DDL – Ratifica ed esecuzione della Convenzione delle Nazioni Unite sulle immunità giurisdizionali degli Stati e dei loro beni, fatta a New York il 2 dicembre 2004 – Relazione
Disegno di legge recante: “Ratifica ed esecuzione della Convenzione delle Nazioni Unite sulle immunità giurisdizionali degli Stati e dei loro beni, fatta a New York il 2 dicembre 2004, nonché norme di adeguamento dell'ordinamento interno”
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Introduzione
L'Italia non possiede, al pari di molti altri Stati e a differenza di Stati Uniti, Gran Bretagna, Australia, Canada, Pakistan, Singapore e Sudafrica, una legislazione interna specifica sulle immunità giurisdizionali degli Stati e dei loro beni. Nel nostro sistema è vigente solamente la legge 98/2010, che non prevede regole sostanziali sull’immunità, ma si limita a prescrivere la sospensione delle misure esecutive a loro carico (e a carico di organizzazioni internazionali) nelle more di procedimenti davanti a istanze giurisdizionali internazionali.
Conseguentemente, la norma sull’immunità dello Stato straniero e dei suoi beni rispetto alla giurisdizione dei tribunali italiani ha avuto sinora natura consuetudinaria, trovando il proprio fondamento in un principio di diritto internazionale generale accolto nell’ordinamento italiano per il tramite dell’articolo 10, comma 1, della Costituzione, disposizione di adattamento automatico alle norme di diritto internazionale generalmente riconosciute. La norma consuetudinaria sull’immunità rinviene la ratio logica-giuridica nei principi di indipendenza e di eguaglianza sovrana tra gli Stati, da cui deriva l’impossibilità di giudicare gli atti ed i comportamenti di uno Stato straniero senza il consenso dello Stato stesso, secondo il noto brocardo latino par in parem non habet judicium.
Tenuto conto però della necessità di bilanciare l’obbligo dello Stato del foro di non intralciare o impedire l’esercizio delle funzioni pubbliche dello Stato straniero, con l’obbligo dello Stato straniero di rispettare le leggi dello Stato del foro, la giurisprudenza interna di alcuni Stati, tra cui l’Italia, ha progressivamente ristretto l’ambito di operatività dell’immunità statale, ab origine concepita come un’immunità di tipo assoluto, ossia priva di eccezioni, e progressivamente intesa quale immunità ristretta o relativa. Tanto che oggi è pacifico che per il diritto internazionale consuetudinario l’immunità dalla giurisdizione civile vige soltanto per gli atti che lo Stato straniero compie jure imperii, esercitando cioè i suoi poteri sovrani, e non anche per gli atti compiuti jure privatorum o jure gestionis, ossia agendo come se fosse un privato.
Tuttavia, il principio di diritto internazionale generale sull’immunità dalla giurisdizione civile – presentando, come tutte le norme di natura consuetudinaria, i caratteri della generalità, della spontaneità e della flessibilità – ha comportato una delicata e talora ardua attività di interpretazione circa la sua applicazione alle singole fattispecie concrete.
In particolare, l’attività interpretativa della regola consuetudinaria sull’immunità dalla giurisdizione condotta dai giudici italiani ha posto delicati problemi in merito all’esatta individuazione dei casi per i quali opera in concreto il regime delle immunità, dato che la distinzione tradizionale tra atti jure imperii ed atti jure gestionis, pur efficace in linea teorica e di principio, si è rivelata di non facile applicazione, rispecchiando le incertezze connesse alla distinzione tra diritto pubblico e diritto privato. Si consideri inoltre che la definizione e l’inquadramento degli atti jure imperii e di quelli jure gestionis non sono necessariamente coincidenti allorché la regola dell’immunità deve trovare applicazione nel processo civile di cognizione od in quello di esecuzione.
