Schema di DPR - Criteri medico-legali per determinazione dell’invalidità e del danno a carico delle vittime del terrorismo (L. 206/2004) - Relazione
Schema di decreto del Presidente della Repubblica concernente: "Regolamento concernente i criteri medico-legali per l’accertamento e la determinazione dell’invalidità e del danno biologico e morale a carico delle vittime del terrorismo e delle stragi di tale matrice, a norma dell’articolo 6, della legge 3 agosto 2004, n. 206"
La legge 3 agosto 2004, n. 206, recante nuove norme in favore delle vittime del terrorismo e delle stragi di tale matrice, all’articolo 6, ha dettato criteri per la rivalutazione delle percentuali di invalidità già riconosciute e indennizzate in base alla normativa vigente, prevedendo che in tale rivalutazione si tenga conto, non solo dell’eventuale aggravamento fisico, ma anche “del riconoscimento del danno biologico e morale”. In una prospettiva di favore nei confronti delle vittime del terrorismo, il legislatore ha quindi previsto che la liquidazione del danno non comprenda solo le conseguenze fisiche dell’evento dannoso, che possano in qualche modo incidere sulle capacità lavorative della vittima, ma consideri anche, e soprattutto, la compromissione del suo equilibrio psico-fisico, nonché le conseguenze “morali” dell’evento terroristico.
Con il D.P.C.M. 27 Luglio 2007 – Disposizioni in favore delle vittime del terrorismo e delle stragi, a norma della legge 3 agosto 2004, n. 206 – è stato rivolto un invito alle competenti Direzioni generali dei Ministeri della Difesa e dell’Interno, affinché le commissioni mediche ospedaliere della sanità militare o le commissioni sanitarie di nomina consolare (da ora Commissione medica), competenti ai sensi dell’art. 5 del d.P.R. n. 510 del 1999 per l’accertamento del danno subito dalle vittime, tengano sempre conto, nelle proprie valutazioni tecniche, di quanto previsto dall’art. 6, comma 1, della legge n. 206 del 2004. Al riguardo, nel parere n. 565/06, reso dalla Prima Sezione del Consiglio di Stato l’8 novembre 2006, in sede consultiva, si legge che occorre considerare la condizione globale della salute della vittima del terrorismo, nei suoi aspetti fisici, psichici e morali con una valutazione, da compiere caso per caso, sulla base del complessivo danno subito, da esprimere in un unico valore percentuale di invalidità permanente.
Il presente regolamento, adottato ai sensi dell’articolo 17, comma 1, lettera b) della legge 23 agosto 1988, n. 400, ha il fine di attuare e integrare l’articolo 6, comma 1, della legge 3 agosto 2004, n. 206, determinando i criteri con i quali calcolare l’aggravamento fisico, il danno biologico e quello morale, individuando come valore finale, in ottemperanza a quanto previsto nel citato parere del Consiglio di Stato, una percentuale unica di invalidità. In particolare, i criteri dettati hanno l’obiettivo di fornire alle Commissioni mediche modalità operative per l’accertamento e la valutazione della invalidità permanente, del danno biologico e del danno morale, quali singole componenti della percentuale unica di invalidità complessiva.
La necessità di individuare tali criteri emerge dall’analisi dell’evoluzione della normativa che, nel tempo, ha disciplinato la materia dell’indennizzo delle vittime del terrorismo, ma che al momento presenta una lacuna.
Il D.p.r. 510 del 1999, se ha previsto, all’articolo 5, che le Commissioni mediche siano l’organo competente per l’accertamento del grado dell’invalidità riscontrata e per stabilire la percentuale dell’invalidità e dell’eventuale aggravamento, non ha, tuttavia, indicato alcun riferimento tabellare o altro criterio medico-legale per compiere tale accertamento. Né elementi univoci in tal senso possono trarsi dalla normativa che si è succeduta nel tempo. Originariamente il D.M. 16 marzo 1992, n. 377, (recante “Regolamento concernente disposizioni integrative e modificative del D.M. 30 ottobre 1980 e successive modificazioni, avente ad oggetto norme a favore delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata”), all’articolo 6, comma 1, prevedeva che la Commissione medica esprimesse l’accertamento applicando il trattamento più favorevole tra l’invalidità rilevata applicando la tabella A annessa al decreto del Presidente della Repubblica 23 dicembre 1978, n. 915 (“Testo unico in materia di pensioni di guerra”) e la percentuale di invalidità valutata sulla base delle tabelle previste dal decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno 1965, n. 1124 (“Testo unico delle disposizioni per l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali”). Successivamente il d.P.R. 19 aprile 1994, n. 364, all’art. 10 (Percentualizzazione dell’invalidità) ha previsto che: “La percentualizzazione delle invalidità di cui alle leggi 13 agosto 1980, n. 466 e 20 ottobre 1990, n. 302, è operata sulla base della vigente tabella per i gradi della invalidità civile approvata, in conformità all'articolo 3, comma 3, della legge 29 dicembre 1990, n. 407 , con decreto del Ministero della sanità 5 febbraio 1992 e successive modifiche e integrazioni”. Infine il d.P.R. 28 luglio 1999, n. 510, abrogando sia il D.M. n. 377/92 sia il d.P.R. n. 364/1994, nulla ha più previsto relativamente a riferimenti tabellari e criteri medico-legali per calcolare la percentuale di invalidità.
