Ministero della Giustizia

Circolare 19 gennaio 2017 - Impiego degli esperti di servizio sociale convenzionati ai sensi dell’art. 80 dell’ordinamento penitenziario - linee guida

19 gennaio 2017

Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità

Circolare n. 4/2017

Impiego degli esperti di servizio sociale convenzionati ai sensi dell’art. 80 dell’ordinamento penitenziario

linee guida

Premessa

Come è a tutti noto, l’esecuzione penale esterna in questa fase è interessata da un processo di profonda trasformazione organizzativa, conseguente all’approvazione del dPCM 15 giugno 2015 N. 84.

Il Dipartimento per la Giustizia Minorile e di Comunità è impegnato ad accompagnare e sostenere tale processo al fine di ridurre al minimo difficoltà ed incertezze presenti in tutte le fasi di passaggio e supportare sul piano metodologico ed organizzativo l’attività delle strutture operative.

Uno dei punti ad alta priorità nell’agenda del dipartimento è rappresentato dal tema delle risorse, di mezzi e personale, di cui è necessario dotare il sistema per consentirgli di far fronte alle esigenze crescenti del servizio. Per tale ragione, in attesa che si possa procedere alla copertura delle vacanze di organico, sono stati inseriti nel bilancio triennale 2017-2019 del ministero, rispettivamente 4, 7 e 11 milioni che saranno assegnati alla Direzione generale per l’ esecuzione penale esterna e di messa alla prova per sostenere le attività degli uffici di esecuzione penale esterna.

É intendimento di questo Dipartimento destinare larga parte dei predetti fondi all’impiego di esperti di servizio sociale e psicologi, incrementando in maniera consistente, già a partire dal questo esercizio finanziario, il numero di quelli fino ad oggi resi disponibili ed offrendo, in tal modo, un supporto significativo alle potenzialità operative nel territorio.

In tale quadro appare, quindi, necessario fornire delle linee guida sull’attività degli esperti che, affiancandosi a quelle già in vigore sull’impiego degli psicologi, concorrano ad armonizzarne l’impiego sul piano sia delle metodologie e prassi operative, sia della gestione amministrativa sia, infine, dell’organizzazione delle attività da essi svolte.

Indirizzo organizzativo e metodologico di riferimento

L’inserimento dell’esperto nell’esecuzione penale esterna, come è stato esplicitato in più occasioni da questa direzione generale, è finalizzato da un lato ad assicurare, specie nel caso dei professionisti di servizio sociale, il mantenimento di standard di qualità sufficiente nel servizio prestato, dall’altro a sostenere il processo di evoluzione del settore verso un modello multiprofessionale integrato, in grado di mettere in campo, quando necessario, interventi tipici dell’approccio multidisciplinare.

Si sottolinea che tali professionisti non svolgono attività di consulenza esterna, come appare chiaro dal testo delle convenzioni che li lega all’Amministrazione.

A questo riguardo, l’impiego dei fondi assegnati a tale scopo sarà indirizzato ad incrementare il numero di assistenti sociali e di psicologi, la cui presenza negli uffici non va considerata “facoltativa”, bensì necessaria come quella dell’assistente sociale, sebbene in numero inferiore, considerato il minore fabbisogno nel servizio di tale figura rispetto alla prima.

È, infatti, prioritario che gli uffici possano produrre relazioni e programmi di trattamento formulati attraverso il lavoro di equipe che ricomprenda anche il contributo dello psicologo, il cui intervento va assicurato tutte le volte che ciò sia possibile.

Pertanto, gli uffici interdistrettuali, nella programmazione delle attività, porranno attenzione a che siano assicurate le prestazioni di ambedue le professionalità; nel documento di programmazione interdistrettuale andranno indicate la ripartizione dei fondi e le modalità di impiego.

Per le modalità di svolgimento dell’attività degli psicologi e del lavoro di equipe, si rinvia alle line guida trasmesse con nota n. 432944 del 23.11.2009, che qui si riconfermano per quanto non diversamente disposto con la presente e che le SS.LL. vorranno tenere a riferimento per lo svolgimento dell’attività in argomento.

Di seguito si riportano le indicazioni relative alle modalità di impiego e di intervento degli esperti di servizio sociale presso gli uffici di esecuzione penale esterna.

Ambiti di impiego degli esperti di servizio sociale

La presenza degli esperti di servizio sociale è finalizzata a rinforzare le capacità operative degli uffici di esecuzione penale esterna per tutti gli adempimenti previsti dall’ordinamento penitenziario e dalle altre leggi di settore.

Essi, pertanto, vanno considerati una risorsa professionale da utilizzare per l’esecuzione dei processi di servizio al pari del personale di ruolo della medesima professionalità; infatti la diversa tipologia giuridica che regola il rapporto nell’ambito del quale viene fornita la prestazione dell’esperto, non ne limita le capacità professionali necessarie per fornire prestazioni di servizio sociale, di cui sono in possesso in quanto iscritti all’albo per l’esercizio della professione.

Ne consegue che gli esperti di servizio sociale possono legittimamente essere titolari dei procedimenti per i quali svolgono interventi professionali, allo stesso modo in cui lo è un funzionario di ruolo; pertanto ad essi potrà essere assegnato qualsiasi incarico, compresi quelli di collaborazione all’attività di osservazione e trattamento degli istituti, che provvederanno ad eseguire attenendosi agli indirizzi operativi, metodologici ed organizzativi vigenti.

Naturalmente la loro attività e le relazioni da essi prodotte saranno destinatarie della medesima attività di controllo tecnico assicurato dagli uffici per gli elaborati del personale di ruolo.

Si raccomanda, inoltre, di collocare l’impiego dell’esperto di servizio sociale all’interno di una logica di lavoro multi-professionale che deve permeare l’attività di tutto l’ufficio prevedendo, specie nella fase di indagine, l’intervento congiunto con lo psicologo.

Per quanto riguarda la scelta delle tipologie di incarico da assegnare a tali professionisti, si rinvia all’autonoma valutazione delle direzioni che considereranno soprattutto il livello di conoscenza e di competenza complessivamente maturato dagli stessi, anche a seguito dell’iniziale periodo di informazione sui compiti e sull’attività dell’ufficio, nonché della scadenza dell’accordo di consulenza libero professionale.

Attività di informazione e di primo inserimento

                 In ciascuno degli uffici interessati, durante il primo mese di attività, sarà realizzato un percorso iniziale di informazione finalizzato a fornire agli esperti di servizio sociale, che sottoscrivono per la prima volta l’accordo di collaborazione libero professionale, gli elementi di conoscenza del quadro normativo e del contesto organizzativo in cui dovranno operare.

Tale percorso, pertanto, si sostanzierà nello studio, illustrazione e discussione delle principali norme, delle disposizioni organizzative e dei protocolli operativi di settore^[1], anche in relazione agli specifici ambiti ed alle tipologie di incarico assegnati agli esperti.

Metodologia e strumenti operativi

La metodologia che si chiede di utilizzare agli esperti di servizio sociale è quella propria della professione di riferimento che utilizza principalmente i seguenti strumenti:

• il colloquio, l’incontro di gruppo, la riunione d’équipe, la visita domiciliare, la verifica di lavoro, l’accertamento di domicilio ed il raccordo con la rete territoriale per la programmazione e la realizzazione degli interventi;
• il fascicolo, il diario degli interventi, la relazione socio-ambientale, la relazione periodica e quella finale, il programma di trattamento, le schede di monitoraggio.

Nell’ambito sopra richiamato vi sono, peraltro, spazi per il ricorso a tecniche ed attività trattamentali indirizzate non solo all’individuo, ma anche al gruppo, qualora i soggetti destinatari dell’intervento siano portatori di problematiche specifiche ed omogenee.

Per il riferimento tecnico-operativo, fino all’emanazione di nuove disposizioni, in fase di predisposizione, che aggiorneranno le procedure già in uso, si rinvia alle circolari ed alle altre direttive dipartimentali che definiscono i protocolli operativi, le modalità, i tempi e gli standard degli interventi; in particolare si richiamano le circolari e lettere circolari:

1.  n. 0174874 del 16.5.2014 – Deleghe al Governo in materia di pene detentive non carcerarie e di riforma del sistema sanzionatorio. Disposizioni in materia di sospensione del procedimento con messa alla prova e nei confronti degli irreperibili. – PRIME DISPOSIZIONI DI ATTUAZIONE.
2.  n. 0351817 del 16.10.2014 - Criteri di priorità nell’espletamento dei procedimenti.
3.  n. 3661-6111 dell’11.03.2015 – Programma di trattamento per richiedenti misure alternative - articolo 72, comma 2 lett. c) dell’ordinamento penitenziario - e sospensione del procedimento con messa alla prova – articolo 464 bis c.p.p. - Avvio della sperimentazione.
4.  n. 37582 del 29.9.2016 – attività di collaborazione al trattamento penitenziario tra uffici di esecuzione penale esterna e istituti penitenziari.

Modalità di svolgimento dell’attività professionale

Diversamente dallo psicologo, che di norma esplica la propria attività in ufficio, l’esperto di servizio sociale, per la tipicità dell’intervento professionale, opera sia in ufficio che all’esterno della sede; le direzioni, pertanto, favoriranno in ogni modo la presenza di prossimità nel territorio e negli ambienti di vita della persona verso la quale si interviene anche degli esperti ex art. 80.

È necessario, a tal fine, adottare anche per questi professionisti modalità di svolgimento e di accertamento della prestazione professionale fuori dall’ufficio basati su criteri di efficienza nell’impiego delle risorse, riducendo al massimo i tempi impiegati negli spostamenti; di conseguenza, anche per gli esperti di servizio sociale l’attività esterna sarà amministrata adottando tutte le modalità già in uso per il personale di ruolo, senza l’obbligo di iniziare e/o concludere l’attività di consulenza in sede, qualora ciò risulti più conveniente ai fini dell’impiego più efficiente della risorsa.

Naturalmente tale modalità comporta la necessità che le direzioni svolgano un attento monitoraggio ed un’attività di verifica dell’attività dell’esperto, valutandone l’efficacia in termini di quantità e qualità degli interventi realizzati in rapporto alla durata della prestazione professionale svolta nel territorio.

Per gli spostamenti nel territorio anche gli esperti potranno utilizzare l’autovettura di servizio, con o senza autista; a questo riguardo si informa che già nel 2015 la Direzione generale beni e servizi del DAP, interpellata sulla questione, ha confermato che la polizza RCA ed infortuni, relativa alle predette autovetture, estende le sue garanzie a tutto il personale utilizzato, anche ai lavoratori che hanno rapporti atipici con l’Amministrazione.

Nel contratto generale CONSIP, RCA ed infortuni del conducente n. 166/700583, Allegato 4.2 al Capitolato Tecnico, Sezione A – Premessa, viene infatti specificato che per dipendenti devono intendersi “tutte le persone iscritte a libro paga, altre figure che hanno con le Amministrazioni contratti di prestazione lavorativa (quali ad esempio i lavoratori somministrati, i co.co.co, i co.co.pro) ed in genere le persone comandate in missione.”

Quanto alle fasce orarie in cui collocare le prestazioni orarie, poiché gli esperti di servizio sociale hanno sottoscritto un contratto di collaborazione libero professionale che li impegna a prestare la propria collaborazione secondo le necessità dell’ufficio, svolgeranno l’attività nell’ambito dell’orario di servizio, sulla base di un calendario delle presenze definito di concerto con la direzione.

A questo riguardo si avrà cura di articolare le presenze secondo un’ottica che corrisponda al fabbisogno dell’ufficio, procedendo alla distribuzione delle ore su più giornate in modo da assicurare, per quanto possibile, la presenza dell’esperto per più giorni la settimana.

Aspetti fiscali e contributivi

A chiarimento dei quesiti posti, si precisa che il valore unitario che il professionista indica nella fattura elettronica, da presentare per il compenso della prestazione effettuata, deve corrispondere a quello indicato nella convenzione stipulata, pari ad € 17,63.

Per la determinazione dell’importo effettivo da mettere in pagamento, va aggiunto alla cifra sopra indicata il 22% di IVA, ove dovuta e gli oneri previdenziali; va, inoltre, effettuata la ritenuta d’acconto, salvo i casi di esclusione previsti ex lege.

Sarà cura dell’intestatario della fattura indicare il regime fiscale e previdenziale di riferimento, ai fini della quantificazione della ritenuta d’acconto d’imposta o dell’eventuale esclusione, nonché per l’applicazione dell’IVA ove dovuta e degli oneri previdenziali.

Il suddetto, inoltre, deve indicare la sussistenza dei presupposti per la non applicabilità della ritenuta alla fonte a titolo di acconto d’imposta ai sensi dell’art. 1 comma 67 della legge 190/14, nonché l’aliquota relativa al contributo di cassa previdenziale, che è del 2 % per gli psicologi, del 4% per gli assistenti sociali e del 4% per coloro che sono iscritti all’INPS.

AI fini dell’imposta sul valore aggiunto, i contribuenti di cui al comma 54 art. 1 della legge 190/14 non esercitano la rivalsa dell’imposta per le operazioni nazionali, per cui agli stessi non si applica l’IVA.

Quindi, il compenso da pagare in tali casi è pari ad € 17,63 oltre gli oneri previdenziali, che devono essere specificati in fattura dal professionista, in relazione alla cassa di appartenenza.

Quanto al professionista che non aderisce a nessun regime fiscale di favore, si applica il 22% di IVA ove dovuta, ed occorre distinguere tra due casi:

1. professionista iscritto all’ordine con cassa di previdenza: la ritenuta d’acconto si calcola sul solo compenso senza conteggiare gli oneri previdenziali;
2. professionista senza ordine professionale e/o cassa di previdenza di categoria: in questo caso alla previdenza provvede l’INPS con la cosiddetta “gestione separata” e la ritenuta d’acconto si calcola sulla somma del compenso e della cassa.

Si comunica, altresì, che ai sensi del D.P.R. 633/72 art. 17/ter intitolato “operazioni effettuate nei confronti degli enti pubblici”  lo split payement non si applica ai compensi per prestazioni assoggettate alla ritenuta alla fonte a titolo di imposta e, pertanto, l’IVA, ove dovuta, va versata al professionista.

Indicazioni conclusive

A conclusione si vuole richiamare all’attenzione delle SS.LL. l’importanza che rivestirà per l’operatività degli UEPE l’innesto degli esperti, considerata la rilevanza dell’investimento dedicato già dal prossimo esercizio finanziario, che si incrementerà sensibilmente nel corso del triennio.

Per tale ragione è fondamentale che codeste direzioni pongano la massima cura all’avvio dell’attività degli esperti, al loro funzionale inserimento nell’ufficio, alla promozione della proattività da parte degli stessi, al sostegno di coloro che mostrano impegno e attenzione alla qualità del servizio, come del resto già fanno per il personale di ruolo.

In tale quadro, gli uffici interdistrettuali cureranno l’applicazione delle presenti linee guida, con particolare attenzione ai seguenti aspetti:

1. assicurare il coordinamento degli uffici al fine di rendere omogenea l’applicazione degli indirizzi operativi adottati da questo dipartimento;
2. supportare l’attività in argomento predisponendo, con il contributo degli uffici, gli strumenti di monitoraggio che consentano la valutazione effettiva delle modalità di impiego degli esperti e dell’efficace integrazione con i funzionari di ruolo; a tal fine questa Direzione generale elaborerà  e proporrà alcuni strumenti di monitoraggio;
3. effettuare il monitoraggio dell’attività degli esperti e relazionare ogni sei mesi a questa direzione generale;
4. avviare iniziative di sperimentazione di nuove modalità e metodologie trattamentali, nonché sostenere, testare e diffondere quelle già efficacemente introdotte nelle prassi operative degli uffici della circoscrizione di competenza.

Nel restare in attesa dei report sull’andamento dell’impiego degli esperti convenzionati a seguito della circolare n. 1/2016 del 10 maggio 2016, come da tabelle allegate, si ringrazia per l’impegno che le SS.LL. vorranno dedicare all’applicazione delle presenti linee guida e si porgono auguri di buon lavoro.

Il Capo Dipartimento
Francesco Cascini

Allegati

• Allegati A e B (197, Kb)