Infine, la crescente interazione tra gli Stati ed il sempre maggiore coinvolgimento degli Stati e degli enti di diritto pubblico in attività commerciali e di tipo privatistico pone l'esigenza di individuare regole certe e condivise relative alle immunità dalla giurisdizione e dalle misure esecutive e cautelari degli Stati stranieri, al fine di rafforzare il principio della certezza del diritto, nonché di rinvenire, in particolare nei rapporti tra Stati e persone fisiche e giuridiche, un corretto bilanciamento tra il rispetto dell'eguaglianza sovrana degli Stati e il rispetto del diritto alla tutela giurisdizionale, garantito dalla nostra Carta costituzionale, oltre che dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950. Sotto questo profilo, deve quindi essere valutata positivamente l'adesione alla Convenzione delle Nazioni Unite sulle immunità giurisdizionali degli Stati e dei loro beni, aperta alla firma a New York il 17 gennaio 2005, tanto più considerando il fatto che l'Italia non è parte della Convenzione europea sull'immunità degli Stati, conclusa a Basilea il 16 maggio 1972 ed elaborata nell'ambito del Consiglio d'Europa. L'adesione alla Convenzione di New York contribuisce alla certezza dei rapporti giuridici, consentendo di disporre di criteri univoci volti a orientare la giurisprudenza, specie in relazione a fattispecie relativamente alle quali non si è ancora manifestato un indirizzo giurisprudenziale uniforme. Infatti, se sotto molteplici profili la Convenzione è largamente riproduttiva del diritto internazionale consuetudinario, su taluni delicati aspetti la Convenzione potrà costituire la base per una regolamentazione organica della materia in settori nei quali la giurisprudenza non ha ancora espresso soluzioni consolidate (specie nel campo delle misure esecutive e cautelari nei confronti di beni appartenenti a Stati esteri).
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Un quadro generale della Convenzione di New York
La Convenzione sulle immunità giurisdizionali degli Stati e dei loro beni è stata adottata per consensus il 2 dicembre 2004 dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite, con Risoluzione 53/83 ed aperta alla firma il 17 gennaio 2005. Il trattato è stato adottato dopo venticinque anni di lavori svolti dapprima dalla Commissione di diritto internazionale (che nel 1977 ha iscritto l’argomento nella sua agenda), quindi da un Comitato ad hoc istituito dall’Assemblea generale nel 2000.
L’unico precedente convenzionale in materia di immunità è rappresentato dalla Convenzione europea sull’immunità degli Stati, conclusa a Basilea il 16 maggio 1972 nell’ambito del Consiglio d’Europa, in vigore dal 1976 ma ratificata da soli otto Stati (Austria, Belgio, Cipro, Germania, Lussemburgo, Portogallo, Regno Unito e Svizzera).
La Convenzione di New York entrerà in vigore il trentesimo giorno successivo al deposito del trentesimo strumento di ratifica, accettazione, approvazione o accessione (articolo 30).
Ad oggi, ventotto Stati hanno firmato la Convenzione (Austria, Belgio, Cina, Repubblica Ceca, Danimarca, Estonia, Federazione Russa, Finlandia, Francia, Islanda, India, Iran, Giappone, Libano, Madagascar, Messico, Marocco, Norvegia, Paraguay, Portogallo, Regno Unito, Romania, Senegal, Sierra Leone, Slovacchia, Svezia, Svizzera e Timor est), e soltanto tredici Stati la hanno ratificata (Arabia Saudita, Austria, Francia, Giappone, Iran, Kazakhstan, Libano, Norvegia, Portogallo, Romania, Spagna, Svizzera e Svezia).
Si evince da quanto sopra che l’entrata in vigore della Convenzione sul piano internazionale non è immediata. Occorre nondimeno ricordare che nelle more dell’entrata in vigore dell’accordo internazionale sussiste per lo Stato firmatario l’obbligo di agire in buona fede, ossia di comportarsi in modo non contraddittorio e contrastante rispetto alla disciplina fissata nel testo convenzionale.
La Convenzione si compone di un Preambolo e di trentatre articoli suddivisi in sei Parti. La Parte I (articoli 1-4) fissa gli scopi generali della Convenzione e contiene disposizioni relative all’uso dei termini impiegati nel trattato ed all’ambito di applicazione dello stesso. La Parte II (articoli 5-9) è dedicata ai principi generali in tema di immunità dalla giurisdizione e detta le modalità pratiche attraverso le quali operano i suddetti principi. La Parte III (articoli 10-17) disciplina le ipotesi in cui l’immunità non può essere invocata dallo Stato convenuto. La Parte IV (articoli 18-21) detta norme in materia di immunità dalle misure di esecuzione e dalle misure cautelari riguardanti beni di proprietà dello Stato straniero o crediti ad esso riferibili. La Parte V (articoli 22-24) prevede disposizioni di natura procedurale. Infine, la Parte VI contiene clausole finali, tra le quali spicca per importanza quella relativa al sistema di soluzione delle controversie.
Alla Convenzione è annesso un Allegato contenente un’Intesa concordata di alcune disposizioni della Convenzione stessa. L’Allegato costituisce parte integrante della Convenzione (articolo 25).
