Schema di d.lgs - Disciplina sanzionatoria violazioni disposizioni Reg 1924/2006/CE relativo alle indicazioni nutrizionali sui prodotti alimentari - Relazione
Esame definitivo - Consiglio dei ministri 27 gennaio 2017
Schema di decreto legislativo recante: “Disciplina sanzionatoria per la violazione delle disposizioni di cui al Regolamento (CE) n. 1924/2006 del Parlamento europeo e del consiglio del 20 dicembre 2006 relativo alle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari”
Lo schema di decreto legislativo in esame è stato predisposto in attuazione della delega prevista dalla legge 7 ottobre 2014, n. 154, recante “Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l’attuazione di altri atti dell’Unione europea - Legge di delegazione europea 2013 – secondo semestre” e, in particolare, dall’articolo 2 recante delega per la disciplina sanzionatoria di violazioni di atti normativi dell'Unione europea.
Il quadro normativo vigente in termini di legislazione alimentare generale e di etichettatura degli alimenti va individuato alla luce della disciplina generale in materia di sicurezza alimentare costituita dal Reg. 178/2002 e di quella in materia di controllo ufficiale costituita dal Reg. (CE) 882/2004, dal regolamento (CE) n. 1924/2006, relativo alle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari nonché di quella relativa all’etichettatura alimentare costituita dal decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 109, concernente l'etichettatura, la presentazione e la pubblicità degli alimenti e dal reg. (UE) 1169/2011, relativo alla fornitura di informazioni sugli alimenti ai consumatori. Per completezza si richiama il decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206 (Codice del consumo, a norma dell'articolo 7 della legge 29 luglio 2003, n. 229).
Una considerevole parte del decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 109 ha subìto disapplicazione dal 13 dicembre 2014, data in cui è entrato in vigore il Reg. UE 1169/2011 e sono state abrogate le direttive 87/250/CEE, 90/496/CEE, 1999/10/CE, 2000/13/CE, 2002/67/CE e 2008/5/CE e il regolamento (CE) n. 608/2004, che costituivano la previgente disciplina in materia e che erano state attuate proprio dal d.lgs. 109/1992 e successive modifiche ed integrazioni.
Il regolamento (CE) n. 1924/2006 disciplina, invece, la materia delle indicazioni (claims) nutrizionali e salutistiche, che possono essere riferite agli alimenti, vietando il ricorso ad ogni altra espressione non autorizzata, attraverso l’adozione di “liste” di indicazioni autorizzate, perché validate da un punto di vista scientifico. In particolare, il regolamento definisce i claims rivendicabili sugli alimenti come claim nutrizionali, relativi alla presenza o meno di ingredienti specifici e claim sulla salute, relativi a benefici funzionali alla riduzione del rischio di malattie o alla salute dei bambini.
L’esigenza pratica di predisporre un intervento sanzionatorio deriva dall’art. 17 del reg. (CE) 178/2002 - che definisce l’obbligo per gli Stati membri di determinare le misure e le sanzioni applicabili in caso di violazione della legislazione sugli alimenti, all’interno della quale si colloca il reg. (CE) 1924/2006 - così come dall’art 55 del reg. (CE) 882/2004.
Il reg. (CE) 882/2004 dispone, infatti, che tra i controlli ufficiali in campo alimentare, da effettuarsi a cura degli Stati membri, rientrano anche quelli volti a verificare la conformità alla normativa alimentare in genere, con specifico riferimento all’art.10, alle ispezioni in materia di etichettatura, presentazione e pubblicità degli alimenti. Lo stesso articolo 55 ribadisce poi l’obbligo per gli Stati di stabilire le regole e le sanzioni applicabili in caso di violazione della normativa alimentare in questione.
I risultati relativi al controllo relativo alla etichettatura e presentazione degli alimenti sono riportati nella relazione al Piano nazionale integrato 2014, pubblicata sul sito web del Ministero
(http://www.salute.gov.it/relazioneAnnuale2013/paginaCapitoloRA2013.jsp?sezione=capitolo2&capitolo=alimenti2).
Infine, si precisa come al Ministero della salute vengano notificate, a seguito di un obbligo comunitario, le etichette di alcune categorie di alimenti, in particolare:
- formule per lattanti, ex dir. 2006/141/CE;
- alimenti per alimentazione particolare ex dir. 2009/39/CE, ora alimenti per gruppi specifici ex reg. (UE) 609/2013;
- alimenti addizionati di vitamine e minerali ex reg.(CE) 1925/2006;
- integratori alimentari ex dir. 2002/46/CE.
Tali etichette vengono valutate dal Ministero in termini di composizione e di rispondenza ai requisiti di etichettatura specifica per la tipologia di prodotto notificato nonché per la presenza di indicazioni corrette come definite dal reg. (CE) 1924/2006. A seguito di tale controllo il Ministero richiede la modifica dell’etichetta all’operatore che ha notificato il prodotto, i dati dei controlli sono riportati nella relazione al Piano integrato, pubblicata sul sito web del Ministero.
Nel 2015 sono state valutate 14000 etichette, e sono stati richieste dal Ministero agli operatori circa 2000 richieste di adeguamento al Reg. 1924/2006 (dati in corso di pubblicazione).
Il rapporto tra il regolamento n. 1924/2006 e le direttive connesse agli alimenti per usi nutrizionali particolari è ben chiarito dal documento elaborato in data 14 dicembre 2007 dal Comitato permanente per la catena alimentare e la salute degli animali, intitolato “Guidance on the implementation of Regulation (EC) N° 1924/2006 on nutrition and health claims made on foods approved by the Standing Committee on the Food Chain and Animal Health on 14 December 2007”, di cui si opera un riferimento esplicito nelle premesse al decreto.
Lo schema di decreto sanzionatorio dunque si pone quale elemento necessario ed indispensabile ai fini della corretta applicazione del Regolamento comunitario, nel rispetto dei più generali principi sanciti dal reg. (CE) 178/2002 in materia di tutela della salute e benessere alimentare e nell’ottica della visione integrata della tutela della sicurezza della salute. Tanto viene anche chiarito dalla decisione della Commissione europea n. 363 del 21 maggio 2007, che stabilisce orientamenti per aiutare gli Stati Membri ad elaborare il piano di controllo nazionale pluriennale integrato unico.
L’intervento regolatorio mira anche ad offrire risalto ed unitarietà alla potestà sanzionatoria regionale in tema di etichettatura, presentazione e pubblicità degli alimenti e attualizza le disposizioni del d.lgs. 109/1992. Nella normativa, infatti, viene anche data una indicazione di massima in ordine alla definizione della sfera di azione delle regioni e province autonome, fatte salve le competenze dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, nella repressione degli illeciti compiuti su etichettatura, presentazione e pubblicità degli alimenti.
La predetta Autorità, in base al Codice del Consumo (articoli da 18 a 27 e articolo 37-bis) e alle disposizioni contenute nel decreto legislativo 2 agosto 2007, n. 145, è chiamata a tutelare: a) i consumatori e le microimprese rispetto alle pratiche commerciali scorrette poste in essere dai professionisti ai loro danni; b) i professionisti riguardo alla pubblicità ingannevole e comparativa posta in essere dai concorrenti; c) i consumatori contro le clausole vessatorie. Lo schema di decreto si limita a sanzionare le fattispecie di cui all’articolo 3, lettere b) e c), del Regolamento (CE) n. 1924/2006, facendo salve le competenze dell’Autorità in materia di pubblicità ingannevole rivolta ai consumatori e di tutela delle imprese dalla pubblicità ingannevole fatta da altre imprese, nonché la facoltà di stabilire le condizioni di liceità della pubblicità comparativa diffusa con ogni mezzo.
In particolare, la pubblicità è ingannevole quando è in grado di indurre in errore l’impresa alla quale è rivolta pregiudicandone il comportamento o quando è idonea a ledere un concorrente. L’ingannevolezza può riguardare le caratteristiche dei beni o dei servizi, come la loro disponibilità o la data di fabbricazione, il prezzo e le condizioni di fornitura. La pubblicità comparativa è invece quella modalità di comunicazione pubblicitaria con la quale un’impresa promuove i propri beni o servizi mettendoli a confronto con quelli dei concorrenti. Questo tipo di pubblicità è ammessa solo quando non è ingannevole, mette a confronto beni omogenei in modo oggettivo, non ingenera confusione tra le imprese, né provoca discredito al concorrente.
Tali competenze sono fatte salve dal decreto in questione che disciplina invece la materia delle indicazioni (claims) nutrizionali e salutistiche.
Al fine di assicurare una migliore comprensione del campo di applicazione del presente schema di decreto, nelle premesse vengono citate le norme fondamentali di riferimento in termini di etichettatura degli alimenti; vengono altresì richiamati alcuni atti, come, ad esempio, il regolamento (CE) n. 1925/2006, sull'aggiunta di vitamine e minerali e di talune altre sostanze agli alimenti, che disciplinano specifiche categorie di alimenti, onde consentire all’interprete di ricondurre agevolmente anche tali alimenti nel campo di applicazione della normativa in questione.
Si richiama anche il regolamento (UE) della Commissione europea del 20 settembre 2013 n. 907, che stabilisce le norme relative alle domande concernenti l’uso di descrittori generici (denominazioni), i quali possono essere esentati dall’applicazione del regolamento n. 1924/2006 su richiesta degli operatori del settore alla Commissione europea.
Il decreto legislativo consta di 15 articoli e si compone di cinque capi. In particolare:
Capo I
Articolo 1
Precisa il campo di applicazione del provvedimento.
Articolo 2
Individua le definizioni del provvedimento e le autorità competenti in materia.
Capo II
Articolo 3
Sanziona l’impiego nell'etichettatura, nella presentazione e nella pubblicità degli alimenti di indicazioni nutrizionali o sulla salute che danno adito a dubbi sulla sicurezza o sull'adeguatezza nutrizionale di altri alimenti o che incoraggiano o tollerano il consumo eccessivo di un elemento.
Articolo 4
Sanziona l’apposizione su bevande contenenti più dell’1,2% di alcol di indicazioni nutrizionali e sulla salute. Tale pratica mette a rischio le politiche nutrizionali mirate a controllare gli abusi nei consumi delle bevande alcoliche. Viene sanzionato più gravemente l’impiego di indicazioni sulla salute rispetto a quelle nutrizionali, per le quali non vige un divieto assoluto (in quanto l’art. 4 del regolamento ammette l’apposizione di indicazioni nutrizionali anche in merito a tali bevande quando si tratti di quelle riguardanti un basso tenore alcolico o la riduzione nel contenuto alcolico oppure la riduzione nel contenuto energetico).
Articolo 5
Sanziona l’apposizione in etichetta, nella presentazione e nella pubblicità di indicazioni che non si riferiscano agli alimenti pronti per essere consumati secondo le istruzioni del fabbricante.
In altre parole, ad esempio, un’indicazione nutrizionale, nel caso di una polvere da assumere con aggiunta di acqua, dovrà riferirsi al prodotto già miscelato.
Articolo 6
Sanziona l’operatore che non ottemperi alla richiesta di fornire entro trenta giorni, all’Autorità competente, come definita dall’art. 2, comma 2, dello schema di decreto in esame, gli elementi ed i dati pertinenti comprovanti il rispetto delle norme previste dal regolamento. Infatti, la fondatezza scientifica e la valutazione dell’indicazione sono condizioni di base preliminari all’utilizzo della stessa.
Articolo 7
Sanziona la mancata presenza dell’etichettatura nutrizionale nell’etichetta di un alimento che contenga un’indicazione nutrizionale o sulla salute, fatta eccezione per la pubblicità generica ovvero per tutti i messaggi pubblicitari. L’etichettatura nutrizionale, peraltro, è divenuta obbligatoria per tutti gli alimenti a far data dal 13 dicembre 2016, ai sensi dell’articolo 55 del Regolamento (UE) 1169/2011.
Articolo 8
Le indicazioni nutrizionali consentite fanno parte di un elenco positivo, aggiornato periodicamente. Viene sanzionato l’impiego in etichetta, nella presentazione e nella pubblicità degli alimenti di indicazioni non incluse nell’elenco in vigore al momento della violazione, nonché viene sanzionato l’impiego senza rispettare le condizioni applicabili che corredano tale elenco.
Articolo 9
Sanziona l’impiego in etichetta, nella presentazione e nella pubblicità degli alimenti di indicazioni nutrizionali comparative in violazione delle condizioni fissate dall’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento.
Articolo 10
Comma 1
Sanziona l’impiego in etichetta, nella presentazione e nella pubblicità degli alimenti di indicazioni sulla salute specifiche non incluse negli elenchi di cui agli articoli 13 e 14 del regolamento.
Comma 2
Sanziona l’impiego in etichetta, nella presentazione e nella pubblicità degli alimenti di indicazioni sulla salute specifiche incluse negli elenchi di cui agli articoli 13 e 14 del regolamento, ma senza rispettare le condizioni applicabili che corredano tali elenchi.
Comma 3
Viene sanzionato il mancato inserimento in etichetta, accanto all’indicazione di salute, di una serie di informazioni considerate essenziali per un corretto utilizzo del prodotto da parte del consumatore (importanza di una dieta sana, quantità e modalità di consumo, eventuali avvertenze, nonché, con specifico riferimento alle indicazioni di cui all’art. 14, la dicitura indicante che la malattia cui l'indicazione fa riferimento è dovuta a molteplici fattori di rischio e che l'intervento su uno di questi fattori può anche non avere un effetto benefico).
Comma 4
Sanziona il riferimento in etichetta, nella presentazione e nella pubblicità degli alimenti, a benefici generali e non specifici della sostanza nutritiva o dell'alimento, senza riportare in etichetta l’indicazione specifica sulla salute inclusa nell’elenco di cui agli articoli 13 e 14 del regolamento. La presenza di tale indicazione è considerata requisito necessario perché si possano ammettere affermazioni di carattere generale, non specifico, che sono contrarie allo spirito del regolamento.
Articolo 11
Viene sanzionato l’utilizzo di indicazioni sulla salute che facciano pensare al consumatore che l’alimento sia indispensabile al proprio stato di salute, che facciano riferimento alla perdita di peso, al parere di un singolo medico o altro operatore sanitario o alle associazioni non contemplate nell’articolo 11 del regolamento.
Articolo 12
Prevede l’applicazione di una sanzione accessoria in caso di reiterazione specifica delle violazioni. Ferma restando l’applicazione dell’art. 8 bis della legge 689 del 1981, l’Autorità amministrativa competente, tenuto conto della natura e della gravità dei fatti, può disporre anche la sospensione del provvedimento che consente lo svolgimento dell’attività che ha dato causa all’illecito, per un periodo di giorni lavorativi da un minimo di dieci ad un massimo di venti.
Articolo 13
Disciplina l'attività di controllo ufficiale e le autorità preposte all’accertamento ed all’irrogazione delle sanzioni, ciascuno per la parte di rispettiva competenza, ai sensi dell’articolo 2, comma 2, dello schema di decreto in esame. Sono fatte salve, comunque, le competenze degli altri organi preposti all’accertamento delle violazioni.
Articolo 14
Detta disposizioni di carattere finanziario.
Dall’attuazione del decreto non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. I soggetti pubblici interessati svolgono le attività di cui al decreto con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente
Poiché tutte le sanzioni sono di nuova istituzione e rientrano tra quelle correlate ai controlli ufficiali, i proventi derivanti dall’applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie di competenza statale, per le violazioni di cui al presente decreto, sono versati all’entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnati allo Stato di previsione della spesa del Ministero della salute ed essere destinati al miglioramento della programmazione e dell'attuazione del piano nazionale integrato dei controlli.
La norma prevede, inoltre, l’aggiornamento ogni due anni della misura delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dal decreto; l’incremento è determinato sulla base delle variazioni dell'indice nazionale dei prezzi al consumo per l'intera collettività, rilevato dall'ISTAT, mediante decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della salute.
Articolo 15
Rinvia, per quanto non previsto, alle disposizioni di cui alla legge 24 novembre 1981, n. 689 e successive modificazioni.
Sullo schema di decreto legislativo sono stati acquisiti i pareri della Conferenza Stato-Regioni e delle competenti Commissioni Parlamentari della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Il parere della Conferenza è stato favorevole ma condizionato all’accoglimento di un emendamento all’articolo 14, secondo comma, volto a meglio definire la competenza delle diverse autorità interessate dal provvedimento. La condizione è stata accolta e l’articolo, conseguentemente, modificato.
Le Commissioni parlamentari alle quali il provvedimento è stato assegnato (per la Camera: II e XII, V e XIV; per il Senato: 12^) hanno espresso tutte parere favorevole.
Solo la 12^ Commissione del Senato ha fatto osservazioni, in particolare relativamente agli articoli 3 e 9. In accoglimento dell’osservazione all’articolo 3 è stata soppressa, al medesimo articolo, la locuzione “non conformi alle disposizioni dello stesso regolamento”, al fine di non ingenerare dubbi sul fatto che la disposizione si riferisca alle violazioni degli obblighi in materia di indicazioni nutrizionali e sulla salute circoscritte alle sole ipotesi previste alle lettere b) e c) del paragrafo 1 dell’articolo 3 del Reg. (CE) 1924/2006.
Relativamente all’articolo 9, la predetta Commissione ha osservato che esso fa riferimento esclusivamente alle indicazioni nutrizionali comparative e non anche alle indicazioni comparative sulla salute. L’osservazione non è stata accolta, in quanto il corrispondente articolo 9 del regolamento (CE) n. 1924/2006 fa riferimento esclusivamente a indicazioni nutrizionali comparative, in cui il confronto può essere fatto soltanto tra alimenti della stessa categoria e non anche ad indicazioni comparative sulla salute.