un anno a sei anni e della multa fino a 10.000 euro, significativamente superiore a quella attualmente in vigore (reclusione da tre mesi a quattro anni e multa da 103 a 3.099 euro).
È inoltre demandata al legislatore delegato la riformulazione della disposizione in modo da differenziare i fatti che hanno ad oggetto beni culturali da quelli riguardanti opere infracinquantennali o di autore vivente.
Quest'ultima indicazione è resa necessaria dalla circostanza che, ai sensi dell'articolo 10, comma 5, del codice dei beni culturali e del paesaggio, solo le cose mobili che siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre cinquanta anni sono potenzialmente qualificabili come beni culturali, in presenza degli eventuali ulteriori presupposti (in particolare, se si tratta di cose appartenenti a privati, l'apposito provvedimento di dichiarazione dell'interesse culturale, ai sensi dell'articolo 13 del medesimo codice). Viceversa, le cose mobili che siano opera di autore vivente o la cui esecuzione non risalga a oltre cinquanta anni non rientrano nel potenziale ambito applicativo della nozione di bene culturale, ma sono solo soggette ad alcune specifiche disposizioni del codice dei beni culturali e del paesaggio, in quanto riconducibili alla fattispecie di cui all'articolo 11, comma 1, lettera d), del medesimo codice, che si riferisce alle «opere di pittura, di scultura, di grafica e qualsiasi oggetto d'arte di autore vivente o la cui esecuzione non risalga ad oltre cinquanta anni».
In coerenza con quanto precede, si è ritenuto di prescrivere la determinazione di un trattamento sanzionatorio più afflittivo per le condotte che abbiano ad oggetto beni mobili almeno potenzialmente riconducibili alla nozione di bene culturale, rispetto alle opere d'arte che non siano (ancora) neppure potenzialmente qualificabili come tali.
La lettera l) prevede un aumento delle pene per il delitto di riciclaggio, di cui all'articolo 648-bis del codice penale, riferito a operazioni compiute su beni culturali, stabilendo tale aumento in misura non superiore alla metà (l'articolo 648-bis prevede la pena della reclusione da quattro a dodici anni e la multa da 5.000 a 25.000 euro).
La lettera m) prevede l'introduzione del delitto di attività organizzate per il traffico di beni culturali concretizzantesi nelle forme del trasferimento illecito, dell'alienazione, dello scavo clandestino o comunque della gestione illecita di beni culturali.
La norma intende tenere conto del fatto che i reati di settore, specialmente quelli di falsificazione, sono commessi da gruppi strutturati, con chiara definizione di compiti lungo la filiera criminale, e che le modalità di condotta si esplicano spesso a livello transnazionale.
Da ciò deriva l'esigenza di modellare una fattispecie che vada a colpire proprio quanti si avvalgono di «allestimento di mezzi e attività continuative» nelle varie ipotesi di aggressione al patrimonio culturale nonché di prevedere il reato di «attività organizzate per il traffico di beni culturali».
A sostegno di siffatta previsione giova ricordare che i livelli di «professionalità criminale» si mostrano sempre più contrassegnati da un'elevata specializzazione e che il «traffico di beni culturali», così spesso evocato, non ha mai avuto collocazione in una fattispecie astratta.
La disposizione prevede una pena da due a sei anni di reclusione.
La lettera n) prevede e disciplina l'istituto del ravvedimento operoso, al quale è ancorata una riduzione del quadro sanzionatorio previsto nel presente disegno di legge di delega.
Viene stabilita, in particolare, una diminuzione della pena dalla metà a due terzi per chi fornisce il proprio contributo alle Forze di polizia e all'autorità giudiziaria nel ricostruire il fatto delittuoso e nel facilitare l'individuazione dei responsabili evitando, in tal modo, che la medesima attività possa produrre i suoi ulteriori effetti nocivi.
La lettera o) stabilisce un'aggravante ad effetto speciale, con incremento del trattamento sanzionatorio da un terzo alla metà, applicabile a tutti i reati aventi ad oggetto beni culturali di cui all'articolo 10 del codice dei beni culturali e del paesaggio ovvero beni paesaggistici di cui all'articolo 134 del medesimo codice, qualora il fatto sia commesso nell'esercizio di un'attività professionale o commerciale. In tale ultima ipotesi troverà applicazione anche la pena accessoria dell'interdizione dalla professione, ai sensi dell'articolo 30 del codice penale.
La lettera p) prevede una misura di potenziamento delle dotazioni a disposizione degli organi di polizia per le attività di tutela dei beni culturali di cui all'articolo 10 del codice dei beni culturali e del paesaggio, consistente nell'affidare in custodia giudiziale agli organi di polizia che ne facciano richiesta, per l'impiego in attività di tutela dei beni stessi, le navi, le imbarcazioni, i natanti e gli aeromobili, le autovetture e i motocicli sequestrati nel corso di operazioni di polizia giudiziaria.