Ambito di applicazione della Convenzione (articolo 1): La Convenzione si applica unicamente ai procedimenti civili e all’immunità giurisdizionale di uno Stato e dei suoi beni davanti ai tribunali di un altro Stato. La nozione di procedimento “civile” accolta nella Convenzione deve essere intesa in modo ampio, sia per quanto riguarda le varie fasi del procedimento, sia per quanto riguarda le diverse tipologie di procedimento civile. Anche la nozione di “Stato” è particolarmente estesa, tale da ricomprendere non soltanto i diversi organi di governo, gli Stati membri di Stati federali o le suddivisioni politiche che abbiano la capacità di porre in essere atti sovrani, ma anche gli enti, gli organismi e le altre entità cui sia stato attribuito il potere di compiere atti nell’esercizio dell’autorità sovrana dello Stato ed i rappresentanti dello Stato quando agiscano in tale qualità (articolo 2, par. 1, lett. b)).
Settori esclusi dalla Convenzione (articolo 3): La Convenzione non pregiudica: le immunità di cui beneficia uno Stato in virtù del diritto internazionale per quanto concerne l’esercizio delle funzioni diplomatiche, consolari e speciali e delle sue missioni presso conferenze o Organizzazioni internazionali; le immunità personali dei Capi di Stato; le immunità degli aeromobili e degli oggetti spaziali, nonché (ex articolo 16, par. 2) delle navi da guerra e delle navi pubbliche utilizzate esclusivamente per attività pubbliche non commerciali.
La Convenzione è inoltre priva di effetti in relazione ai procedimenti penali. Infatti, non soltanto il testo convenzionale limita espressamente l’ambito di applicazione dell’accordo ai procedimenti “civili”, ma tale esclusione è ribadita anche nella Risoluzione 53/38 con la quale l’Assemblea generale dell’ONU invita gli Stati a ratificare la Convenzione (punto 2 della Risoluzione).
Rimane estranea alla disciplina della Convenzione anche la questione delle immunità giurisdizionali delle Organizzazioni internazionali. Infine, la Convenzione non si applica ai procedimenti instaurati dinanzi ad un tribunale interno prima dell’entrata in vigore del trattato internazionale (articolo 4).
Disposizioni diverse (Parte V, articoli 22-24): La Parte V della Convenzione contiene alcune disposizioni di ordine procedurale.
La notifica degli atti di citazione o di altri atti istitutivi di un procedimento deve essere effettuata in conformità ai trattati internazionali di cui siano parte gli Stati interessati o, in assenza di accordi in materia, attraverso le vie diplomatiche o con qualsiasi altro mezzo accettato dallo Stato interessato (articolo 22).
E’ prevista la possibilità di rendere sentenze in contumacia trascorso un periodo non inferiore a quattro mesi dalla data in cui l’atto di citazione o un altro atto introduttivo del procedimento sia stato notificato allo Stato interessato (articolo 23).
Infine, lo Stato convenuto in giudizio beneficia anche nel corso del procedimento di particolari privilegi ed immunità. In particolare, ogni omissione o rifiuto da parte di uno Stato di conformarsi ad una decisione del tribunale di un altro Stato che gli ingiunga di compiere o di astenersi dal compiere un determinato atto o di presentare un documento o di fornire un’informazione ai fini di un procedimento non ha altre conseguenze che quelle che possono risultare, quanto al merito della causa, da tale comportamento. In particolare, allo Stato non potranno essere imposte multe o altre penalità a causa di una tale omissione o di un simile rifiuto.
Uno Stato non è tenuto a fornire una fideiussione né a costituire un deposito, qualunque ne sia la denominazione, a garanzia del pagamento di spese e ripetibili di un procedimento al quale esso è parte convenuta davanti a un tribunale di un altro Stato (articolo 24).
Clausole finali (Parte VI, articoli 25-33): La Convenzione fa salvi gli accordi internazionali preesistenti in materie oggetto della Convenzione (articolo 26). La disposizione è particolarmente rilevante per quegli Stati parte della Convenzione europea del 1972 che intendono ratificare la Convenzione di New York o la hanno già ratificata, dato che, tra di essi, continuerà a trovare applicazione la Convenzione elaborata sotto l’egida del Consiglio d’Europa. Non è però questo il caso dell’Italia.
In tema di soluzione delle controversie, gli Stati parte si sforzano di comporre le controversie relative all’interpretazione o all’applicazione della Convenzione mediante negoziato (articolo 27, par. 1). Decorsi infruttuosamente sei mesi, la Convenzione prevede la possibilità di ricorrere ad arbitrato su richiesta di uno qualsiasi degli Stati parte. Nel caso in cui poi gli Stati non si siano accordati sull’organizzazione dell’arbitrato e siano trascorsi sei mesi dalla richiesta di arbitrato, è previsto il ricorso alla Corte internazionale di giustizia (articolo 27, par. 2). La disposizione convenzionale contiene nondimeno una clausola opzionale dato che ogni Stato parte può, al momento della firma, della ratifica o dell’adesione alla Convenzione, dichiarare di non essere vincolato dal paragrafo 2 della norma. E’ fatta in ogni caso salva la possibilità per gli Stati che hanno reso una simile dichiarazione, di ritirarla in qualsiasi momento a mezzo di notifica al Segretario generale delle Nazioni Unite, depositario del trattato internazionale (articolo 32).