Peraltro, anche in ordine alla nozione di danno biologico, il legislatore primario, nel citato articolo 6 della legge n. 206/2004, non ha fornito alcun criterio né per la sua definizione, né per la sua quantificazione. Il danno biologico è comunque già da tempo entrato tra le competenze valutative delle Commissioni mediche (cfr. art. 5 d.P.R. 243/2006 in materia di provvidenze alle vittime del dovere) con parametri valutativi e criteri medico-legali sorretti da precise disposizioni normative. Il danno biologico ha visto la sua genesi in pronunce giurisprudenziali, avallate anche da decisioni della Corte costituzionale (per tutte cfr. sent. n. 184 del 30. giugno 1986, poi superata dalla successiva sentenza n. 372/1994), che hanno individuato il fondamento di tale categoria di danno nella necessità di tutelare il bene salute, costituzionalmente garantito. Dopo decenni di giurisprudenza, il legislatore ha fornito una nozione di danno biologico nel Codice delle assicurazioni private (d.lgs 7 settembre 2005, n. 209). Al fine di garantire, con il presente intervento normativo, omogeneità rispetto alla disciplina esistente, si è ritenuto di definire il danno biologico attraverso il richiamo alla nozione contenuta negli articoli 138 e 139 del Codice delle assicurazioni private.
Tale opzione è in linea con le motivazioni della decisione delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione. La sentenza in tema di danno non patrimoniale stabilisce che gli articoli citati del Codice delle assicurazioni private “individuano il danno biologico, …..e ne danno una definizione suscettiva di generale applicazione in quanto recepiscono i risultati ormai definitivamente acquisiti di una lunga elaborazione dottrinale e giurisprudenziale” (cfr. sentenza 11 novembre 2008, n. 26972).
Più complessa è l’individuazione della definizione e dei criteri di liquidazione del danno morale, in quanto la legge n. 206/2004 ha previsto, per la prima volta, che sia un organismo sanitario e, segnatamente, la Commissione medica, a compiere tale liquidazione, senza però indicare alcun elemento sulla base del quale la valutazione debba essere determinata. Tradizionalmente il danno morale rappresentava l’unica categoria di danno non patrimoniale e veniva limitato al c.d. danno “da reato” disciplinato normativamente dall’articolo 2059 codice civile e dall’articolo 185 codice penale. I ristretti limiti di questa interpretazione, sono stati superati dalle note sentenze della Corte di Cassazione n. 8827 e n. 8828 del maggio 2003, con le quali il danno non patrimoniale è stato svincolato dai ristretti limiti dell’art. 185 c.p.. La Suprema Corte ha superato il precedente orientamento giurisprudenziale, che riconosceva il danno patrimoniale solo in presenza di un fatto reato, individuandolo in ogni ipotesi in cui sia leso un valore fondamentale inerente la persona. Questa evoluzione ha trovato conferma in una sentenza della Corte costituzionale (sent. n. 233 del 30 giugno 2003) nella quale si è affermata la necessità di fornire un’interpretazione costituzionalmente orientata dell’articolo 2059 c.c., tesa a “ricomprendere nell’astratta previsione della norma ogni danno di natura non patrimoniale derivante da lesioni inerenti la persona”. Alla luce della evoluzione giurisprudenziale esposta, il legislatore primario ha potuto rimettere ad un organo non giurisdizionale la valutazione del danno non patrimoniale, anche sub specie di danno morale, proprio in quanto non è più necessario, per la sussistenza di tale danno, il verificarsi di un illecito e la sua qualificazione come reato in tutti i suoi elementi oggettivi e soggettivi, accertamento che nel nostro ordinamento è proprio dei soli organi giurisdizionali.