La lettera q), in materia di operazioni sotto copertura, riguarda l'applicazione della causa di non punibilità e della facoltà di omettere o ritardare gli atti di propria competenza, previste dall'articolo 9 della legge 16 marzo 2006, n. 146, agli ufficiali di polizia giudiziaria degli organismi specializzati nel settore secondo la legislazione vigente per l'attività di contrasto e di repressione del delitto di attività organizzata finalizzata al traffico di beni culturali; l'esclusione della punibilità è estesa anche agli agenti di polizia giudiziaria, agli ausiliari e alle interposte persone di cui i predetti ufficiali di polizia giudiziaria intendono avvalersi nell'esecuzione delle suddette operazioni.
La disposizione comprende gli strumenti di indagine consistenti nella possibilità di utilizzare indicazioni di copertura per attivare siti nelle reti telematiche, realizzare o gestire aree di comunicazione o di scambio su reti o sistemi telematici o per partecipare a esse, nonché nella possibilità di procedere, anche per via telematica, all'acquisto simulato di beni e alle relative attività di intermediazione.
I suddetti interventi degli organi di polizia giudiziaria devono essere effettuati secondo le modalità di autorizzazione e di esecuzione stabilite dal citato articolo 9 della legge n. 146 del 2006.
La norma è concepita per combattere con efficacia la criminalità, disarticolandone gli apparati organizzativi e indebolendone i punti nevralgici, attraverso una strategia diretta a colpire i sodalizi dediti ai traffici, anche internazionali, di beni culturali. Per realizzare ciò è necessario che l'azione sia sostenuta da un'efficace attività informativa che deve esprimersi anche attraverso l'operatività di agenti sotto copertura.
La norma intende altresì tenere conto dell'esigenza di consentire l'attivazione di «siti civetta» per poter condurre, con indicazioni di copertura, transazioni fittizie sulle reti e sui sistemi telematici, anche in ragione del diffuso ricorso alla tecnologia informatica operato dalla delinquenza del settore.
La lettera r), integrando il decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, in materia di responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni, prevede la responsabilità di tali enti per le condotte illecite, correlandovi una sanzione pecuniaria fino a mille quote nonché l'applicazione delle sanzioni interdittive previste dal decreto medesimo.
La lettera s) affida al legislatore delegato il delicato compito di assicurare il coordinamento e l'armonizzazione tra le disposizioni del codice penale e le disposizioni del codice dei beni culturali e del paesaggio, mediante le necessarie norme modificative, integrative, interpretative e abrogative. Tale attività si richiede anche allo scopo di evitare che la modifica del sistema sanzionatorio vigente possa determinare discrasie o duplicazioni di fattispecie che facciano sorgere, nella prassi applicativa, dubbi interpretativi in merito al ricorrere di ipotesi di concorso di norme (da risolvere secondo i princìpi, allo scopo di evitare doppie incriminazioni) ovvero di concorso di reati.
La lettera t) risponde alla finalità, enunciata nella premessa, di assicurare l'omogeneità terminologica e, conseguentemente, la coerenza del trattamento sanzionatorio di tutti i reati contro il patrimonio culturale. A tale fine è rimesso al Governo, in sede di adempimento della delega, il compito di garantire l'uniforme utilizzo delle definizioni dei beni culturali e paesaggistici contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio, ovunque rilevanti ai fini penali. La norma menziona espressamente la necessità di modificare l'articolo 44, comma 1, lettera c), del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380. Questa disposizione prevede infatti un reato contravvenzionale deputato a colpire, tra l'altro, le condotte consistenti nella realizzazione di «interventi edilizi nelle zone sottoposte a vincolo storico, artistico, archeologico, paesistico, ambientale, in variazione essenziale, in totale difformità o in assenza del permesso», ove il riferimento è al permesso di costruire disciplinato dal medesimo testo unico. Tale fatto può concorrere con gli eventuali ulteriori illeciti penali realizzati attraverso la medesima condotta e derivanti dalla violazione delle prescrizioni di tutela poste dal codice dei beni culturali e del paesaggio.
Al riguardo, il legislatore delegato è incaricato di riformulare il secondo periodo della richiamata lettera c) del comma 1 dell'articolo 44 del citato testo unico in modo che siano incluse in tale fattispecie, con certezza e proprietà terminologica, tutte le ipotesi di interventi aventi ad oggetto beni culturali o paesaggistici definiti come tali dal codice dei beni culturali e del paesaggio.
La lettera u), infine, detta misure per la confisca, ordinata dal giudice con sentenza di condanna, delle cose che sono servite a commettere il reato nonché di quelle che ne sono il prodotto o il profitto.
Articolo 2 – Il comma 1 prevede che il decreto o i decreti legislativi di attuazione
della delega prevista dal presente disegno di legge siano adottati su proposta del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo e del Ministro della giustizia, di concerto con i Ministri competenti.
Il comma 2 autorizza un nuovo intervento legislativo del Governo, entro il termine di ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore di ciascuno dei decreti legislativi emanati ai sensi del comma 1, allo scopo di introdurre le disposizioni integrative e correttive che si rendano eventualmente necessarie. L'emanazione di ciascun decreto sarà soggetta al rispetto dei medesimi princìpi e criteri direttivi enunciati all'articolo 1, comma 3, del presente disegno di legge.
Il comma 3 reca la clausola di invarianza finanziaria.