Schema di d.lgs. - Disciplina sanzionatoria per la violazione sui diritti e obblighi dei passeggeri nel trasporto ferroviario - Relazione
Esame definitivo - Consiglio dei ministri 15 aprile 2014
Schema di decreto legislativo recante: “Disciplina sanzionatoria per le violazioni delle disposizioni del Regolamento (CE) n. 1371/2007 relativo ai diritti e agli obblighi dei passeggeri nel trasporto ferroviario”
Il decreto legislativo è finalizzato a dettare la disciplina sanzionatoria delle violazioni delle disposizioni del regolamento (CE) n. 1371/2007 (da ora in avanti regolamento), entrato in vigore il 3 dicembre 2009, che impone una serie di obblighi in particolare a carico delle imprese e dei gestori delle infrastrutture ferroviarie a tutela dei diritti dei passeggeri nel trasporto ferroviario.
Il decreto è stato emanato ai sensi degli articoli 30 e 32 del regolamento suddetto ed in attuazione dell’articolo 1 della legge 15 dicembre 2011, n. 217 (Legge comunitaria 2010) contenente la delega al Governo ad emanare, entro due anni dall’entrata in vigore della stessa legge, disposizioni recanti sanzioni penali o amministrative per le violazioni di obblighi contenuti in regolamenti comunitari.
A tal proposito, si evidenzia che in data 28 marzo 2014 la Commissione europea ha deferito l’Italia alla Corte di giustizia constatando la mancata emanazione delle disposizioni attuative entro il termine sopra citato.
Detta circostanza, unitamente alla necessità di introdurre disposizioni strettamente conformi al dettato regolamentare ha comportato che, in sede di valutazione, tra l’altro, dei pareri delle competenti commissioni parlamentari, sia risultato indispensabile procedere al non accoglimento di talune condizioni, o ad una loro riformulazione.
Ciò premesso, l’articolo 30 (“Applicazione”) del regolamento 1371/2007 dispone che ogni Stato membro designi uno o più organismi responsabili dell’applicazione del Regolamento e che lo stesso organismo adotti le misure necessarie per garantire il rispetto dei diritti dei passeggeri. Al riguardo, la norma comunitaria sancisce anche l’indipendenza dell’organismo da “qualsiasi gestore dell’infrastruttura, dall’organismo preposto all’imposizione dei diritti, dall’organismo di assegnazione della capacità di infrastruttura e dall’impresa ferroviaria”.
L’articolo 32 (“Sanzioni”) fa carico agli Stati membri di definire il regime sanzionatorio applicabile per inosservanza delle disposizioni stabilite dal Regolamento. Gli stessi Stati membri “adottano tutte le misure necessarie per assicurarne l’attuazione”. La disposizione sancisce anche l’effettività, la proporzionalità e la capacità dissuasiva delle suddette sanzioni.
Dunque lo schema di decreto legislativo:
1) istituisce l’organismo responsabile dell’applicazione del Regolamento (denominato “Organismo di controllo”);
2) prevede il regime sanzionatorio applicato dall’Organismo di controllo, individuando le fattispecie sanzionabili, l’entità delle sanzioni, le procedure per l’applicazione.
Il provvedimento è suddiviso in 8 Capi e 21 articoli come di seguito precisato:
• CAPO I - DISPOSIZIONI GENERALI - articoli da 1 a 5:
• CAPO II - SANZIONI IN MATERIA DI CONTRATTO DI TRASPORTO,
DI OBBLIGO DI INFORMAZIONE E VENDITA DI BIGLIETTI – articoli da 6 a 11
• CAPO III - SANZIONI IN MATERIA DI RESPONSABILITÀ DELLE IMPRESE FERROVIARIE IN RELAZIONE AI PASSEGGERI ED AI LORO BAGAGLI – articoli 12 e 13
• CAPO IV - SANZIONI RELATIVE A RITARDI, COINCIDENZE PERSE E SOPPRESSIONI – articoli 14 e 15;
• CAPO V - SANZIONI PER VIOLAZIONE OBBLIGHI RELATIVI A PERSONE CON DISABILITÀ E PERSONE A MOBILITÀ RIDOTTA – articolo 16;
• CAPO VI - SANZIONI RELATIVE AGLI OBBLIGHI IN MATERIA DI SICUREZZA, RECLAMI E QUALITÀ DEL SERVIZIO – articoli da 17 a 19;
• CAPO VII - SANZIONI RELATIVE AD OBBLIGHI INFORMATIVI – articolo 20;
• CAPO VIII - DISPOSIZIONI FINANZIARIE E FINALI – articolo 21
Il Capo I dello schema di decreto reca disposizioni in ordine all’Organismo di controllo, individuato, a seguito delle condizioni poste dalle Commissioni parlamentari, nell’Autorità di Regolazione dei trasporti di cui all’articolo 37 del decreto legge “Salva Italia” n. 201/2011.
Si è ritenuto, infatti, che la suddetta Autorità abbia in sé quelle caratteristiche di indipendenza e terzietà proprie dell’Organismo deputato all’applicazione del Regolamento medesimo, nonché all’adozione delle misure necessarie per garantire il rispetto dei diritti del passeggero.
Come sopra anticipato detto Organismo, ai sensi di quanto previsto dall’art. 30 dello stesso Regolamento, assicura l’indipendenza da qualsiasi gestore dell’infrastruttura, dall’organismo preposto all’imposizione di diritti e dall’organismo di assegnazione della capacità di infrastruttura e dall’impresa ferroviaria.
Il suddetto requisito di “terzietà” dovrà riguardare, altresì, tutti i profili giuridici-organizzativi, decisionali e finanziari.
L’Organismo di controllo vigila, ai sensi dell’articolo 4, sulla corretta applicazione del Regolamento, ed a tal fine esercita funzioni di monitoraggio, di vigilanza nonché sanzionatorie, riferendo al Parlamento in ordine all’applicazione del regolamento ed all’attività espletata con riferimento all’anno solare precedente.
Nel corso dell’iter di approvazione presso le competenti Commissioni parlamentari sono state approvate delle modifiche dirette ad introdurre delle “condizioni” ai vari procedimenti disciplinati dal Regolamento in questione.
A tale proposito, va rilevato si è ritenuto di non poter accogliere, la condizione posta sia dall’8a Commissione Senato che dalle Commissioni II-IX Camera riunite, laddove, al comma 2 dell’articolo 3 del regolamento prevede che “Ai fini dello svolgimento dei compiti […], all’Autorità di regolazione dei trasporti sono assegnate ulteriori unità di personale, da reperire mediante apposita selezione, nell’ambito del personale dipendente da pubbliche amministrazioni…”.
Detta condizione non considera come la materia della tutela dei diritti degli utenti sia riconducibile alle attribuzioni dell’Autorità di regolazione dei Trasporti sulla base di quanto previsto dall’art. 37 del D. L. del 6 dicembre 2011, n. 201, circostanza quest’ultima che fa ritenere come non si determini l’attribuzione di nuove competenze suscettibili di giustificare l’assegnazione di nuove risorse.
La non assegnazione delle ulteriori risorse va, altresì, inserita nel quadro economico nazionale di contenimento delle spese da parte delle Pubbliche Amministrazione.
Va, inoltre, rilevato come si ritiene di non poter accogliere la condizione apposta dall’8a Commissione Senato e relativa al comma 4 dell’art. 4, diretta com’è ad introdurre,dopo le parole “Ogni passeggero”, l’inciso “solo dopo aver presentato un reclamo all’impresa ferroviaria e non aver ottenuto risposta”.
Detto inciso ha l’effetto di subordinare la presentazione, da parte di ogni singolo passeggero, di un reclamo all’Autorità di regolazione dei trasporti, alla circostanza in base alla quale sia preventivamente esperito un analogo reclamo direttamente e nei confronti dell’impresa ferroviaria che, in quanto tale, ha posto in essere il comportamento suscettibile di violare il regolamento n. 1371/CE del Parlamento europeo.
E’ del tutto evidente che un qualunque riscontro, per il solo fatto di essere stato posto in essere da parte dell’impresa ferroviaria, avrebbe l’effetto di precludere al passeggero la possibilità di adire direttamente l’Organismo preposto all’applicazione delle prescrizioni contenute nel sopra citato regolamento.
L’inciso di cui si tratta è, inoltre, in contrasto con l’articolo 30 del Regolamento, laddove detta disposizione prevede, al comma 2, che ogni passeggero possa presentare un reclamo in merito a presunte infrazioni agli obblighi a carico delle imprese ferroviarie.
Inoltre, il contrasto con le disposizioni comunitarie potrebbe determinare l’instaurazione di una procedura di infrazione e, ciò, fatti salvi i profili di illegittimità della disposizione sopra citata.
Sul punto, pur rilevando come la condizione apposta incida sulla presentazione di un reclamo - e quindi non di un vero e proprio ricorso con caratteristiche giurisdizionali -, va comunque ricordato come nella fattispecie in esame sia possibile applicare quei principi fatti propri dall’art. 24 della Costituzione e dell’art. 47 della carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.
Detti principi hanno sancito la necessità che il diritto di adire un Giudice, che statuisca sulla fondatezza delle sue pretese, debba essere effettivamente garantito sia, dal singolo Stato sia, dalla legislazione di espressione comunitaria.
Si è, infatti, a più riprese previsto (per tutti si veda Corte giustizia Unione Europea Sez. I, 15-03-2012, n. 292/10) che i diritti fondamentali alla “difesa” possano soggiacere a restrizioni, purché queste ultime, rispondano a obiettivi d'interesse generale, non rinvenibili nel contenuto della condizione proposta.
Nel caso di specie l’introduzione dell’inciso sopra citato avrebbe l’effetto di impedire al passeggero di ricorrere, immediatamente, nei confronti di un soggetto posto in una posizione di terzietà (quale è l’Autorità di regolazione in materia di trasporti) e, ciò, tutte le volte in cui dovesse rilevare la violazione degli obblighi contenuti nel Regolamento.
Va, pertanto, espresso parere negativo all’introduzione dell’inciso sopra citato.
Parere negativo, con le medesime motivazioni, è necessario esprimere nei confronti della condizione dell’8a Commissione Senato relativa all’articolo 4, comma 5, laddove inserisce le seguenti parole “e dopo aver verificato di non poter provvedere direttamente alla risposta”.
Detto inciso ha l’effetto di subordinare la presentazione, da parte di ogni singolo passeggero, di un reclamo all’Autorità di regolazione dei trasporti, alla circostanza in base alla quale sia preventivamente esperito un analogo reclamo, per i servizi di competenza regionale e locale e, ciò, alle competenti strutture regionali.
Sempre in merito all’articolo 4, comma 4, si ritiene, altresì, di non poter accogliere l’osservazione della Conferenza Stato-Regioni e Province autonome nella parte in cui subordina l’emanazione di un provvedimento da parte dell’Autorità, ad un parere emesso dalla stessa Conferenza.
L’introduzione di detta modifica avrebbe inciso sulla celerità del procedimento di emanazione del provvedimento di cui si tratta.
Va espresso,inoltre, parere negativo per quanto concerne l’introduzione della condizione apposta dall’8a Commissione diretta a prevedere, nell’art. 4 comma 5 secondo capoverso, un meccanismo teso ad escludere l’applicazione di un duplice regime sanzionatorio.
Detta condizione, ove accolta, avrebbe l’effetto di sancire l’applicabilità di un'unica sanzione, individuabile in quella diretta a ricomprendere un ammontare pecuniario più elevato e, ciò, avendo a riferimento sia, le condotte poste in essere in violazione delle disposizioni contenute nei contratti di servizio pubblico sia, ancora, nelle sanzioni dirette a reprimere determinate violazioni agli obblighi posti a carico delle imprese ferroviarie e disciplinati dal presente Decreto.
