DDL - Modifiche alla legge 27 gennaio 2012, n. 3 - Disposizioni in materia di usura e di estorsione, nonché di composizione delle crisi da sovraindebitamento - Relazione
Esame definitivo - Consiglio dei ministri 9 marzo 2012
Disegno di legge recante “Modifiche alla legge 27 gennaio 2012, n. 3 - Disposizioni in materia di usura e di estorsione, nonché di composizione delle crisi da sovraindebitamento”.
La proposta normativa è finalizzata ad apportare modifiche all’impianto della legge 27 gennaio 2012, n. 3 recante “Disposizioni in materia di usura e di estorsione, nonché di composizione della crisi da sovra indebitamento”, con l’obiettivo di aumentarne efficacia e capacità operativa. In particolare sono apportate modificazioni al capo II, che detta un’organica disciplina del procedimento per la composizione delle crisi da sovraindebitamento di soggetti che non possono essere sottoposti alle vigenti procedure concorsuali.
Sono apportate al testo delle legge n. 3/2012, che per la prima volta ha introdotto nell’ordinamento un meccanismo di estinzione (controllata in sede giudiziale) delle obbligazioni del soggetto sovraindebitato non fallibile, modificazioni che investono, da un lato, il presupposto soggettivo per l’apertura delle procedure in esame, individuando un procedimento specificamente destinato al consumatore; d’altro lato, la natura del procedimento di composizione della crisi da sovraindebitamento, trasformandolo in chiave concordataria.
In particolare la proposta:
- definisce la figura del consumatore come possibile beneficiario di un’apposita procedura di composizione della crisi da introdursi attraverso la proposta di un piano;
- incide sul contenuto del piano (sia esso prospettato dal debitore in prospettiva di un accordo, sia invece formulato dal consumatore), prevedendo la possibilità di un pagamento anche non integrale dei creditori privilegiati (con l’esclusione di determinati crediti tributari e previdenziali, dei quali è possibile la sola dilazione di pagamento);
- stabilisce la vincolatività della proposta omologata, ove superato il vaglio di convenienza, e quello di meritevolezza nel caso del consumatore, anche nei confronti dei creditori che non abbiano aderito alla proposta;
- riduce al 60% la soglia prevista per il raggiungimento dell’accordo tra debitore non consumatore e creditori;
- regola un autonomo procedimento di omologazione del piano del consumatore fondato su un giudizio di meritevolezza della condotta del debitore, basato a sua volta sulla ragionevolezza della prospettiva di adempimento delle obbligazioni avuta dal debitore e sulla mancanza di colpa nella determinazione del sovraindebitamento;
- introduce la possibilità di una procedura alternativa di liquidazione di tutti i beni del debitore, anche se consumatore;
- subordina al verificarsi di determinate condizioni e ad uno specifico giudizio del tribunale l’effetto di esdebitazione per i crediti non soddisfatti.
Le modifiche al testo della legge n. 3/2012 avvengono mediante la tecnica dell’interpolazione, attuando tuttavia una ristrutturazione dell’articolato attraverso una ripartizione dello stesso in sezioni e paragrafi che ne consentano una più agevole leggibilità. In particolare, il capo II viene ripartito, con la proposta di modifica in questione, nelle seguenti tre sezioni:
- Sezione prima – Procedure di composizione della crisi da sovraindebitamento (articoli 6-14-bis della legge);
- Sezione seconda – Liquidazione del patrimonio (articoli 14-ter-14-duodecies della legge);
- Sezione terza – Disposizioni comuni (articoli 15-17 della legge).
La prima sezione è a sua volta ripartita in paragrafi al fine di rendere chiara la divaricazione che subisce la procedura di omologazione a seconda che sia introdotta dal debitore non consumatore ovvero dal consumatore, per i quali sono previsti differenti giudizi da parte del tribunale.