Ogni Stato parte può denunciare la Convenzione mediante comunicazione scritta al Segretario generale dell’ONU. La denuncia ha effetto un anno dopo la data di ricevimento della notifica da parte del depositario della Convenzione. Tuttavia, il trattato internazionale continuerà ad applicarsi ad ogni questione relativa alle immunità giurisdizionali degli Stati o dei loro beni sollevata in un procedimento intentato contro uno Stato davanti al tribunale di un altro Stato prima della data di decorrenza degli effetti della denuncia nei confronti di uno qualsiasi degli Stati interessati (articolo 31).
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Principi generali in tema di immunità dalla giurisdizione (Parte II, articoli 5-9): A differenza della Convenzione europea del 1972, che muove dai casi nei quali uno Stato straniero non può invocare l’immunità (articoli 1-14), per giungere all’enunciazione dell’immunità quale regola residuale (articolo 15), la Convenzione di New York enuncia l’immunità quale regola generale (Preambolo e articolo 5); per questo, uno Stato è tenuto a dare immediato effetto alle immunità, astenendosi dall’esercitare la giurisdizione in un procedimento pendente davanti ai propri tribunali contro un altro Stato e dovendo assicurare che i suoi tribunali accertino d’ufficio che l’immunità dell’altro Stato sia rispettata (articolo 6).
Stabilita la regola generale dell’immunità, la Convenzione enumera una serie di eccezioni nelle quali la giurisdizione civile può essere esercitata. Le eccezioni sono di due tipi: ve ne sono alcune di portata generale, disciplinate nella Parte II della Convenzione (articoli 7-9) ed altre di portata specifica, perché relative a determinate categorie di procedimenti, disciplinate nella Parte III (articoli 10 ss.), di cui si parlerà nel proseguo della trattazione (v. par. 3).
L’aver posto alla base della Convenzione di New York il principio secondo cui l’immunità è la regola e l’esercizio della giurisdizione l’eccezione ha l’effetto potenziale di estendere la sfera degli atti jure imperii (e quindi immuni), considerato che, fatti salvi i casi eccettuativi espressamente previsti dalla Convenzione, in caso di dubbio troverà applicazione la regola generale dell’immunità dalla giurisdizione.
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Le eccezioni di portata generale alla regola dell’immunità dalla giurisdizione civile di cognizione (Parte II, articoli 7-9): Le eccezioni di carattere generale equivalgono a casi di rinuncia espressa o tacita all’immunità. Così, lo Stato non potrà invocare a suo favore il regime delle immunità previste dal diritto internazionale nei casi in cui: abbia dato un esplicito consenso all’esercizio della giurisdizione, mediante accordo internazionale, contratto scritto, dichiarazione resa davanti al tribunale o comunicazione scritta in uno specifico procedimento (articolo 7); abbia promosso il procedimento o sia intervenuto nel merito del procedimento o abbia compiuto qualsiasi altro atto riguardo al merito della causa (articolo 8); abbia promosso domanda riconvenzionale fondata sul medesimo rapporto giuridico o sugli stessi fatti della domanda principale (articolo 9).
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Le eccezioni di portata specifica alla regola dell’immunità dalla giurisdizione civile di cognizione (Parte III, articoli 10-17): La Parte III della Convenzione disciplina le ipotesi ratione materiae in cui l’immunità non può essere invocata dallo Stato convenuto. Il testo convenzionale non prevede espressamente la distinzione tra atti iure imperii ed atti iure gestionis ma la presuppone, in quanto i procedimenti per i quali lo Stato può essere legittimamente convenuto in un giudizio civile corrispondono al compimento di atti statali tradizionalmente qualificati come attività di tipo privatistico dal diritto internazionale consuetudinario.
In particolare, la Convenzione individua tre categorie di procedimenti a seconda del loro oggetto:
a) La prima categoria di procedimenti per i quali non è possibile invocare l’immunità attiene alle transazioni commerciali tra Stati e persone fisiche e giuridiche straniere (articolo 10). La disposizione non si applica alle transazioni commerciali tra Stati.
