DDL – Ratifica accordo traffico illecito via mare, attuativo dell'art. 17 della convenzione delle nazioni unite contro il traffico illecito di stupefacenti, fatto a Vienna il 31 gennaio 1988 - Relazione
Esame definitivo - Consiglio dei ministri 30 settembre 2014
Disegno di legge recante: “Ratifica ed esecuzione dell'Accordo sul traffico illecito via mare, aperto alla firma a Strasburgo il 31 gennaio 1995, attuativo dell'articolo 17 della Convenzione delle Nazioni Unite contro il traffico illecito di stupefacenti e di sostanze psicotrope, fatta a Vienna il 20 dicembre 1988 ”
Lo schema di disegno dì legge è relativo all'Accordo sul traffico illecito via mare, attuativo dell'articolo 17 della Convenzione delle Nazioni Unite contro il traffico illecito di stupefacenti e di sostanze psicotrope, aperto alla firma a Strasburgo il 31 gennaio 1995.
La ratifica del provvedimento arriva a molta distanza, circa 14 anni, dall’entrata in vigore del provvedimento, avvenuta nel maggio del 2000, sebbene il Governo, già all’indomani della sua adesione all’Accordo (XII Legislatura – anno 1995), avesse messo a punto un apposito schema di disegno di legge di ratifica; anche nelle successive Legislature, un atto normativo di tale genere non è mai approdato nelle sedi parlamentari nonostante diversi tentativi di riattivazione della procedura avvenuti nel corso degli anni 2001, 2005 e 2009.
Questa iniziativa normativa acquista, oggi, ancor più rilievo e spessore alla luce dell’imminente avvio del semestre di Presidenza italiana del Consiglio dell’Unione Europea. Infatti, con riferimento alla ratifica dell’Accordo in questione, è stata valutata l’opportunità di intraprendere, nei fori di settore, una specifica azione volta all’approvazione di un documento che richiami gli Stati membri dell’Unione Europea alla necessità di una tempestiva adozione delle norme attuative dell’art. 17 della Convenzione delle Nazioni Unite del 1988. Il conseguimento di tale risultato assumerebbe sicuro rilievo tecnico, giuridico e operativo per il nostro Paese e, naturalmente, per gli altri partner europei in quanto potenzierebbe e affinerebbe uno dei più efficaci strumenti normativi che la comunità internazionale ha offerto quale presidio per il contrasto del narcotraffico perpetrato per via marittima.
L’adozione della disciplina attuativa per l’esercizio in alto mare dei poteri coercitivi di una Parte nei confronti di una nave battente bandiera di un altro Stato aderente sospettata di trasportare sostanze stupefacenti o psicotrope, consentirebbe di pervenire, in ambito comunitario, ad una sostanziale armonizzazione delle procedure operative, nonché, in sede nazionale, ad un consolidamento dell’istruttoria amministrativa finalizzata al rilascio o alla richiesta delle autorizzazioni per l’“abbordaggio”.
Le procedure regolamentari dall’Accordo, sotto il profilo prettamente operativo, hanno certamente il pregio di rafforzare l’attività di polizia sul fronte del contrasto del narcotraffico in mare e, con essa, la capacità d’interdizione dei carichi di droga che attingono il territorio nazionale e quello comunitario a protezione delle nostre frontiere marittime. Peraltro, il più efficace intercettamento nelle acque internazionali dei vettori impiegati per il trasporto dello stupefacente, in partite di grandi proporzioni, agendo in una fase antecedente alla parcellizzazione dei carichi che riforniscono capillarmente le piazze di spaccio, consentirà anche una difesa “avanzata” degli ambiti territoriali flagellati dal fenomeno del consumo della droga, consentendo l’ottimizzazione delle risorse impiegate nell’attività di repressione dei reati connessi alla diffusione delle sostanze stupefacenti.
Solo nell’ultimo biennio, per fare un esempio, all’esito di 6 interventi repressivi effettuati in alto mare, è stato possibile procedere al sequestro di oltre 42 tonnellate di droga (cannabis) e all’arresto di 70 responsabili degli illeciti traffici.
La prima elaborazione dell'articolato, ora appositamente aggiornato, si deve alla qualificata opera di una Commissione istituita con decreto del Ministro della giustizia del 30 luglio 1999, in epoca successiva alla sottoscrizione dell’Accordo da parte dell’Italia (avvenuta il 31 gennaio del 1995, all’atto della sua apertura alla firma).
L'articolato contiene, oltre alle usuali disposizioni dirette all’autorizzazione, alla ratifica ed alla esecuzione di questo strumento internazionale, le norme interne volte a consentirne l'applicazione in Italia.
Sotto quest'ultimo profilo è sembrato opportuno, tenuto conto del carattere settoriale dell'intervento, non procedere a modifiche dei codici e limitarsi ad agire sullo stesso disegno di legge di ratifica. Si è inoltre tenuto conto della indicazione tendente a limitare il più possibile l'intervento legislativo in sede di adattamento ordinario lasciando quindi liberamente operare, senza l’impaccio di duplicazioni, la normativa internazionale autoapplicativa (self executing).