Anche la nozione di danno morale è stata oggetto della richiamata decisione delle Sezioni Unite della Cassazione (sent. n. 26972/2008 cit.) che hanno affermato la necessità di superare la limitazione propria della tradizionale figura del “danno morale soggettivo transeunte”, “poiché la sofferenza morale cagionata dal reato non è necessariamente transeunte, ben potendo l’effetto penoso protrarsi per lungo tempo”. La Suprema Corte ha precisato che il danno morale non “individua un’autonoma sottocategoria di danno, ma descrive, tra i vari pregiudizi non patrimoniali, quello costituito dalla “sofferenza morale”, cioè “dalla sofferenza soggettiva cagionata dal fatto reato in sé considerato”. E questa conclusione è stata quasi letteralmente mutuata per definire, nel presente intervento normativo, il danno morale.
Date tali premesse è, comunque, necessario individuare, con fonte regolamentare, i parametri per la determinazione del danno morale, se si considera che le Commissioni mediche, diversamente dall’autorità giudiziaria, alla quale è stata da sempre rimessa la determinazione dei danni morali attraverso il parametro equitativo, hanno una capacità di apprezzamento e mezzi di indagine che non possono andare oltre quelli riguardanti la sfera della valutazione dei danni all’integrità psico-fisica dell’individuo. Sul punto appare opportuno evidenziare che la Suprema Corte, nella richiamata sentenza ha affermato che il danno non patrimoniale “è categoria generale e unitaria non suscettibile di suddivisione in sottocategorie variamente etichettate”, aggiungendo che “il riferimento a determinati tipi di pregiudizio, in vario modo determinati (danno morale, danno biologico, danno da perdita di rapporto parentele), risponde ad esigenze descrittive , ma non implica il riconoscimento di distinte categorie di danno”. Questo assunto, espresso nell’ambito di una decisione nella quale i giudici di legittimità hanno avuto l’obiettivo di evitare la proliferazione di autonome voci di danno (quali quello esistenziale, parentale, estetico, etc.), con riferimento all’intervento normativo in oggetto, merita di essere filtrato alla luce della norma primaria cui il presente regolamento deve dare attuazione. Infatti, è l’art. 6 della l. n. 206/2004 ad aver esplicitamente previsto il ”riconoscimento del danno biologico e morale”, e ciò non al fine di duplicare voci di danno, ma per riconoscere un più completo indennizzo alle vittime del terrorismo e delle stragi di tali matrice. Peraltro, solo l’esplicita previsione di tali voci di danno permette di rendere trasparenti le future liquidazioni dell’indennizzo, se si considera che le Commissioni mediche, che dovranno effettuare queste valutazioni, sono organismi sanitari chiamati ad operare applicando principi di omogeneità di trattamento di situazioni simili e di prevedibilità del quantum da indennizzare. Tali vincoli, non operanti nell’ambito della determinazione del risarcimento del danno operata in sede giurisdizionale, impongono di ritenere prevalente la necessità di dettare criteri omogenei e trasparenti di liquidazione, ancorati a parametri verificabili (ferma la necessaria soggettivizzazione dell’indennizzo) rispetto alle diverse (e più elastiche) regole che devono essere applicate nell’ambito del risarcimento del danno determinato all’esito di un giudizio.
Proprio al fine di individuare i criteri per la liquidazione delle diverse voci di danno giungendo alla determinazione di una percentuale unica, si è resa necessaria la predisposizione dello schema di regolamento in oggetto, ai sensi dell’articolo 17, comma 1, lettera b) della legge 23 agosto 1988, n. 400.
Il presente regolamento si compone di sei articoli.
Sul provvedimento il Consiglio di Stato, nell’adunanza del 27 agosto 2009, ha emesso parere favorevole formulando tre osservazioni: 1) all’articolo 1, lettera a), ha sottolineato l’opportunità di porre in chiaro le disposizioni del decreto legislativo n. 209 del 7 settembre 2005, Codice delle assicurazioni private (articoli 138 e 139); 2) all’articolo 2, ha ritenuto che il comma 1, concernente la valutazione della percentuale di invalidità espressa in percentuale unica, sia ripetitiva dell’articolo 6, comma 1, della legge 3 agosto 2004, n. 206; 3) infine all’articolo 2, la previsione del comma 2, che stabilisce che gli accertamenti sanitari siano effettuati dalla competente Commissione medico ospedaliera della sanità militare o dalle apposite Commissioni sanitarie di nomina consolare, è stata ritenuta superflua in quanto già contenuta in una norma di legge.
Nell’articolo 1 sono indicate le definizioni di danno biologico, danno morale, aggravamento fisico.
Per quanto riguarda la definizione di danno biologico, l’articolo 1, secondo quanto osservato dal Consiglio di Stato, ricalca la disposizione del d.lgs. n. 209/2005 – Codice delle assicurazioni private – limitatamente alla menomazione a carattere permanente, ciò in quanto la normativa primaria in tema di liquidazione dell’indennizzo alle vittime di reato limita l’indennizzo ai soli danni permanenti (cfr. per tutti artt. 2, 3 ed in particolare l’art. 4 , comma 2-bis, della legge n. 206/2004).
La definizione di danno morale come pregiudizio non patrimoniale costituito dalla sofferenza soggettiva cagionata dal fatto lesivo in sé considerato è stata mutuata dalla richiamata sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (n. 26972 dell’11 novembre 2008).
Invece, la definizione di aggravamento fisico, oltre all’indicazione degli aspetti comuni riguardanti gli istituti pensionistici di privilegio e di guerra, ha necessità, attesa la genericità della normativa primaria, di comprendere anche le ipotesi aggravamento derivanti da patologie correlate eziopatogeneticamente a quelle già indennizzate, ivi comprese quelle di natura iatrogena, dovute alle cure seguite per le patologie già riconosciute; queste ultime previsioni sono, peraltro, segnatamente sorrette anche dai “Criteri per l’applicazione delle tabelle A, B ed E” annessi al d.P.R. n. 915/1978 (Testo unico delle pensioni di guerra) e, in particolare, dalle indicazioni contenute nelle lettere l) ed m).
Nell’articolo 2 sono contenute disposizioni generali. Il primo comma, recependo le conclusioni contenute nel citato parere del Consiglio di Stato dell’8 novembre 2006, n. 565/06, stabilisce che la valutazione della percentuale d’invalidità di cui al comma 1, dell’art. 6, della legge 206 del 2004 deve essere espressa in una percentuale unica d’invalidità, comprensiva del danno biologico e morale. Proprio per seguire tale impostazione si è ritenuto di non modificare l’articolato, come indicato dal Consiglio di Stato nel parere n. 2775/2009 del 27 agosto 2009. Si segnala, inoltre, che l’articolo 6, comma 1, della legge 206 del 2004 non menziona esplicitamente la percentuale unica di invalidità.
Il secondo comma precisa l’organismo competente per la valutazione della percentuale di invalidità. Proprio in relazione al fatto che devono essere liquidate nuove voci di danno (biologico e morale), è stato ritenuto indispensabile specificare che la competenza spetta alle Commissioni Mediche Ospedaliere della Sanità Militare o, nei casi previsti, quelle di nomina consolare, richiamando il disposto dell’articolo 5 del d.P.R. 510 del 1999. Infatti il riferimento contenuto nella legge n. 204 è indiretto, visto che l’articolo 14 rinvia genericamente alle disposizioni di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 luglio 1999, n. 510, nel quale sono disciplinate le competenze delle Commissioni mediche ospedaliere senza peraltro fare riferimento alla valutazione del danno morale. Pertanto si è ritenuto opportuno mantenere questa specificazione e non sopprimere il comma come indicato dal Consiglio di Stato nel parere n. 2775/2009 del 27 agosto 2009.
Nel terzo comma dell’articolo 2 vengono disciplinate le modalità di svolgimento degli accertamenti sanitari, delle indagini e dei lavori delle competenti commissioni mediche, richiamando quanto previsto dal d.P.R. n. 461/2001 e dal decreto di attuazione approvato con decreto del Presidente della Repubblica del 12 febbraio 2004 (disposizioni che, peraltro, hanno abrogato e sostituito gli articoli 172 e seguenti del d.P.R. n. 1092/1973, che disciplinavano la materia del risarcimento delle vittime del terrorismo in quanto richiamati dall’art. 5 citato d.P.R. n. 510/1999).
Nell’articolo 3 vengono disciplinati i criteri e le modalità di valutazione dell’invalidità permanente. Ai fini della valutazione dell’invalidità permanente (IP), riferita alla capacità lavorativa, occorre innanzitutto rimarcare quanto esposto in premessa, ovvero che il regolamento vigente, approvato con il citato d.P.R. n. 510/1999, abrogando le precedenti disposizioni, ha lasciato le competenti Commissioni mediche senza alcun idoneo riferimento valutativo. Il presente articolo, nell’ottica di dettare disposizioni di favore per le vittime del terrorismo, e preso atto della mancata indicazione nella fonte primaria di precisi criteri cui ancorare la liquidazione, prevede che la determinazione della percentuale di invalidità permanente venga effettuata scegliendo il valore più favorevole tra quello previsto dalle tabelle annesse al d.P.R. 23 dicembre 1978, n. 915 (Tabelle delle pensioni di guerra) e quello previsto dalle tabelle approvate con D.M. del Ministero della sanità 5 febbraio 1992 (Tabelle di invalidità civile). Ambedue le tabelle, nel tempo, hanno costituito riferimento valutativo delle Commissioni mediche. Si è ritenuto di adottare il criterio del valore più favorevole, poiché, da un lato, i criteri di liquidazione contenuti nella disciplina della pensionistica di guerra si attagliano alla necessità di indennizzare danni derivanti da un evento terroristico, la cui natura violenta può essere considerata analoga alle circostanze belliche.
Le tabelle dell’invalidità civile, dall’altro lato, in quanto più aggiornate, consentono alle Commissioni mediche di incrementare i valori della percentuale di invalidità permanente, fino al 5% (laddove sussista un riflesso sulla capacità lavorativa specifica o semispecifica), e prevedono una maggiore pluralità e graduazione di menomazioni, nonché nuove voci nosografiche di danno, per le quali spesso è difficile, se non impossibile stabilire una corretta e precisa quantificazione, anche ricorrendo ai noti criteri dell’analogia o equivalenza (come ad esempio nelle patologie iatrogene, eziopatogeneticamente correlabili e come tali indennizzabili, come le epatopatie da farmaci o trasfusioni, ecc.). Inoltre queste ultime tabelle prevedono in modo dettagliato anche i danni compresi nella fascia 1-10%, non previsti nelle tabelle di guerra o previsti solo parzialmente nella tabella B per la fascia 11-20%. Una tutela ancora maggiore è garantita anche dai criteri applicativi delle tabelle di invalidità civile laddove occorre valutare infermità plurime concorrenti o coesistenti, soprattutto appartenenti alle predette fasce d’invalidità micropermanenti, che risulterebbero escluse in applicazione della tabella F1 di calcolo per il cumulo, prevista dalla pensionistica di guerra.
Per questi motivi viene previsto che le Commissioni mediche attribuiscano la percentuale di invalidità sulla base di entrambi i sistemi tabellari per poi scegliere il valore percentuale più favorevole. Si è presentata la necessità di rendere omogenei i dati per effettuare il confronto e scegliere il dato più favorevole, in quanto le tabelle della pensionistica di guerra prevedono l’attribuzione di “categorie” di invalidità in relazione al danno subito (per esempio: una SECONDA categoria per la perdita di una mano, non protesizzabile, viene resa corrispondente ad una percentuale compresa nella fascia 81-90%). È stato inserito un Allegato al provvedimento, nel quale tali categorie sono trasformate in percentuali di invalidità permanente riferita alla capacità lavorativa in modo da poter comparare i dati così ottenuti (tornando all’esempio della perdita della mano, si consideri che le tabelle di invalidità civile prevedono una percentuale di invalidità del 65%; in tale caso la comparazione delle percentuali porterà a scegliere quella più favorevole individuata e compresa tra 81-90%).
Tali corrispondenze sono state individuate prendendo come parametro una nota sentenza della Corte dei Conti (Sez. II - Pens. Guerra - Sentenza 53491 del 1.6.1960) che ricavava la percentualizzazione di ciascuna categoria, tenendo conto dell’art. 3 del decreto luogotenenziale n. 876/1917, il quale indicava la misura della pensione privilegiata ordinaria delle categorie di infermità dalla 2^ all'8^ ragguagliandole, attraverso una percentualizzazione a scalare, a quella corrispondente alla 1^ categoria, la cui misura veniva stabilita per legge. Dunque applicando tali parametri, per le infermità ascritte alla prima categoria della allegata tabella A, la pensione è liquidata nella misura stabilita dall’art. 100, primo comma, del testo unico del 21 febbraio 1895, n. 70, e dalle successive disposizioni; e per le infermità ascritte alle altre categorie, dalla seconda all'ottava inclusa, è ragguagliata rispettivamente all'80, 75, 60, 50, 40 e 30 per cento della pensione corrispondente alle infermità di prima categoria.