L’espressione “transazione commerciale” è molto più ampia rispetto a quella di “contratti” impiegata nelle stesure precedenti della Convenzione e di “obbligazioni contrattuali” contenuta nella Convenzione europea di Basilea (articolo 4). Più specificamente, l’espressione “transazione commerciale” designa taluni specifici negozi giuridici, quali: vendita di beni, prestazione di servizi, contratti di prestito o transazioni di natura finanziaria, ogni altro contratto o transazione di natura commerciale, industriale o concernente la fornitura di beni o servizi (articolo 2, lett. c)).
Al fine di determinare il carattere commerciale di un contratto o di una transazione occorre tenere conto anzitutto della natura del contratto o dell’operazione, potendosi prendere in considerazione anche il suo scopo qualora le parti abbiano così convenuto o se, nella prassi dello Stato del foro, lo scopo è fondamentale per individuare il carattere non commerciale del contratto o della transazione (articolo 2, par. 2). Sul punto, la Convenzione di New York riconosce la prevalenza nella prassi internazionale dell’adozione del criterio oggettivo nella determinazione del carattere commerciale di una transazione o di un contratto; prevalenza confermata dalla formulazione dell’articolo 2, par. 2, della Convenzione che, pur non adottando il solo riferimento alla natura dell’operazione, individua il riferimento alla natura dell’operazione come primario ed il riferimento al suo scopo come sussidiario e, quindi, del tutto eventuale.
Ad ogni modo, la sottoposizione alla giurisdizione di un’impresa di Stato straniero non pregiudica l’immunità dalla giurisdizione di cui beneficia lo Stato che la ha costituita. Ciò nondimeno, l’Intesa di cui all’Allegato alla Convenzione fa salve le questioni attinenti il “superamento dello schermo della personalità giuridica” e quelle in cui un ente di Stato abbia deliberatamente occultato la propria situazione finanziaria o ridotto successivamente i propri beni al fine evitare di soddisfare una pretesa.
Inoltre, ai sensi dell’articolo 17, uno Stato straniero che abbia stipulato con un soggetto privato straniero una clausola arbitrale relativa ad un’operazione commerciale, sarà sottoposto alla giurisdizione dello Stato del foro per le controversie concernenti la validità, l’interpretazione e l’applicazione di tale clausola arbitrale, la procedura d’arbitrato e la conferma o l’impugnazione del lodo arbitrale, salvo che il patto d’arbitrato non disponga diversamente. Tuttavia, la sottoposizione alla giurisdizione per tali controversie non impedisce allo Stato straniero di invocare l’immunità nella fase di esecuzione del lodo, salvo diversa volontà espressa chiaramente nella clausola arbitrale.
L’applicazione dell’articolo 10 della Convenzione nell’ordinamento italiano non dovrebbe comportare problemi particolari alla luce della prassi giurisprudenziale. Infatti, per giurisprudenza costante il carattere commerciale di una transazione o di un contratto è desunto in via esclusiva dalla natura oggettiva dell’attività degli Stati stranieri, conformemente all’esigenza di assicurare la minore restrizione possibile al diritto dei singoli alla tutela giurisdizionale (articolo 24 Costituzione). Ne deriva che il giudice italiano ha sinora teso a escludere l’immunità giurisdizionale tutte le volte in cui l’atto aveva natura privatistica (Cass., S.U., n. 5937 del 1992). Anche recentemente, con riferimento al noto caso dei bonds argentini, la Corte di Cassazione ha applicato il criterio della natura dell’atto, concludendo che le emissioni e la collocazione sul mercato di obbligazioni da parte di uno Stato straniero rientrano nella categoria degli atti privatistici, per i quali è esclusa l’immunità, e che, invece, i provvedimenti di moratoria, che perseguono la funzione pubblica di tutela dei bisogni primari di sopravvivenza economica della popolazione, devono essere sottratti dal controllo giurisdizionale (Cass., S.U., n. 11225 del 2005).
Una medesima posizione è stata espressa nel 2001 dall’Italia nel commento al Progetto di articoli sulle immunità giurisdizionali elaborato dalla Commissione di diritto internazionale, allorché il cd. nature test è stato considerato essere the sole criterion for determining the commercial character of a contract or transaction.
b) Una seconda importante categoria di eccezioni alla regola generale dell’immunità comprende i procedimenti relativi a contratti di lavoro (articolo 11). Ai sensi della Convenzione, e sempre che gli Stati interessati non convengano diversamente, uno Stato non può invocare l’immunità giurisdizionale davanti ad un tribunale di un altro Stato competente in materia in un procedimento concernente un contratto di lavoro tra lo Stato e una persona fisica per un lavoro eseguito o da eseguirsi, interamente o in parte, sul territorio dell’altro Stato.