In sintesi, come già accennato, l'Accordo del 1995 prevede la possibilità per gli Stati parti - nel quadro della repressione del traffico di stupefacenti - di intervenire in alto mare su navi battenti la bandiera di Paesi a loro volta parti, previa l'autorizzazione di questi ultimi, e di esercitare sulle navi e sugli equipaggi i poteri necessari ai fini delle indagini. Effettuato l'intervento, lo Stato della bandiera ha il potere di esercitare con priorità la sua giurisdizione; in mancanza, la giurisdizione appartiene allo Stato interveniente. Sotto tale ultimo profilo può considerarsi come in tale ultimo caso, si realizza una forma di rinuncia alla giurisdizione a favore di quella dello Stato interveniente.
Il profilo da ultimo considerato impone di considerare se il recepimento dell’Accordo, consentendo di rinunciare alla giurisdizione dello Stato, contrasti con principi essenziali cui il nostro ordinamento si ispira. Tali principi rinviano, in particolare agli articoli 25 e 112 della Costituzione, in cui è previsto che nessuno possa essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge e che il pubblico ministero eserciti obbligatoriamente l'azione penale. Quanto al primo aspetto, possono ripetersi gli argomenti impiegati dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 96 del 1973, con la quale venne dichiarata non fondata la questione di legittimità costituzionale relativa all'articolo 2 della legge 30 novembre 1955, n.1335, nella parte in cui dà esecuzione all'articolo VII, paragrafo 3, lettera c, della Convenzione di Londra del 19 giugno 1951, concernente lo statuto delle forze armate della N.A.T.O. Nell'occasione il giudice delle leggi, richiamando la sua precedente giurisprudenza (sentenza n.139 del 1971), ribadì che la "la nozione di giudice naturale non si cristallizza nella determinazione legislativa di una competenza generale, ma si forma anche di tutte quelle disposizioni le quali derogano a tale competenza sulla base di criteri che razionalmente valutano i disparati interessi posti in gioco dal processo”. In altri termini non si ha violazione dell'articolo 25, comma l, della Costituzione quando lo spostamento dì giurisdizione si attui nel rispetto dì criteri precostituiti per legge.
Taluni, poi, argomentando dal rilievo testuale rappresentato dal fatto che l'articolo 25 della Costituzione connette il principio del giudice naturale alla predeterminazione dei criteri utili a definire la sola competenza ma non la giurisdizione, negano che il trasferimento dei procedimenti penali interferisca con la citata disposizione costituzionale.
Deve essere, poi, superato anche il dubbio che il recepimento degli strumenti di cooperazione internazionale, della cui ratifica si discute, violi l’articolo 112 della Costituzione sul punto del citato principio dell'obbligatorietà dell'azione penale. Tale principio, infatti, per un verso, non esclude che il legislatore preveda e disciplini le ipotesi in cui l'obbligo del pubblico ministero di esercitare l'azione penale intervenga all'esito di applicazione di canoni fissati dall'ordinamento con carattere di generalità ed astrattezza; dall’altro non sembra impropria la considerazione di un obbligo di esercizio dell'azione penale da ritenersi adempiuto anche attivando la giurisdizione di altro Stato parte.
La convenzione della cui ratifica si discute prevede che possano essere formulate dagli Stati partì richieste di assistenza riguardanti interventi su navi proprie dello Stato richiedente e navi senza nazionalità.
L’Accordo richiede pure agli Stati parti di designare un'autorità responsabile dell'invio delle richieste di intervento e delle risposte alle richieste provenienti dalle altre parti, nonché un'autorità centrale responsabile della comunicazione relativa all'esercizio della giurisdizione preferenziale.
Ciò premesso, sono stati considerati punti focali dell'esercizio: a) l'individuazione delle autorità da ultimo menzionate; b) lo spazio decisionale da attribuire a tali autorità; c) la disciplina del valore processuale degli atti assunti dall'autorità straniera nel caso di esercizio della giurisdizione italiana; d) il regime dell'attività svolta da autorità italiane su navi straniere; e) la competenza a decidere sull'esercizio della giurisdizione preferenziale; f) l'integrazione delle norme del codice penale in materia di ambito della giurisdizione penale italiana; g) la previsione di termini per la convalida degli atti di arresto e/o di fermo nonché per l’interrogatorio di garanzia, a tutela dei principi sanciti dall’articolo 13 della Costituzione e degli articoli 380 e seguenti del codice di procedura penale. Converrà soffermarsi brevemente sulle varie questioni.