La Corte dei Conti, prescindendo da una stima medico-legale delle menomazioni, ritenne che le percentuali di cui al citato decreto "potessero con criterio giuridico sufficientemente preciso ritenersi corrispondenti al grado di diminuzione di capacità lavorativa determinata dalle infermità ascrivibili alle rispettive categorie."
Con l’articolo 67 del T.U. approvato con il d.P.R. n. 1092 del 1973 “Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato”, le fasce sono state modificate per la seconda e terza categoria e pertanto, in armonia con il criterio giuridico individuato dalla citata Corte, la tabella allegata è aggiornata con le corrispondenze del predetto Testo unico.
Nell’articolo 4 vengono disciplinati i criteri medico-legali per la rivalutazione dell’invalidità permanente e per il riconoscimento del danno biologico e morale. Al comma 1 (lettera a), viene richiamato l’articolo 3 quanto ai criteri per la rivalutazione dell’invalidità permanente, riferita alla capacità lavorativa, e viene fatta salva, sempre a tutela della vittima, l’applicazione di criteri tabellari adottati in sede di prima valutazione che, eventualmente, risultassero più favorevoli; tale previsione tutela l’ipotesi di rivalutazione di quegli eventuali casi particolari per i quali abbiano trovato applicazione, in sede di prima valutazione, le norme contenute nel D.M. 377 del 1992, in cui all’articolo 6 era previsto un confronto tra le tabelle della pensionistica di guerra e quelle dell’INAIL (ora abrogate) di cui al T.U. approvato con d.P.R. 1124 del 1965.
Ai fini della valutazione e determinazione della percentuale del danno biologico (DB) (lettera b), in armonia con la definizione, si fa riferimento alle tabelle delle menomazioni e relativi criteri applicativi di cui agli 138 e 139 del citato d.lgs. n. 209/2005, Codice delle assicurazioni private; tali tabelle non sono state ancora predisposte e pertanto l’articolo 5, comma 1 del presente regolamento prevede che fino alla loro adozione vengono applicate le tabelle INAIL di cui al D.M. 12 luglio 2000, che rappresentato, allo stato, lo strumento normativo più aggiornato per il calcolo del danno biologico. E’ comunque possibile applicare l’aumento della percentuale di danno biologico, “con equo e motivato apprezzamento delle condizioni soggettive del danneggiato” come previsto dai citati articoli del codice delle assicurazioni (fatta salva la possibilità di una nuova determinazione al momento dell’adozione delle tabelle come previsto dal richiamato articolo 5, comma 2, per il quale cfr. infra).
Per la valutazione e determinazione del danno morale (DM) (lettera c), si è tenuto conto dell’elaborazione giurisprudenziale in materia. La giurisprudenza, in mancanza di precisi indici normativi, ha sempre avvertito la difficoltà di quantificare in termini monetari valori, quali il dolore, il turbamento e la sofferenza dell’animo, che si sottraggono a precise valutazioni di carattere economico, tanto che la liquidazione di tale voce di danno è da sempre equitativa, in quanto rimessa al prudente apprezzamento del giudice. La Suprema Corte ha ritenuto legittima la valutazione compiuta dai giudici di merito quando il risarcimento del danno morale é stato ancorato ad una serie di parametri quali: la gravità del fatto reato dal quale il danno era stato generato, l’intensità del “turbamento subito”, le condizioni soggettive della vittima. Tuttavia, nei casi in cui l’illecito abbia prodotto lesioni psico-fisiche, il danno morale è stato calcolato anche facendo riferimento al grado delle lesioni subite, alla natura dei postumi, all’entità dell’invalidità accertata.
Per questo, nella prassi della maggior parte dei Tribunali di merito il danno morale viene determinato facendo riferimento ad una frazione della somma liquidata a titolo di danno biologico, in modo da avere un riferimento certo (rappresentato dalla entità delle lesioni subite che, se più gravi, possono presumibilmente aver dato luogo ad una sofferenza più elevata) e da ancorare la liquidazione a parametri oggettivi evitando, in tal modo, di sconfinare nell’arbitrio. La Suprema Corte ha considerato legittimo tale criterio di liquidazione (per tutte Cass. 9 gennaio 1998, n. 134) cassandolo solo quando la liquidazione era del tutto sganciata da ogni personalizzazione.
Tale orientamento sembra essere stato oggetto di rivisitazione critica nella sentenza delle Sezioni Unite dell’11 novembre 2008, che non sembra condividere la prassi dei Tribunali di liquidare il danno morale come una percentuale del danno biologico. Come già osservato, tale osservazione critica può essere condivisa con riferimento ad una liquidazione giudiziaria del risarcimento del danno, in un contesto nel quale il giudice ha in primo luogo il dovere di risarcire il pregiudizio patito dalla persona offesa e ha a disposizione tutti i mezzi di prova (documenti, testimonianze, nozioni di comune esperienza, presunzioni) e i mezzi per acquisirli.
Le Commissioni mediche invece, come più volte ribadito, sono organismi sanitari con un limitato campo di indagine ed inoltre sono chiamate a determinare elementi per la quantificazione di un indennizzo e non di un pieno risarcimento. Date tali premesse, si è ritenuto necessario, anche al fine di garantire omogeneità nelle liquidazioni ed evitare disparità di trattamento, ancorare la determinazione della percentuale del danno morale alla percentuale di danno biologico, non eludendo la necessaria “personalizzazione” dell’indennizzo da riconoscere alla vittima. La “personalizzazione” viene garantita dalla previsione di un valore massimo (fino ai 2/3 del valore percentuale del danno biologico) in riferimento al quale la Commissione medica determinerà la corretta percentuale, tenendo conto dell’entità della sofferenza e del turbamento dello stato d’animo e della lesione della dignità della persona, considerando le specificità del caso concreto. Il valore massimo di riferimento per il calcolo del danno morale è stato fissato considerando la particolare natura dell’evento lesivo (terrorismo e stragi di tale matrice). In tal modo, si è cercato di contemperare i due interessi in gioco: da un lato, la necessaria soggettivizzazione dell’indennizzo, dall’altro, l’uniformità di trattamento di situazioni omogenee, da ancorare al dato obiettivo della percentuale del danno biologico (unico danno che la Commissione medica può agevolmente determinare in considerazione delle specificità tecniche che gli sono proprie).
Tale sistema di calcolo trova avallo nella chiara lettera della legge 206/2004, che connette la rivalutazione della percentuale d’invalidità al riconoscimento del danno biologico e del danno morale, espressamente distinti nell’art. 6 comma 1, oltre che dell’intercorso aggravamento. Ciò permette, quindi, di inquadrare i parametri di calcolo adottati in un sistema coerente, ad un tempo, con la lettera della legge e con quanto stabilito dalla Corte di Cassazione nella sentenza dell’11 novembre 2008, proprio laddove fa salvo un diverso meccanismo di individuazione del danno nei casi di espressa previsione legislativa, imponendo comunque al giudice di determinare un risarcimento integrale del pregiudizio.
Infatti, per la valutazione e determinazione della percentuale unica dell’invalidità complessiva (IC), di cui all’articolo 6 della legge n.20472006 (lettera d), al fine di evitare la duplicazione delle poste di danno, segnatamente per quanto attiene la percentuale di danno biologico e la percentuale di invalidità permanente con riferimento alla capacità lavorativa (danno conseguenza), è stata individuata la formula che è espressione della somma delle percentuali di danno biologico, di danno morale e del valore, se positivo, risultante dalla differenza tra la percentuale di invalidità riferita alla capacità lavorativa e la percentuale di danno biologico: IC=DB+DM+(IP-DB). Tale sistema si è reso necessario poiché i dati risultanti dal calcolo delle percentuali di invalidità permanente, in quanto elaborati sulla base di tabelle adottate quando la categoria del danno biologico era solo di creazione giurisprudenziale, possono contenere al loro interno anche una quota di quello che ora viene definito danno biologico. Tale quota deve essere scorporata dalla percentuale di invalidità permanente, in modo da evitare duplicazione di voci risarcitorie (rischio da scongiurare, secondo quanto affermato anche dalla Corte costituzionale nelle richiamate sentenze, per tutte cfr. sent. n. 184/1986 e da ultimo dalle Sezioni Unite della Cassazione).
La formula elaborata sommando poste di danno che già potrebbero essere elevate (si pensi ad un danno biologico vicino al 100%) potrebbe dare come risultante valori superiori al 100%. L’art. 4, lett. d), stabilisce che la percentuale unica di invalidità complessiva “in ogni caso non può superare il cento per cento”. Questa precisazione è necessaria sia per motivi medico-legali (non può esistere un danno alla persona oltre tale misura) e sia per l'entità dell’indennizzo che attualmente trova una limitazione solamente indiretta nell’importo stabilito dalla legge nella sua misura massima. Tali casi, tuttavia, non si presentano problematici in quanto la norma primaria (art. 3 legge n. 466 del 1980) prevede che l’indennizzo sia erogato nella misura massima, laddove si raggiunga una percentuale di invalidità non inferiore all’80%. Dunque, il legislatore ha già previsto una “massimizzazione” dell’indennizzo, con fissazione di tetti massimi quanto al risarcimento una tantum, mentre non ha previsto indennizzi o assegni aggiuntivi o di altra natura laddove venga superato il limite del 100% di invalidità o della corrispondente I categoria della tabella A (come invece accade in altri ambiti quali quello della pensionistica privilegiata di guerra o per servizio con assegni di cumulo previsti dalla tabella F ed F1 di cui al d.P.R. n. 915/78 e successive modificazioni).
L’articolo 5 contiene disposizioni transitorie.
Al primo comma viene riportata la già citata previsione dell’applicazione delle tabelle di cui al D.M. 12 luglio 2000 da parte degli organismi sanitari, fino alla data di predisposizione delle tabelle di quantificazione del danno biologico di cui agli articoli 138 e 139 del d.lgs. n. 209 del 2005.
Dopo l’adozione delle emanande tabelle (secondo comma), si potrà procedere, previa domanda degli interessati o dell’amministrazione competente ad una nuova determinazione dell’invalidità complessiva, che permetterà alle vittime di ottenere la differenza, qualora i criteri che verranno emanati dal legislatore per la liquidazione del danno biologico siano più favorevoli.
La disposizione intende prevedere una norma di favore per le vittime, disponendo che all’accertamento o rivalutazione delle percentuali di invalidità si proceda anche su richiesta delle amministrazioni competenti. In tal modo, l’accertamento e la rivalutazione, secondo i nuovi e più favorevoli criteri comprensivi del danno biologico e di quello morale, saranno applicati anche alle categorie di vittime che potrebbero non essere a conoscenza delle disposizioni normative vigenti.
L’articolo 6 contiene disposizioni finali.
Con tale norma (primo comma) è previsto che le Commissioni mediche, dall’entrata in vigore del regolamento provvederanno all’accertamento delle invalidità secondo quanto previsto dagli articolo 3 e 4.
Il comma 2, prevede poi che gli accertamenti e le rivalutazioni delle invalidità già effettuati, in applicazione dell’articolo 6, comma 1, della legge n. 206 del 2004, se difformi rispetto ai criteri dettati del presente regolamento, possano formare oggetto di revisione da parte dei competenti organismi sanitari, previa domanda degli interessati agli uffici delle amministrazioni competenti. Inoltre, in armonia con quanto contemplato in tema di pensioni di guerra, ed in una prospettiva di favore per la vittima, viene previsto e garantito che, in sede di accertamento sanitario per la rivalutazione, la percentuale d’invalidità non possa essere rideterminata in misura inferiore a quella per la quale si è già provveduto all’attribuzione dei benefici richiesti, ovvero a quella stabilita in sede giudiziaria.
Infine, nella prospettiva di garantire il diritto alle prestazioni e ai benefici dovuti, si prevede che anche nel caso di premorienza della vittima, nelle more della istruttoria, qualora la domanda sia stata presentata alla data di entrata in vigore della legge n.206/2004, si possa comunque procedere alla determinazione della percentuale unica di invalidità. In tal modo si è voluto prevedere che quando la domanda sia stata presentata prima dell’entrata in vigore del presente regolamento e non si sia potuto procedere all’accertamento medico-legale, con visita diretta dell’interessato prima della sua morte, sarà comunque possibile che le Commissioni mediche compiano l’accertamento medico-legale sugli atti a disposizione.
Nella tabella contenuta nell’allegato A sono riportate le corrispondenze di cui al all’art.3.