Questa eccezione alla regola dell’immunità è però limitata da diverse eccezioni. Infatti, l’immunità può essere invocata relativamente: a) ai rapporti che comportano lo svolgimento di funzioni particolari nell’esercizio dell’attività di governo; b) ai rapporti di lavoro degli agenti diplomatici, consolari e assimilati; c) alle azioni aventi ad oggetto l’assunzione, il rinnovo del contratto di impiego o la riassunzione del lavoratore; d) ai rapporti di lavoro che, a giudizio del Capo dello Stato, del Capo del Governo o del Ministro degli esteri dello Stato che ha assunto il lavoratore, interferiscono o rischiano di interferire con gli interessi della sicurezza dello Stato; e) ai rapporti di lavoro nei quali il lavoratore ha la cittadinanza dello Stato datore di lavoro, a meno che il lavoratore non abbia stabilito la sua residenza stabile nello Stato del foro; f) ai rapporti di lavoro per i quali Stato e lavoratore hanno diversamente convenuto per iscritto.
La norma parrebbe porre delicati problemi in relazione agli orientamenti espressi dalla giurisprudenza italiana in materia. La logica sottesa alla disposizione convenzionale è infatti esattamente opposta a quella seguita dalla nostra giurisprudenza in materia di controversie di lavoro. Per la Convenzione di New York il procedimento civile può essere promosso solo nei casi in cui tutti i criteri elencati nell’articolo 11 siano cumulativamente soddisfatti. A contrario, per orientamento costante della giurisprudenza italiana, espresso per la prima volta nel 1989 dalla Corte di Cassazione (Cass., S.U., 15 maggio 1989, n. 2329), la giurisdizione può essere esercitata allorché sia soddisfatto alternativamente uno dei due seguenti criteri: a) le mansioni del lavoratore, a prescindere dalla natura della pretesa fatta valere, siano soltanto accessorie, periferiche o ausiliarie rispetto al perseguimento delle funzioni pubbliche dell’ente convenuto e dunque inidonee ad interferire sui poteri sovrani dello Stato straniero; oppure b) la pretesa azionata, a prescindere dalle mansioni svolte dal lavoratore, riguardi esclusivamente aspetti patrimoniali del rapporto di lavoro (retribuzione, indennità di licenziamento, ecc.). I due criteri appena delineati debbono invece sussistere cumulativamente ai fini del riconoscimento dell’immunità: deve quindi trattarsi di pretese non patrimoniali che ineriscano a rapporti implicanti una partecipazione del lavoratore nelle attività sovrane dello Stato.
Prima facie, a confronto con il consolidato orientamento della giurisprudenza italiana, la Convenzione delle Nazioni Unite può considerarsi uno strumento assai meno protettivo dei diritti del lavoratore. Tuttavia, occorre rilevare che, nonostante le affermazioni di principio della Suprema Corte, nella prassi giurisprudenziale un rilievo del tutto preminente viene accordato al criterio delle mansioni esercitate dal lavoratore. In sostanza, sono assai rari i casi in cui il giudice italiano ha riconosciuto sussistente la giurisdizione rispetto a domande di carattere non patrimoniale (quali la reintegrazione nel posto di lavoro o l’inquadramento superiore), facendo leva sulle mansioni meramente ausiliarie espletate dal lavoratore.
c) La terza categoria di procedimenti per i quali non è possibile invocare l’immunità concerne i procedimenti relativi al risarcimento dei danni derivanti da morte o lesioni personali e dei danni ai beni (articolo 12). Ai sensi della Convenzione, e sempre che gli Stati interessati non abbiano convenuto diversamente, uno Stato non può invocare l’immunità giurisdizionale davanti a un tribunale di un altro Stato, competente in materia, in un procedimento concernente un’azione di risarcimento del danno in caso di morte o di lesione alla persona o in caso di danno o perdita di beni materiali, dovuti a un atto o un’omissione presumibilmente attribuibile allo Stato.
Il disconoscimento dell’immunità dalla giurisdizione è subordinato alle seguenti condizioni cumulative che ne riducono significativamente il campo di applicazione: l’azione od omissione causa del danno deve avere luogo, in tutto o in parte, nello Stato del foro; l’autore dell’azione o omissione deve essere stato presente nello Stato del foro al momento della commissione dell’azione o omissione; e il risarcimento dei danni è limitato ai danni materiali, con esclusione quindi dei danni morali.
