DDL - Delega al Governo per la riforma della disciplina sanzionatoria in materia di reati contro il patrimonio culturale - Relazione
Esame definitivo - Consiglio dei ministri 22 settembre 2011
Disegno di legge recante: “Delega al Governo per la riforma della disciplina sanzionatoria in materia di reati contro il patrimonio culturale”
Fonte principale della disciplina generale di tutela e valorizzazione del patrimonio culturale nell’ordinamento giuridico italiano è il decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, recante «Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137», di seguito denominato «decreto legislativo n. 42 del 2004». Il decreto legislativo contiene, all’articolo 2, comma 1, la definizione di «patrimonio culturale», il quale è costituito dai beni culturali e dai beni paesaggistici. Tali nozioni trovano, a loro volta, definizione in altre disposizioni del medesimo decreto legislativo. In particolare, l’articolo 10 stabilisce quali cose mobili e immobili rientrino nel concetto di «bene culturale», mentre l’articolo 134 stabilisce la nozione di «beni paesaggistici».
La repressione penale delle condotte che, aggredendo i beni appartenenti alle categorie sopra richiamate, offendano l’interesse in essi incorporato non è affidata dall’ordinamento giuridico ad un’unica e apposita categoria di reati, preordinata in via esclusiva o prevalente alla tutela penale dell’interesse della collettività alla conservazione del patrimonio culturale nella sua integrità, anche a beneficio delle generazioni future. Viceversa, tali condotte sono di volta in volta riconducibili a diverse figure di reato, aventi una collocazione non omogenea nel sistema delle fonti, e spesso rispondenti a finalità tra loro diverse.
In particolare, il decreto legislativo n. 42 del 2004 contiene una Parte quarta dedicata alle «Sanzioni», nell’ambito della quale il Titolo II, dedicato alle «Sanzioni penali», è a sua volta articolato in due Capi: il primo concernente le sanzioni per le violazioni delle disposizioni della Parte seconda del codice e il secondo recante le sanzioni per le condotte poste in essere in violazione delle disposizioni della Parte terza del codice medesimo.
Le fattispecie di reato contemplate dal decreto legislativo n. 42 del 2004 non esauriscono, peraltro, il sistema sanzionatorio penale nei confronti delle condotte lesive dell’interesse culturale o paesaggistico. Ad esse si aggiungono, infatti, anche alcune ipotesi di reato specifiche incluse nel contesto del codice penale.
La diversa collocazione delle norme incriminatrici discende dalla finalità perseguita mediante le relative incriminazioni. Sono contenute nel decreto legislativo n. 42 del 2004 le disposizioni volte a rendere effettiva la disciplina di tutela prevista dal medesimo decreto, sanzionando le relative trasgressioni, mentre il codice penale colpisce alcune condotte che si caratterizzano per l’aggressione del bene, anche indipendentemente dalla violazione delle norme di tutela e dei provvedimenti emanati dall’autorità in attuazione delle stesse.
In proposito, va segnalato come le condotte che abbiano ad oggetto beni culturali o paesaggistici risultino spesso plurioffensive, in quanto lesive anche di altri interessi giuridici penalmente tutelati, primo fra tutti quello all’integrità del patrimonio del proprietario dei beni stessi; interesse, questo, chiaramente ritenuto prevalente dal legislatore e sanzionato in modo particolarmente severo. Conseguentemente, molte delle condotte aventi ad oggetto beni culturali e paesaggistici ricadono nelle comuni fattispecie di reati contro il patrimonio e solo occasionalmente sono distinte e assoggettate ad un trattamento differenziato rispetto alle condotte aventi ad oggetto beni privi di tale interesse. Tale ultima ipotesi si verifica in effetti unicamente per il delitto di danneggiamento, qualora il fatto sia commesso «su cose di interesse storico o artistico ovunque siano ubicate o su immobili compresi nel perimetro dei centri storici» (articolo 635, secondo comma, numero 3, del codice penale), e per il delitto di deturpamento e imbrattamento di cose altrui, «se il fatto è commesso su cose di interesse storico o artistico» (articolo 639, secondo comma, del codice penale).