L’inammissibilità di detta condizione risulta evidente laddove si consideri che le sanzioni previste dai contratti di servizio, sottoscritti tra l’impresa di trasporto e la Regione, hanno una natura “contrattuale”, in quanto riconducibili alla violazione di parametri e standards di servizio che, di per sé, sono il risultato di una prestazione espressamente negoziata tra le parti sopracitate e nel corso di quelle trattative, propedeutiche alla definizione del contenuto dello stesso contratto.
Le sanzioni di competenza dell’Organismo di Controllo disciplinate nel Decreto in questione hanno, al contrario, lo scopo di sanzionare un comportamento ritenuto non legittimo, in quanto in violazione di una disciplina di carattere generale, tesa ad ottenere il rispetto di comportamenti ritenuti essenziali per la tutela dell’interesse pubblico e da parte di un’impresa di trasporto.
Ne consegue come sussista una sostanziale diversità di funzione e degli scopi perseguiti tra le sanzioni sopra citate, a cui corrisponde un’analoga diversità per quanto concerne l’organismo deputato a procedere all’applicazione di dette misure sanzionatorie, individuato com’è nell’Autorità di Regolazione dei Trasporti, per quanto concerne il presente decreto e, al contrario, nelle Regioni per quanto riguarda i contratti di servizio.
Si rileva che con la previsione di cui al 6° comma dell’articolo 4 si è inteso fare salva l’applicazione delle sanzioni eventualmente disciplinate dai contratti di servizio, la cui applicazione prescinde pertanto dalle disposizioni contenute nel presente Decreto.
Per quanto concerne l’art. 5 si è ritenuto di non accogliere la condizione apposta dalle Commissioni riunite II e IX (Giustizia e Trasporti) diretta a modificare il comma 1 e ad abrogare sino al comma 8.
A tal fine, pur mantenendo la previsione che sia un successivo regolamento dell’Organismo di cui all’art. 3 a disciplinare le modalità di svolgimento del procedimento sanzionatorio, si è ritenuto di introdurre alcuni principi minimi, ed inderogabili, nel rispetto dei quali la disciplina di applicazione dovrà essere formulata.
Si è altresì, previsto che nel procedimento di accertamento e di erogazione delle sanzioni dovranno applicarsi, in quanto compatibili le disposizioni contenute nel capo I, sezioni I e II della L. n. 24/11/1981 n. 689.
Il Capo II reca sanzioni in materia di contratto di trasporto, di obbligo di informazione e vendita di biglietti.
Per quanto riguarda l’art. 5 va rilevato come si sia previsto lo svolgimento di un procedimento sanzionatorio finalizzato all’accertamento e all’irrogazione delle sanzioni le cui modalità di applicazione verranno disciplinate da un successivo regolamento emanato dall’Organismo di cui all’art. 3 del presente decreto.
Detta successiva regolamentazione dovrà essere posta in essere nel rispetto dei principi minimi (es in materia di contraddittorio, separazione funzioni istruttorie e decisorie) disciplinati nel presente provvedimento e, ancora, in ottemperanza a quanto previsto dalla L. n. 689/1981.
Per le singole fattispecie sono state contemplate due tipologie di infrazioni, rispettivamente legate all’inadempienza a comportamenti diretti ad essere fruibili da una pluralità di utenti (es. mancata adozione di procedure o normative conformi alle prescrizioni) o, ancora, ad un inadempienza collegata ad un singolo evento, rispetto a singoli utenti o gruppi di utenti.
L’art. 6 prevede le sanzioni relative al trasporto di biciclette, mentre l’articolo 7 prevede l’inefficacia delle clausole derogatorie o restrittive degli obblighi nei confronti dei passeggeri, introdotte nel contratto in violazione dell’articolo 6 del regolamento. L’obbligo di comunicare la soppressione di treni regolati con contratti di servizio pubblico è previsto e sanzionato dall’articolo 8, mentre gli obblighi informativi nei confronti dell’utenza relativi al viaggio e in materia di canali di distribuzione dei titoli di vendita sono definiti dagli articoli 9 e 10 e corredati di idonee sanzioni in caso di inadempimento.
Le disposizioni in materia di realizzazione dei sistemi di gestione delle informazioni relative al viaggio e alle prenotazioni sono disciplinati nell’articolo 11.
Il Capo III, recante sanzioni in materia di responsabilità delle imprese ferroviarie in relazione ai passeggeri ferroviari ed ai loro bagagli prevede all’articolo 12 le verifiche e le sanzioni relative alla responsabilità delle imprese ferroviarie sia per mancato rispetto dell’obbligo di copertura assicurativa minima sia, ancora - all’articolo 13-, dell’obbligo di corrispondere un pagamento anticipato in caso di decesso o lesioni del passeggero.
Il Capo IV, con gli articoli 14 e 15, disciplina le sanzioni da applicare nel caso di mancato rispetto degli obblighi previsti dal regolamento per la tutela dei passeggeri in caso di ritardi, coincidenze perse e soppressioni. In particolare, esso prevede le sanzioni in caso di violazione dell’obbligo di assistenza al passeggero e di servizi di trasporto alternativi quando il viaggio non possa essere proseguito.
Il Capo V disciplina gli obblighi a carico delle imprese ferroviarie e relativi al trasporto di persone con disabilità o a mobilità ridotta,definendo le sanzioni da applicare per il caso di inosservanza delle disposizioni sancite dal regolamento (articolo 16, commi 1, 2, 3).
A tal fine viene prevista la figura del “Gestore delle stazioni” quale responsabile in materia di attuazione delle norme a favore dell’accessibilità.
Con riferimento al 3° comma dell’articolo 16 va evidenziato come sia stata accolta la “condizione” proposta dall’8a Commissione, nella misura in cui sia diretta ad esplicitare che il mancato o non conforme adeguamento alle STI- previste a tutela dell’accessibilità delle stazioni delle banchine, del materiale rotabile e degli altri servizi alle persone a mobilità ridotta -, costituisce fattispecie sanzionatoria la cui applicazione dovrà essere valutata anche in relazione al Piano Pluriennale di Interventi per l’accessibilità delle stazioni ed alla relativa copertura economico finanziaria da definire nell’ambito del contratto di Programma stipulato con lo Stato.
Il Capo VI definisce le sanzioni da applicare per i casi di mancata ottemperanza degli obblighi in materia di sicurezza personale dei passeggeri (articolo 17), di trattamento dei reclami (articolo 18), di norme di qualità dei servizi (articolo 19).
Per quanto attiene l’ultima parte dell’art. 17 si evidenzia il parziale recepimento della condizione posta dall’8a Commissione Senato nella parte in cui si prevede che restano comunque salvi i compiti e gli interventi di esclusiva responsabilità degli organi di Polizia e di pubblica sicurezza secondo la disciplina attualmente vigente.
Si è ritenuto al contrario di non considerare ammissibile la rimanente parte della condizione proposta, laddove si prevedeva che gli adempimenti a carico del Gestore dell’infrastruttura sarebbero stati valutati anche in relazione al piano pluriennale degli interventi per la sicurezza e, nel contempo, alla relativa copertura economico-finanziaria.
La condizione proposta, così come formulata, appariva generica mettendo in correlazione la realizzazione di adempimenti di competenza del gestore dell’infrastruttura ad una contestuale valutazione avente ad oggetto quanto previsto dal piano pluriennale degli interventi e, ancora, all’esistenza di una corrispondente copertura economico-finanziaria.
Il Capo VII introduce, all’articolo 20, l’obbligo di informare i passeggeri in ordine ai loro diritti ed obblighi previsti dal Regolamento sia nelle stazioni che a bordo dei treni e che dunque coinvolge imprese ferroviarie, gestori delle stazioni nonché tour operator.
Infine il Capo VIII contiene l’articolo 21che reca la clausola di invarianza della spesa. Infatti, si prevede che dall’attuazione delle disposizioni dell’emanando decreto (quali l’istituzione dell’organismo ovvero l’applicazione della disciplina sanzionatoria) non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, stabilendo al comma 2 che le Amministrazioni pubbliche interessate provvederanno all'adempimento dei compiti derivanti dal regolamento stesso con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.
Nell’esame definitivo successivo esame del testo del decreto, si è ritenuto di modificare il testo dell’art. 5, introducendo la necessità che la successiva disciplina di applicazione, diretta a disciplinare il procedimento di erogazione delle sanzioni, dovrà essere predisposta, dall’Organismo di cui all’art.3, nel rispetto dei principi minimi contenuti nello stessa disposizione e, ancora, di quanto previsto dal Capo I sezioni I e II della L. n. 689/1981.
Inoltre, nella seduta del 5 dicembre 2013, la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, ha espresso parere favorevole sullo schema di decreto in argomento, con alcune richieste di modifica proposte dalle Regioni ed accolte dai ministeri proponenti e concertanti.
In particolare, non si ritiene di dovere accogliere le modifiche apportate sia all’articolo 4, comma 4 (come peraltro già evidenziato), sia all’articolo 5 con una proposta di integrazione del comma 10 stante, peraltro, il carattere di parere “non vincolante” espresso sul punto dalla Conferenza.
Si ritiene, altresì, che non debba essere accolta la condizione posta dalla 8a Commissione Senato al comma 10 dell’articolo 5 (ora divenuto comma 4), considerando preferibile la formulazione proposta dalla II e IX Commissioni riunite della Camera.
La condizione proposta dalla 8a Commissione Senato prevede che il cinquanta per cento delle somme derivanti dal pagamento delle sanzioni versate all’entrata del bilancio dello Stato sia riversato in un apposito fondo finalizzato al “potenziamento dell’attività di controllo ed il miglioramento dei servizi di trasporto ferroviario, secondo le modalità indicate nel medesimo decreto”.
L’attribuzione delle funzioni di Organismo di controllo all’Autorità di regolazione dei Trasporti suggerisce che le somme conseguenti all’attività di accertamento posta in essere dalla stessa Autorità siano destinate ad uno specifico fondo, previsto dall’art. 37 comma 2 lett.l) del D.L. n. 201/2011 finalizzato al finanziamento di progetti a vantaggio dei consumatori dei settori dei trasporti e, ciò, in accoglimento della condizione proposta dalle Commissioni riunite II e IX della Camera.
La seconda condizione posta dalla XIV Commissione Camera non può avere seguito in quanto in contrasto con la condizione posta dall’8a Commissione Senato ed accolta da questa Amministrazione che prevede di sostituire, all’articolo 4, comma 4, le parole “con successivo decreto ministeriale” con le seguenti “con successivo provvedimento dell’Organismo di controllo”.
Per quel che riguarda l’osservazione delle Commissioni parlamentari in merito all’opportunità di introdurre una disciplina unica, finalizzata ad assicurare l’omogeneità e la coerenza della disciplina sanzionatoria in materia di violazioni dei diritti dei passeggeri e per quanto concerne le diverse modalità di trasporto, si ritiene che detta modifica potrà essere valutata in una fase successiva all’emanazione della disciplina applicativa di cui ora si tratta.
Le osservazioni, poi, tese a suggerire una generale rimodulazione delle sanzioni previste dallo schema di decreto in esame si ritiene non debbano aver seguito in quanto l’impianto sanzionatorio, così come definito, già risponde ai criteri di effettività, proporzionalità e capacità dissuasiva.
Per quanto concerne, poi, le restanti osservazioni delle Commissioni parlamentari, non si ravvisa l’opportunità di dar seguito alle stesse in sede di stesura ultima del decreto in argomento, considerato, tra l’altro, che non condizionano il parere favorevole espresso dalle richiamate Commissioni.