In linea generale, come emerge dai lavori preparatori della Commissione di diritto internazionale, la disposizione è stata pensata con riferimento alle azioni di risarcimento dei danni derivanti da incidenti stradali, anche se ha un campo di applicazione potenzialmente molto esteso, dato che essa non distingue tra atti dello Stato compiuti nell’esercizio del potere sovrano ed atti di natura privatistica.
d) La Convenzione contempla ulteriori eccezioni alle immunità, prevedendo che lo Stato straniero non possa invocarla nei procedimenti relativi: a propri beni immobili situati sul territorio dello Stato del foro (come successioni, donazioni, amministrazione di beni, trust, fallimento) (articolo 13); alla determinazione di un diritto di proprietà intellettuale o industriale (articolo 14); alla sua partecipazione in società o enti collettivi (articolo 15); alle attività commerciali delle sue navi (articolo 16).
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Le immunità dalle misure di esecuzione e dalle misure cautelari (Parte IV, articoli 18-21): Distinta dalla questione dell’immunità dalla giurisdizione nei procedimenti di cognizione è quella delle immunità dalle misure di coercizione, disciplinata dalla Parte IV della Convenzione. Le immunità dalla giurisdizione e le immunità dalle misure coercitive, per quanto fortemente connesse, non hanno un’estensione coincidente, dovendosi riconoscere alle immunità dalle misure coercitive una sfera di applicazione più ampia di quella prevista per le immunità dalla giurisdizione. L’indirizzo seguito dalla Convenzione di New York è in linea con le soluzioni cui perviene la giurisprudenza italiana (Corte Cost., n. 329/1992 e Cass., S.U., n. 5888/1997), secondo cui non è lo Stato straniero a essere soggettivamente immune dalla giurisdizione esecutiva ma sono i suoi beni a non potere essere oggetto di esecuzione se destinati all’adempimento delle sue funzioni pubbliche.
In particolare, la Convenzione delle Nazioni Unite distingue l’ipotesi delle misure di coercizione adottate prima della sentenza (articolo 18) dall’ipotesi delle misure di coercizione adottate posteriormente alla sentenza (articolo 19).
Nel primo caso, la Convenzione dispone che nessuna misura di coercizione (pignoramento, sequestro, contro i beni di uno Stato) può essere adottata prima della sentenza in relazione ad un procedimento davanti ad un tribunale di un altro Stato, salvo che lo Stato abbia esplicitamente consentito l’applicazione di tali misure nei termini indicati da un accordo internazionale, un patto d’arbitrato o un contratto scritto o una dichiarazione davanti al tribunale o una comunicazione scritta fatta dopo l’insorgere di una controversia tra le parti o se lo Stato ha riservato o destinato beni all’adempimento della richiesta oggetto del procedimento (articolo 18).
Relativamente alle immunità dello Stato dalle misure di coercizione posteriori alla sentenza, la Convenzione dispone che nessuna misura di coercizione (pignoramento, sequestro, esecuzione contro i beni di uno Stato) può essere adottata in relazione ad un procedimento davanti ad un tribunale di un altro Stato, salvo che: lo Stato vi abbia espressamente consentito; lo Stato abbia riservato o destinato dei beni per la soddisfazione della domanda oggetto del procedimento; lo Stato abbia stabilito che i beni sono specificamente utilizzati o destinati ad essere utilizzati a scopi diversi da quelli di servizio pubblico non commerciali e sono situati nel territorio dello Stato del foro, a condizione che le misure coercitive posteriori alla sentenza riguardino soltanto beni che hanno un legame con l’ente contro il quale è stato promosso il procedimento (articolo 19).
La Convenzione specifica altresì che nei casi in cui il consenso all’adozione di misure coercitive è richiesto in virtù degli articoli 18 e 19, il consenso all’esercizio della giurisdizione non implica che vi sia consenso all’adozione di misure coercitive (articolo 20).
Sul punto, la disciplina convenzionale risulta sostanzialmente conforme agli indirizzi espressi dalla giurisprudenza italiana (v., ad esempio, Cass., S.U., n. 3468/1992), anche se la Convenzione di New York riconosce il principio dell’immunità ristretta soltanto in relazione alla giurisdizione esecutiva e non anche rispetto alla giurisdizione cautelare, la quale risulta possibile – come si evince dalla lettura dell’articolo 18 della Convenzione – soltanto con il consenso dello Stato convenuto. Ne consegue che l’entrata in vigore della Convenzione per il nostro ordinamento porterà ad una significativa estensione dell’immunità degli Stati stranieri dalla giurisdizione cautelare.