Sui primi due punti, è apparso opportuno, innanzitutto, indicare quale autorità responsabile di tutte le comunicazioni implicate dall' Accordo, e quindi quale unica interfaccia delle corrispondenti autorità che sono state o saranno designate dai partner, la Direzione Centrale per i Servizi Antidroga del Ministero dell'Interno (articolo 3). È sembrato quindi appropriato assegnare alla D.C.S.A., non solo le responsabilità relative all’invio delle richieste di intervento e delle risposte alle richieste provenienti dalle altre parti, ma anche le competenze decisionali inerenti alle operazioni in mare (articoli 4 e 5 dell'Accordo), in quanto si tratta pur sempre, in senso lato, di competenze di polizia. Questa è la soluzione adottata con l'articolo 4 del provvedimento di ratifica, che provvede ad inserire due commi (3-bis e 3-ter) all'articolo 10 del Testo unico in materia di sostanze stupefacenti, approvato con il d.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309. È stata considerata la circostanza che, pressoché inevitabilmente, la D.C.S.A. dovrà consultarsi e, se del caso, raggiungere intese con altre autorità nell'esercizio delle sue competenze; tuttavia, si è stimato opportuno non riferirsi nell'articolato a queste attività preparatorie per non creare rigidità procedurali e lasciare a detta Direzione un’adeguata libertà di azione, anche in considerazione della necessità che le relative determinazioni debbano essere assunte in tempi molto ristretti.
Quanto alla disciplina del valore processuale degli atti (punti c) e d), si è considerato opportuno, per gli atti assunti dall'autorità straniera su nave italiana, di superare il rigido schema della rogatoria, consentendo la loro diretta utilizzazione mediante una soluzione normativa analoga a quella individuata dal disegno di legge di ratifica dell’Accordo bilaterale italo-svizzero, siglato a Roma, il 1 settembre 1998. A questo si è provveduto con i commi l e 2 dell'articolo 5 del disegno di legge di ratifica.
Per converso, si è ritenuto che l'attività svolta dalle autorità italiane su navi straniere è pacificamente da considerarsi come effettuata sul territorio dello Stato. Su questo punto, quindi, non si è stimato necessario un intervento normativo.
Quanto alla decisione sull'esercizio della giurisdizione preferenziale (articolo 14 dell'Accordo – punto e) si è ritenuto che tale competenza vada riservata al Ministro della Giustizia (articolo 6, comma l, del disegno di legge di ratifica), per ragioni di coerenza istituzionale e di praticità (si tratta di una competenza che va esercitata entro un ristretto termine - quattordici giorni - decorso il quale essa si intende rinunciata) mentre l'autorità giudiziaria, che sarà stata evidentemente informata dalla polizia giudiziaria, potrà fornire al Ministro "elementi utili" ai fini delle sue determinazioni (articolo 6, comma 3, del disegno di legge di ratifica).
L’articolo 3 comma 2 dell’Accordo impone agli Stati parti – seppure limitatamente alle esigenze dello stesso Accordo - di prendere le misure appropriate per stabilire la loro giurisdizione sui reati pertinenti allorché siano commessi a bordo di navi straniere appartenenti ad altri Stati parti, per il caso che gli Stati di bandiera declinino la loro giurisdizione. A questo proposito, stante la già ampia sfera di giurisdizione prevista dagli articoli da 7 a 10 del codice penale, specialmente gli articoli 9 e 10, è sembrato sufficiente, per consentire il funzionamento dell' Accordo, di prevedere - quanto all'esercizio della giurisdizione italiana sui reati pertinenti, e limitatamente al caso di mancato esercizio della giurisdizione preferenziale da parte dello Stato straniero di bandiera, l'eliminazione della condizione della presenza del colpevole sul territorio dello Stato (articolo 6, comma 2 del disegno di legge di ratifica).
A tutela dei principi di cui all’articolo 13 della Costituzione, si è previsto (punto g) che nei casi di arresto in flagranza o fermo, qualora non sia possibile porre tempestivamente l’interessato a disposizione dell’autorità giudiziaria, l’arresto e il fermo mantengono efficacia purché il relativo verbale pervenga, anche con mezzi telematici, entro 48 ore al Pubblico ministero e l’udienza di convalida si svolga, con la necessaria partecipazione del difensore, nelle successive 48 ore. L’interrogatorio da parte del Pubblico ministero e l’udienza di convalida davanti al Giudice per le indagini preliminari si svolgono mediante collegamento a distanza con l’autorità giudiziaria competente (determinata in ragione del porto di primo e più rapido approdo sul territorio nazionale). Tenendo in considerazione la particolarità delle condizioni operative in cui si svolge l’azione che comporta l’arresto o il fermo, tali da non consentire di poter prontamente condurre l’arrestato o il fermato presso la casa circondariale o il mandamento del luogo dove l’arresto o il fermo sono stati eseguiti (art. 386, comma 4 del c.p.p.), si riconosce la possibilità di detenere l’arrestato o il fermato in un locale della nave.
L’attuazione dell’Accordo non comporta nuovi o maggiori oneri per le finanze pubbliche (articolo 7).