La ripartizione in paragrafi della prima sezione del capo II del testo modificato è dunque così attuata:
- § 1 – Disposizioni generali (articoli 6-9 della legge);
- § 2 – Accordo di composizione della crisi (articoli 10-12 della legge);
- § 3 – Piano del consumatore (articoli 12-bis-12-ter della legge);
- § 4 – Esecuzione e cessazione degli effetti dell’accordo di composizione della crisi e del piano del consumatore (articoli 13-14-bis della legge).
Di seguito vengono illustrate le modificazioni apportate alle singole disposizioni della legge.
L’articolo 1 dello schema di disegno di legge modifica la denominazione del capo II della legge n. 3/2012 ed introduce le richiamate ripartizioni in sezioni e paragrafi.
L’articolo 2 dello schema, oltre ad apportare una modifica alla rubrica dell’articolo 6 della legge emendata, delinea anche in capo al consumatore la possibilità di far ricorso alla procedura di composizione della crisi da sovbraindebitamento. Dalla stessa disposizione viene modificata la definizione di ‘sovraindebitamento’, sostanzialmente equiparandola all’insolvenza fallimentare (eliminando il richiamo allo squilibrio patrimoniale del debitore come ulteriore elemento di connotazione del sovra indebitamento).
Viene quindi definito il consumatore, alla stregua di quanto previsto dal Codice del consumo, come “debitore persona fisica che ha assunto obbligazioni prevalentemente per scopi estranei all’attività imprenditoriale o professionale eventualmente svolta”.
L’articolo 3 incide sui presupposti di ammissibilità del piano disciplinato dall’articolo 7 della legge. Il piano su cui è modulata la proposta, per essere fattibile, deve prevedere il regolare pagamento dei creditori impignorabili ai sensi dell’articolo 545 c.p.c., mentre è possibile proporre il pagamento parziale dei creditori privilegiati, entro il limite dell’importo realizzabile sul ricavato dei beni in caso di liquidazione, salva l’ipotesi di rinuncia, anche parziale, al privilegio. In ogni caso, quanto ai tributi costituenti risorse proprie dell’Unione europea, all’imposta sul valore aggiunto ed alle ritenute operate e non versate, il piano può prevedere esclusivamente la dilazione del pagamento.
Analoga proposta di piano è previsto espressamente che possa essere avanzata dal consumatore.
E’ aumentato a cinque anni il periodo precedente alla proposta nel corso del quale il debitore non deve aver fatto ricorso alla procedura di composizione della crisi.
Viene aggiunta una ulteriore condizione di ammissibilità della proposta rappresentata dal fatto che il debitore non deve aver subito provvedimenti di revoca, annullamento, risoluzione dell’accordo, ovvero revoca e dichiarazione di cessazione degli effetti dell’omologazione del piano.
Viene chiarito con espressa disposizione normativa che l’imprenditore agricolo può accedere alla procedura di composizione della crisi.
Una specifica condizione di inammissibilità è introdotta per il consumatore, al quale è richiesto di produrre documentazione idonea a ricostruire compiutamente la sua situazione economica e patrimoniale in funzione del giudizio di omologazione del piano che prescinde, in tal caso, da un accordo.
L’articolo 4 dello schema di disegno di legge apporta delle mere integrazioni all’articolo 8 della legge, che delinea il contenuto dell’accordo. Dalla stessa disposizione è operata l’abrogazione del meccanismo di moratoria del pagamento dei creditori estranei all’accordo, in conseguenza della determinante modifica in chiave concordataria della procedura di composizione della crisi.
L’articolo 5 apporta modifiche di dettaglio all’articolo 9 della legge, che regola il deposito della proposta e stabilisce che alla proposta di piano il consumatore deve allegare una relazione particolareggiata dell’organismo di composizione della crisi che ponga il tribunale in condizione di conoscere: - le cause dell’indebitamento e della diligenza impiegata dal consumatore nell’assumere volontariamente le obbligazioni; - le ragioni dell’incapacità del debitore di adempiere le obbligazioni assunte; la solvibilità del consumatore negli ultimi cinque anni; - l’eventuale esistenza di atti del debitore impugnati dai creditori; - la completezza e attendibilità della documentazione depositata dal consumatore a corredo della proposta, nonché la convenienza del piano rispetto all’alternativa liquidatoria. La ragione di siffatta penetrante modifica discende dal peculiare contenuto del giudizio omologatorio nel caso del consumatore, ove si prescinde dall’accordo dei creditori.
L’articolo 7, incidendo sull’articolo 9 della legge, apporta modifiche al procedimento di omologazione dell’accordo del debitore non consumatore, stabilendo: - che la comunicazione ai creditori del decreto di fissazione dell’udienza avvenga almeno trenta giorni prima della stessa, onde garantire il diritto ad un pieno contraddittorio; - che tra il giorno del deposito della proposta ed il giorno dell’udienza non debbono intercorrere più di sessanta giorni; - che il giudice può assegnare al debitore un termine perentorio non superiore a quindici giorni per apportare integrazioni al piano e produrre nuovi documenti.
Viene stabilito, ad integrazione della pubblicità disposta dal giudice, che il decreto di fissazione dell’udienza sia trascritto, a cura degli organismi di composizione della crisi presso gli uffici competenti, qualora il piano preveda la cessione o l’affidamento a terzi di beni immobili o mobili registrati.
E’ prevista la nullità degli atti eccedenti l’ordinaria amministrazione compiuti senza l’autorizzazione del giudice dopo il provvedimento di sospensione e blocco delle procedure esecutive individuali, dei sequestri conservativi e degli acquisti di diritti di prelazione.
L’articolo 8 dello schema di disegno di legge apporta modifiche alla disposizione dell’articolo 11 della legge in materia di raggiungimento dell’accordo sulla proposta del debitore non consumatore. In particolare viene introdotto un meccanismo di silenzio-assenso in caso di mancata espressa manifestazione di volontà del creditore; è abbassata al 60% la soglia prevista per il raggiungimento dell’accordo tra debitore e creditori; è chiarito che i creditori muniti di privilegio, pegno o ipoteca dei quali la proposta preveda l’integrale pagamento non sono computati ai fini del raggiungimento della maggioranza e non hanno diritto ad esprimersi sulla proposta, salvo che non rinuncino in tutto o in parte al diritto di prelazione.
L’ipotesi di revoca di diritto dell’accordo è estesa all’ipotesi in cui i pagamenti previsti dal piano non siano eseguiti, nel termine stabilito di 90 giorni nei confronti di tutte le pubbliche amministrazioni e non solo, come attualmente nella legge, verso le agenzie fiscali e gli enti previdenziali.
E’ inoltre aggiunta un’ulteriore ipotesi di revoca dell’accordo nel caso in cui risultino compiuti, durante la procedura, atti diretti a frodare le ragioni dei creditori ovvero se, in qualunque momento, risulti che mancano le condizioni previste per l’ammissibilità della proposta.
L’articolo 9 modifica l’articolo 12 della legge sul giudizio di omologazione dell’accordo, che implica la verifica della fattibilità del piano e dell’idoneità dello stesso ad assicurare il pagamento dei crediti impignorabili e di quelli privilegiati (tributari e previdenziali) da pagare integralmente. In caso di opposizione dei creditori o di qualunque interessato, è operato dal tribunale un giudizio di convenienza del piano in relazione alle possibilità di realizzo offerta dall’alternativa liquidatoria disciplinata dalla sezione seconda (c.d. giudizio di cram down).
Lo stesso articolo 12 della legge è modificato nel senso di prolungare a tre anni la durata del blocco delle azioni esecutive o conservative quale conseguenza dell’omologazione dell’accordo.
E’ espressamente limitata la possibilità di aggressione dei beni e dei crediti oggetto del piano nei confronti dei creditori con causa o titolo posteriore alla pubblicazione della proposta. In caso di fallimento del debitore, è garantita l’esclusione dell’azione revocatoria sugli atti posti in essere in esecuzione dell’accordo omologato.
L’articolo 11 innesta nel tessuto normativo della legge n. 3/2012 due articoli (12-bis e 12-ter) riguardanti il procedimento di omologazione del piano del consumatore e gli effetti dell’omologazione del medesimo piano.
Il procedimento di omologazione della proposta del consumatore è concentrato tendenzialmente in un’unica udienza, all’esito della quale, il tribunale deve assumere una decisione fondata su un giudizio di meritevolezza della condotta del debitore, basato a sua volta sulla ragionevolezza della prospettiva di adempimento delle obbligazioni assunte e sulla mancanza di colpa nella determinazione del sovra indebitamento. Il nuovo articolo 12-ter della legge regola gli effetti dell’omologazione del piano del consumatore sulla stessa linea di quelli dell’omologazione dell’accordo del debitore non consumatore.
L’esecuzione e cessazione degli effetti dell’accordo di composizione della crisi e del piano del consumatore sono regolati dagli articoli 13, 14 e 14-bis della legge e raccolti nel § 4 come introdotto dall’articolo 12 dello schema di disegno di legge.
Alle ipotesi già previste di revoca, annullamento e risoluzione dell’accordo del debitore, viene specificamente dettata la disciplina del della revoca e della cessazione degli effetti dell’omologazione del piano (art. 14-bis della legge introdotto dall’articolo 15).
E’ inserita (articolo 16) nella struttura del testo della legge n. 3/2012 una sezione seconda (artt. 14-ter – 14-duodecies della legge), che introduce una alternativa esclusivamente liquidatoria alla proposta di ristrutturazione della crisi al fine di rendere operativo il giudizio di cram down rimesso al giudice in sede di omologazione.
Nelle ipotesi di revoca o di cessazione degli effetti del piano proposto dal debitore o quando vi sia il fondato timore che siano stati compiuti, dopo l’omologazione, atti in frode ai creditori, ovvero nel caso in cui il debitore non provveda ai regolari pagamenti delle amministrazioni pubbliche o degli enti previdenziali e assistenziali, viene disposta la conversione della procedura di composizione della crisi in procedura liquidatoria dei beni.
La procedura di liquidazione, aperta con decreto, è attuata da un liquidatore nominato dal giudice e le cui funzioni possono essere svolte dallo stesso organismo di composizione della crisi.
Nella procedura di liquidazione, è prevista necessariamente l’apertura di una parentesi cognitoria di accertamento del passivo.
Una sezione terza introdotta dal disegno di legge illustrato (articolo 17) riunisce disposizioni comuni alle diverse procedure di composizione della crisi. E’ disciplinato l’organismo di composizione della crisi (art. 15 della legge), analogamente a quanto già previsto nella legge n. 3/2012 ed è infine regolato, in analogia con al disciplina fallimentare, il procedimento di esdebitazione del debitore (art. 16 della legge). Novità che si impone quale conseguenza della diversa natura del procedimento come regolato nella proposta di legge, ove è stabilito la proposta vincoli anche i creditori che manifestino opposizione al piano (salvo il giudizio per l’appunto detto di cram down).
Le disposizioni comuni sono completate con il richiamo delle sanzioni penali (art. 17 della legge) già previste a carico del debitore e dei componenti degli organismi di composizione della crisi, emendate nella sola parte in cui sono altresì previste sanzioni a carico dei liquidatori nominati dal tribunale nel corso delle procedure, ovvero del gestore della liquidazione designato dal debitore, nonché del professionista che svolga le funzioni dell’organismo di composizione della crisi.
L’articolo 18 dello schema reca una norma transitoria per la quale le disposizioni modificative della legge si applicano ai procedimenti instaurati successivamente alla sua entrata in vigore.