In merito ai criteri impiegati per distinguere beni immuni e beni non immuni, la Convenzione di New York – in linea con il diritto internazionale consuetudinario – accoglie il concetto di destinazione del bene, considerando immuni i beni destinati all’esercizio di funzioni sovrane o al conseguimento di fini pubblicistici e non anche i beni destinati ad attività commerciali e in generale privatistiche. Secondo la Convenzione deve essere anzitutto accertato che i beni siano specificatamente utilizzati o destinati ad essere utilizzati dallo Stato ad usi diversi da quelli pubblici non commerciali. Inoltre i beni devono essere situati nel territorio dello Stato del foro e devono presentare una “connessione” (nel senso più ampio del termine, secondo l’Intesa di cui all’Allegato alla Convenzione) con l’ente nei confronti del quale il procedimento è stato intentato.
Infine, l’articolo 21 della Convenzione apporta chiarimenti in ordine alle categorie di beni che devono essere considerati immuni dalla giurisdizione esecutiva. Segnatamente, non sono considerati beni utilizzati o destinati a essere utilizzati dallo Stato a scopi diversi da scopi di servizio pubblico non commerciali: i beni, compresi i conti bancari, utilizzati o destinati ad essere utilizzati nell’esercizio delle funzioni della missione diplomatica dello Stato o dei suoi posti consolari, delle sue missioni speciali, delle sue missioni presso le Organizzazioni internazionali o delle sue delegazioni negli organi delle organizzazioni internazionali o alle conferenze internazionali; i beni a carattere militare o i beni utilizzati o destinati ad essere utilizzati nell’esercizio di funzioni militari; i beni della banca centrale o di un’altra autorità monetaria dello Stato; i beni facenti parte del patrimonio culturale dello Stato o dei suoi archivi che non sono messi o destinati a esser messi in vendita; i beni facenti parte di un’esposizione di oggetti d’interesse scientifico, culturale o storico che non sono messi o destinati a esser messi in vendita (articolo 21).
Anche sotto questo profilo, la disciplina convenzionale non appare difforme dalla prassi giurisprudenziale italiana che impiega il discrimen della destinazione del bene, escludendo che si possa fare riferimento al concetto di appartenenza del bene allo Stato o ai suoi enti pubblici (Cassazione, sezioni unite, n. 2502 del 1989), ma la medesima giurisprudenza ha proposto soluzioni interpretative complesse. Anche in relazione alle immunità dello Stato dalle misure di coercizione, perciò, la ratifica della Convenzione di New York contribuirà dunque alla certezza del diritto.
La disposizione dell'articolo 3 del disegno di legge in oggetto serve a conformare l'ordinamento interno alle decisioni della Corte internazionale di giustizia, ai sensi dell'articolo 94, paragrafo 1, dello Statuto delle Nazioni Unite. In particolare, la disposizione delinea le modalità di attuazione delle sentenze con le quali la Corte internazionale di giustizia ha escluso la sussistenza della giurisdizione civile relativamente a specifiche condotte adottate da uno degli Stati coinvolti nella controversia, posta la loro qualificazione in termini di atti «iure imperii». Si tratta di un intervento legislativo necessitato alla luce dell'interpretazione che la stessa Corte internazionale dà dell'articolo 59 del proprio statuto, tale cioè da comprendere, nelle condotte esecutive del decisum internazionale che lo Stato soccombente è tenuto ad adottare, anche quelle volte a privare di effetti i provvedimenti giurisdizionali nazionali, anche se divenuti irrevocabili, pronunciati rispetto a condotte coperte dall'immunità statale dalla giurisdizione civile (in questo senso confronta il paragrafo 137 della sentenza resa dalla Corte internazionale di giustizia il 3 febbraio 2012 a definizione della controversia apertasi tra Italia e Germania sulle riparazioni dovute a cittadini italiani per i crimini di guerra commessi dalle Forze armate del Terzo Reich in Italia).
La carenza in astratto del potere giurisdizionale nazionale, relativamente alle condotte in parola, giustifica sistematicamente il superamento del principio interno del giudicato. La decisione resa dal giudice nazionale è, difatti, non qualificabile quale provvedimento giurisdizionale perché adottata in carenza di potere. L'istituto processuale interno cui si è in concreto fatto ricorso per determinare la perdita di efficacia dei provvedimenti giurisdizionali definitivi in questione è quello della revocazione per carenza di potere giurisdizionale. Quanto ai procedimenti in corso si è, invece, prevista la rilevabilità d'ufficio e in ogni momento del difetto di giurisdizione (anche in presenza di sentenza non definitiva che ne abbia riconosciuto la sussistenza).
Dal presente provvedimento, recante «Ratifica ed esecuzione della Convenzione delle Nazioni Unite sulle immunità giurisdizionali degli Stati e dei loro beni, fatta a New York il 2 dicembre 2004» non derivano nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato.