DDL - Delega al Governo in materia di depenalizzazione - Relazione
Disegno di legge recante: "Delega al Governo in materia di depenalizzazione, sospensione del procedimento con messa alla prova, pene detentive non carcerarie, nonchè sospensione del procedimento nei confronti degli irreperibili"
Il presente disegno di legge delega il Governo ad adottare una serie di decreti legislativi in materia di depenalizzazione, sospensione del procedimento con messa alla prova e sospensione del processo per assenza dell'imputato, nonché per l'introduzione di pene detentive non carcerarie nel codice penale e nella normativa complementare.
La progressiva dilatazione della sanzione penale e il conseguente allontanamento della pena dalla sua natura di extrema ratio hanno determinato la perdita della sua capacità general-preventiva anche perché il sistema giudiziario, nel suo complesso, non è in grado di accertare e di reprimere tutti i reati.
La sanzione penale deve, invece, operare solo quando non vi siano altri adeguati strumenti di tutela; essa non è giustificata se può essere sostituita con sanzioni amministrative aventi pari efficacia e, anzi, spesso dotate di maggiore effettività in quanto applicabili anche a soggetti diversi dalle persone fisiche, non suscettibili di sospensione condizionale e con tempi di prescrizione più lunghi.
Secondo questi princìpi, l'articolo 2 del disegno di legge prevede la trasformazione in illeciti amministrativi dei reati per i quali la legge attualmente prevede la sola pena pecuniaria (multa o ammenda). Ne sono escluse alcune materie che attengono a beni che direttamente si riflettono sulla
vita dei cittadini e che, per questo motivo, meritano di essere protetti con la sanzione penale: si tratta delle condotte di vilipendio comprese tra i delitti contro la personalità dello Stato; dei reati in materia di edilizia e urbanistica, ambiente, territorio e paesaggio, immigrazione, alimenti e bevande, salute e sicurezza nei luoghi di lavoro, sicurezza pubblica e circolazione stradale.
I nuovi illeciti amministrativi saranno puniti con sanzioni pecuniarie comprese tra 300 euro e 15.000 euro e con sanzioni interdittive consistenti nella sospensione di facoltà e diritti derivanti da provvedimenti dell'amministrazione, che rispondono a finalità di prevenzione speciale.
Le sanzioni – da graduare in ragione della gravità della violazione, della reiterazione dell'illecito, dell'opera svolta per eliminare o attenuare le sue conseguenze nonché della personalità dell'agente e delle sue condizioni economiche – saranno irrogate dall'autorità amministrativa individuata secondo i criteri generali già previsti dall'articolo 17 della legge n. 689 del 1981.
Infine, nei casi in cui sia stata applicata la sola sanzione pecuniaria sarà possibile definire la procedura mediante il pagamento, anche rateizzato, di un importo pari alla metà della stessa, limitando così la contestazione del provvedimento e, con essa, il contenzioso giurisdizionale.
L'articolo 3 del disegno di legge disciplina la sospensione del procedimento con messa alla prova, con la quale la rinuncia all'esercizio della potestà punitiva è condizionata al buon esito di un periodo di prova controllata e assistita.
Questo istituto offre ai condannati per reati di minore allarme sociale un percorso di reinserimento alternativo e, al contempo, svolge una funzione deflativa dei procedimenti penali, in quanto è previsto che l'esito positivo della messa alla prova estingua il reato con sentenza pronunciata dal giudice.
L'applicazione del procedimento con messa alla prova è stata prevista dal progetto di riforma della parte generale del codice penale elaborato dalla «Commissione Pisapia». Essa è, inoltre, prevista in alcuni progetti di legge presentati sia nella scorsa legislatura (disegno di legge del Governo atto Camera n. 2664), sia in quella presente (progetti di legge atto Camera n. 1106 e atto Senato n. 584).
L'istituto è già previsto nei sistemi anglosassoni e nel nostro processo minorile e risponde a un'esigenza sedimentata nella coscienza giuridica. Pur senza essere sprovvisto di una necessaria componente afflittiva, che ne fa salva la funzione punitiva e intimidatrice, esso è connotato anche da un contenuto special-preventivo e risocializzativo, avendo come naturali destinatari soggetti bisognosi di reinserimento sociale. Come è noto, nelle legislazioni di diversi Paesi è possibile individuare diversi tipi di probation: probation di polizia, probation giudiziale nella fase istruttoria, modello appunto adottato in Italia nel procedimento minorile (articolo 28 delle disposizioni sul processo penale a carico di imputati minorenni, di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 448 del 1988, e articolo 27 delle relative norme di attuazione, di cui al decreto legislativo n. 272 del 1989, in cui la messa in prova precede la pronuncia di una sentenza di condanna); probation giudiziale nella fase del giudizio con sospensione dell'esecuzione della condanna, contemplata nel nostro ordinamento solo con riferimento alle pene detentive contenute nel limite dei tre anni nei confronti di soggetti a piede libero (articolo 656 del codice di procedura penale, ma disciplinata dalla legge n. 354 del 1975, sull'ordinamento penitenziario, e gestita dalla magistratura di sorveglianza); probation penitenziaria, soluzione adottata in Italia dal legislatore del 1975 e tuttora vigente (articoli 47 e seguenti della legge n. 354 del 1975 e articolo 94 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 309 del 1990).
L'articolo 3 prevede, tra i criteri direttivi di delega, che la sospensione possa essere concessa dal giudice quando si procede per reati per i quali è prevista la pena pecuniaria o una pena detentiva non superiore a quattro anni.
La sospensione del procedimento con la messa alla prova è ancorata alla richiesta dell'imputato, da formularsi sino alla dichiarazione di apertura del dibattimento, ed è subordinata alla prestazione, non retribuita e di durata non inferiore a dieci giorni, del lavoro di pubblica utilità in favore della collettività, da svolgere presso lo Stato, le regioni, le province, i comuni o presso enti od organizzazioni di assistenza sociale e di volontariato, e all'osservanza, sul modello di alcuni Paesi europei (Spagna e Norvegia, ad esempio), di eventuali altre prescrizioni comportamentali (relative ai rapporti con i servizi sociali o con le strutture sanitarie, alla dimora, alla libertà di movimento, al divieto di frequentare determinati locali, all'eliminazione delle conseguenze dannose derivanti dal reato) impartite e modificabili dal giudice nel corso della fruizione del beneficio, anche su segnalazione dei servizi sociali. La prestazione lavorativa, di durata giornaliera non superiore alle otto ore, deve essere svolta con modalità che non pregiudichino le esigenze di lavoro, di studio, di famiglia e di salute del condannato. La sospensione con messa alla prova non può essere concessa più di due volte, ovvero più di una volta se si tratta di reati della medesima indole, e si fonda sulla prognosi di astensione da parte dell'imputato dalla commissione di ulteriori reati. La messa alla prova viene revocata nei casi di grave o reiterata trasgressione delle prescrizioni imposte, di rifiuto della prestazione lavorativa di pubblica utilità o di commissione, durante la fruizione del beneficio, di un nuovo delitto non colposo ovvero di un reato della medesima indole. Nel caso di esito negativo della messa alla prova, il processo riprenderà il suo corso. Ai fini della determinazione della pena, cinque giorni di prova sono equiparati a un giorno di pena detentiva ovvero a 250 euro di pena pecuniaria.
L'articolo 4 contiene i princìpi e criteri direttivi di delega per disciplinare la sospensione del procedimento nei confronti degli irreperibili, in attuazione del principio di effettiva conoscenza.
Tale intervento si rende necessario anche alla luce delle diverse pronunce della Corte europea dei diritti dell'uomo che, richiamandosi all'articolo 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), resa esecutiva dalla legge 4 agosto 1955, n. 848, ha affermato che tra le garanzie dell'equo processo va annoverato anche il diritto dell'imputato a essere presente al proprio processo, diritto che, ancorché non espressamente statuito nella norma, tuttavia è indubitabilmente presupposto negli affermati diritti «di difendersi personalmente», «di interrogare e far interrogare i testimoni», «di farsi assistere gratuitamente da un interprete se non comprende o non parla la lingua usata nell'udienza», tutti contemplanti garanzie che sarebbero inattuabili ove non fosse salvaguardata anche la presenza dell'imputato.
Nel corso degli ultimi anni numerosi sono stati, infatti, i casi di condanna da parte della Corte europea dei diritti dell'uomo per violazione dei diritti anzidetti: queste pronunce impongono un «obbligo di conformazione» per gli Stati condannati ai sensi dell'articolo 46 della CEDU (fra tutte, le sentenze rese nei processi Colozza contra Italia, 1985, Sejdovic contra Italia, 2004, Somogji contra Italia, 2005).
Occorre, tuttavia, trovare un giusto equilibrio tra le innovazioni che, sotto tale profilo, si intende introdurre nel nostro sistema giuridico e il complessivo ordinamento processuale.
Se si pone l'attenzione a organismi sovranazionali, si nota come lo Statuto della Corte penale internazionale, ad esempio, abbia scelto una soluzione di compromesso prevedendo, di norma, la presenza dell'imputato dinanzi alla Camera preliminare (una sorta di udienza preliminare), salvo che egli abbia rinunciato al suo diritto ad essere presente o si sia dato alla fuga e al contempo sia stato fatto tutto quanto era ragionevole fare per trovarlo e per informarlo dell'udienza. Nel dibattimento, invece, è necessaria la presenza fisica dell'imputato.
In realtà, affinché possa ritenersi rispettata la regola del giusto processo, in caso di absentia, secondo la Corte europea dei diritti dell'uomo, i modelli di disciplina configurabili sono sostanzialmente due: un rimedio «preventivo», consistente nella sospensione del procedimento in caso di assenza incolpevole; ovvero un rimedio «riparatorio», come quello già introdotto con la riforma dell'articolo 175 del codice di rito attuata con il decreto-legge 21 febbraio 2005, n. 17, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 aprile 2005, n. 60 (restituzione nel termine per proporre impugnazione). Pertanto, sulla scorta di tali indirizzi, si è previsto che, quando la citazione a giudizio non è stata notificata all'imputato a mani proprie o di persona convivente o presso il domiciliatario, il giudice dovrà rinnovare la citazione e, se neppure in questo modo è possibile notificare l'atto all'imputato, sospendere il dibattimento.
La sospensione del dibattimento comporta la sospensione della prescrizione per un periodo pari a quello previsto per la prescrizione del reato. Ciò consente di ottenere un adeguato spatium temporis entro il quale l'imputato potrà essere rintracciato, con conseguente revoca dell'ordinanza di sospensione. A tale fine è previsto che il provvedimento di sospensione venga inserito nella banca dati delle Forze di polizia e annotato nel casellario giudiziale.
Infine, sono previsti casi in cui il meccanismo della rinnovazione e sospensione del processo non opera, in linea con i princìpi affermati nella citata sentenza Somogji. Si tratta dei casi di arresto, di fermo o dell'esecuzione di una misura cautelare o quando vi è la prova che l'imputato sia comunque a conoscenza del fatto che si procede nei suoi confronti ovvero si sia volontariamente sottratto alla conoscenza del processo o di atti del medesimo: in sostanza, si versa in ipotesi indicative di una consapevolezza da parte dell'imputato in ordine al procedimento (presunzione juris tantum).
In particolare, l'ipotesi in cui l'imputato si sia volontariamente sottratto alla conoscenza del processo o di atti del medesimo, in linea con l'orientamento della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, risulta essere comprensiva, a titolo esemplificativo, dei casi in cui l'imputato si sia dato volontariamente alla fuga o si sia allontanato dal territorio nazionale ovvero abbia utilizzato travisamenti o documenti di identità contraffatti o alterati.
In relazione, poi, alle circostanze da cui desumere, senza possibilità di equivoco, che l'accusato conosceva l'esistenza di un procedimento contro di lui e ciononostante ha mostrato l'intenzione di non prendervi parte o di sottrarvisi, la Corte europea dei diritti dell'uomo, sempre nel caso Sejdovic, con la pronuncia della Grande Camera del 1o marzo 2006, ha tentato di riordinare la materia e di fissare un precedente stabile e vincolante. A titolo esemplificativo, invero, sono state individuate le seguenti situazioni: a) allorquando l'accusato dichiara pubblicamente o per iscritto di volersi disinteressare delle richieste di convocazione, di cui egli ha conoscenza attraverso fonti non ufficiali (tale precisazione costituisce un tentativo di attenuare la regola generale secondo cui la comunicazione del procedimento deve essere veicolata attraverso un atto giuridico rispondente a precise condizioni formali e sostanziali); b) quando l'accusato sfugge a un tentativo di arresto (vedi anche Iavarazzo contra Italia del 4 dicembre 2001); c) nell'ipotesi in cui siano portati a conoscenza delle autorità elementi di prova che dimostrino inequivocabilmente che l'accusato conosceva l'esistenza del procedimento aperto contro di lui e delle relative accuse. Viceversa, la semplice circostanza che l'accusato sia assente dal suo luogo abituale di residenza, proprio in concomitanza con l'evento delittuoso e con la raccolta di elementi probatori a suo carico, non può costituire un elemento obiettivo e inequivoco da cui dedurre la sua intenzione di sottrarsi alla giustizia.
La sospensione del procedimento non opera, inoltre, nei casi dei reati di cui all'articolo 51, commi 3-bis e 3-quater, del codice di procedura penale. È stata, in merito, tenuta presente la necessità di assicurare la celebrazione del cosiddetto «simultaneus processus» in tutti casi in cui, sia per la natura necessariamente plurisoggettiva del reato, sia per la presenza di numerosi imputati, la sospensione solo per alcuni di essi potrebbe generare la ripetizione del processo più e più volte.
L'articolo 5 introduce due nuove pene detentive non carcerarie – la reclusione e l'arresto presso l'abitazione o altro luogo di privata dimora, anche per fasce orarie o giorni della settimana, in misura non inferiore a quindici giorni e non superiore a quattro anni, nel caso di delitti, e non inferiore a cinque giorni e non superiore a tre anni, nel caso di contravvenzioni – destinate a sostituire le attuali pene della reclusione e dell'arresto in caso di condanne per reati puniti con pene detentive non superiori a quattro anni.
Le nuove pene saranno applicate direttamente dal giudice della cognizione – che potrà prescrivere particolari modalità di controllo, attraverso mezzi elettronici o altri strumenti tecnici – con notevoli vantaggi processuali.
Si tratta di modifiche in linea con gli obiettivi generali del provvedimento legislativo, che intende realizzare un'equilibrata politica di «decarcerizzazione» e dare effettività al principio del minor sacrificio possibile della libertà personale.
In tale prospettiva può anche essere apprezzato il fatto che, attraverso le nuove pene detentive non carcerarie, il condannato non dovrà più subire l'inadeguatezza del sistema penitenziario e la relativa ingiustificata compressione del diritto a un'esecuzione della pena ispirata al principio non solo di rieducazione, ma anche di umanità. Si tratta, pertanto, di disposizioni che conciliano i fondamentali obiettivi di un moderno sistema penale ispirato ai princìpi non soltanto di necessità, legalità, proporzionalità, personalità della pena, ma anche di rieducazione e umanizzazione della stessa secondo il disposto dell'articolo 27 della Costituzione, che ha inteso bandire ogni trattamento disumano e crudele, escludendo dalla pena ogni afflizione che non sia inscindibilmente connessa alla restrizione della libertà personale.
Tale intervento normativo si pone anche in linea con quanto statuito nella sentenza Sulejmanovic contra Italia del 2009, in cui la Corte europea dei diritti dell'uomo ha per la prima volta pronunciato una condanna nei confronti dell'Italia per violazione dell'articolo 3 della CEDU, a norma del quale «Nessuno può essere sottoposto a (...) pene o trattamenti inumani o degradanti». E se la Corte di Strasburgo, richiamandosi alla propria precedente giurisprudenza, ha escluso di «poter determinare, in maniera precisa e definitiva, la misura dello spazio personale che deve essere assicurato a ciascun detenuto in base alla Convenzione» (dal momento che rilevano anche la durata della privazione di libertà, le possibilità di accesso all'aria aperta o la condizione mentale o fisica del prigioniero), d'altra parte ha sottolineato che «in certi casi la mancanza di spazio personale per i detenuti può essere talmente flagrante da integrare da sola una violazione dell'articolo 3». Ha, quindi, aggiunto, in relazione al caso del ricorrente che per due mesi e mezzo ha avuto a disposizione soltanto 2,70 metri quadrati: «Tale situazione non ha potuto che provocare disagi e inconvenienti quotidiani per il ricorrente, costretto a vivere in uno spazio estremamente esiguo, molto inferiore alla superficie minima considerata accettabile dal Comitato per la prevenzione della tortura (...). L'evidente mancanza di spazio personale di cui il ricorrente ha sofferto integra, di per sé, un trattamento inumano o degradante». Appaiono, pertanto, tali nuove disposizioni preordinate a ovviare alla drammaticità del problema del sovraffollamento carcerario di cui soffre il nostro sistema penitenziario e su cui si era anche di recente già intervenuti con la legge 26 novembre 2010, n. 199, recante «Disposizioni relative all'esecuzione presso il domicilio delle pene detentive non superiori a diciotto mesi».
L'articolo 6 del disegno di legge prevede che i decreti legislativi siano adottati entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge, su proposta del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, che essi siano trasmessi alle Camere, ai fini dell'espressione dei pareri da parte delle Commissioni parlamentari competenti per materia, e che, nei diciotto mesi successivi alla data di entrata in vigore dell'ultimo decreto, il Governo potrà emanare decreti correttivi e integrativi.
L'articolo 7 del disegno di legge contiene la clausola di invarianza finanziaria, stabilendo che le amministrazioni pubbliche interessate provvedono ai compiti derivanti dall'esercizio della delega mediante le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.
Il provvedimento in esame ha come obiettivi:
1) la razionalizzazione del sistema sanzionatorio attraverso la trasformazione di alcuni reati attualmente previsti dal codice penale, per i quali è prevista la pena della multa o dell'ammenda, nonché di alcune contravvenzioni, punite con la pena alternativa dell'arresto o dell'ammenda, in illeciti amministrativi (articolo 2);
2) la sospensione del procedimento con messa alla prova dell'imputato (articolo 3);
3) la sospensione del processo per assenza dell'imputato (articolo 4);
4) l'introduzione di pene detentive non carcerarie (articolo 5).
Dal punto di vista finanziario si evidenzia la sostanziale neutralità delle disposizioni contenute all'articolo 2, dove si prevede l'applicazione di sanzioni amministrative in sostituzione delle pene della multa e dell'ammenda o delle contravvenzioni.
Con riferimento all'articolo 3, che prevede la sospensione del procedimento nei confronti dell'imputato con messa alla prova dello stesso, si segnala che l'istituto non determinerà effetti finanziari negativi ma, al contrario, effetti deflativi dei carichi di lavoro presso gli uffici giudiziari, connessi al venire meno della fase dibattimentale del procedimento.
Al riguardo si segnala che, ai sensi del comma 1, lettere c) ed e), le prestazioni di lavoro di pubblica utilità presso lo Stato, le regioni, le province, i comuni o gli enti e le organizzazione di assistenza sociale e di volontariato non saranno retribuite. La disposizione non determina, pertanto, alcun onere finanziario a carico di tali enti o riflessi negativi a carico della finanza pubblica.
Le considerazioni già fatte sulla deflazione dei carichi di lavoro per gli uffici giudiziari possono essere ripetute circa l'applicazione dell'articolo 4, che prevede la sospensione del processo per assenza dell'imputato.
Il comma 1, lettera g), stabilisce che l'ordinanza che dispone la sospensione del processo debba essere inserita nella banca dati delle Forze di polizia (articolo 8 della legge 1o aprile 1981, n. 121) e che, a tale fine, il provvedimento è trasmesso alla locale sezione di polizia giudiziaria presso la procura della Repubblica. L'alimentazione della banca dati in questione rientra tra i compiti istituzionali già svolti a legislazione vigente dagli appartenenti alle sezioni di polizia giudiziaria. La disposizione pertanto non determina per gli uffici giudiziari nuovi adempimenti tali da modificare l'ordinaria attività.
Per ciò che concerne l'articolo 5, si evidenzia che le norme in materia di pene detentive, ispirate all'obiettivo di «decarcerizzazione» e di esclusione della punibilità per fatti non particolarmente gravi, avranno riflessi positivi, seppure non quantificabili da un punto di vista finanziario, sia sull'organizzazione del sistema penitenziario (sovraffollamento degli istituti) che sull'organizzazione del sistema giudiziario (minori carichi di lavoro degli uffici giudiziari).
Il comma 1, lettera c), prevede che il giudice possa prescrivere particolari modalità di controllo, attraverso mezzi elettronici o altri strumenti tecnici. La norma si limita a richiamare una disposizione già vigente (l'articolo 275-bis del codice di procedura penale); essa ha, dunque, un valore meramente ricognitivo e non innovativo e non è suscettibile di determinare oneri aggiuntivi rispetto a quelli già previsti in bilancio a legislazione vigente.
Si segnala infine che, sotto il profilo dell'applicazione delle norme, non emergono per gli uffici giudiziari e penitenziari nuovi adempimenti tali da modificare l'ordinaria attività istituzionale.
Per quanto premesso si conclude che il provvedimento non comporta nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato. Non risulta quindi necessaria la predisposizione della relazione tecnica.