Sempre nel codice penale sono, poi, contenute altre fattispecie, volte a sanzionare condotte specificamente offensive dell’interesse culturale o paesaggistico. Si tratta, in particolare, delle ipotesi contravvenzionali di cui all’articolo 733 (Danneggiamento al patrimonio archeologico, storico o artistico nazionale) e all’articolo e 734 (Distruzione o deturpamento di bellezze naturali) del codice penale, significativamente collocate nel Titolo II del Libro III del codice, dedicato alle contravvenzioni concernenti l’attività sociale della pubblica amministrazione, e assoggettate a un trattamento sanzionatorio particolarmente mite.
Il sistema di repressione penale che si è sin qui descritto è già stato oggetto in tempi abbastanza recenti di alcuni interventi modificativi. In particolare: l’articolo 1, comma 36, della legge 15 dicembre 2004, n. 308, ha introdotto alcune modifiche all’articolo 181 del decreto legislativo n. 42 del 2004, concernente le opere eseguite in assenza o in difformità dall’autorizzazione paesaggistica; i decreti legislativi 24 marzo 2006, nn. 156 e 157, hanno apportato alcune modifiche, rispettivamente, alle disposizioni del Capo I e del Capo II della Parte quarta, Titolo II, del Codice dei beni culturali e del paesaggio; infine, l’articolo 3, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 26 marzo 2008, n. 63, ha anch’esso introdotto modifiche al citato articolo 181 del citato decreto legislativo n. 42 del 2004.
Tali interventi hanno presentato, tuttavia, carattere episodico e asistematico, tanto da rendere evidente la necessità di ulteriori modifiche normative, improntate a un disegno di ampio respiro.
Proprio allo scopo di rendere maggiormente effettiva la tutela penale del patrimonio culturale, già nel corso della XV legislatura era stato presentato alla Camera dei deputati il pregevole disegno di legge di iniziativa governativa, atto Camera n. 2806, sottoposto all’esame della Commissione giustizia in sede referente e il cui iter si è interrotto a seguito della fine della legislatura. Tale iniziativa è stata in parte ripresa nell’articolato del disegno di legge delega che si propone.
L’esigenza di un intervento normativo organico e sistematico nella materia è resa indefettibile non solo dalle rilevanti criticità emerse nella prassi applicativa in riferimento alle disposizioni legislative vigenti, ma anche – e soprattutto – dalla circostanza che le previsioni normative in materia di repressione dei reati contro il patrimonio culturale, variamente distribuite nel codice penale (come noto antecedente alla Costituzione) e nel codice dei beni culturali e del paesaggio (che non ha introdotto modifiche determinanti rispetto all’impianto complessivo della legislazione di settore risalente al 1939), risultano ad oggi inadeguate rispetto al sistema di valori delineato dalla Carta fondamentale. La Costituzione, infatti, in base al chiaro disposto degli articoli 9 e 42, richiede che alla tutela penale del patrimonio culturale sia assegnato rilievo preminente e differenziato nell’ambito dell’ordinamento giuridico, e colloca con tutta evidenza la tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico della Nazione ad un livello superiore rispetto alla mera difesa del diritto all’integrità del patrimonio individuale dei consociati.
Viceversa, come si è detto, l’interesse collettivo alla tutela del patrimonio culturale risulta ad oggi protetto mediante sanzioni spesso poco afflittive e, come tali, dotate di scarsa efficacia deterrente, salvo che il medesimo interesse si presenti in associazione con l’esigenza di tutela dell’integrità del patrimonio del soggetto proprietario del bene, ritenuto senz’altro preminente.
La presenza di fattispecie di reato contenute tanto nel codice penale quanto nel decreto legislativo n. 42 del 2004 ha inoltre determinato talora l’insorgere di rilevanti questioni interpretative in merito all’ambito applicativo delle norme e all’eventuale ammissibilità del concorso di reati, ove la medesima condotta integri contemporaneamente più fattispecie.
Sotto altro profilo, la considerazione episodica che la protezione dell’interesse culturale e paesaggistico presenta nell’ambito del codice penale determina l’utilizzo di una terminologia diversa nelle differenti norme penali che prendono in considerazione tale interesse, oltretutto mediante l’impiego di termini non perfettamente rispondenti alle definizioni attualmente contenute nel Codice dei beni culturali e del paesaggio. Ciò può comportare dubbi esegetici, nonché il rischio che, a causa dell’utilizzo di sostantivi e locuzioni diversi tra loro e non perfettamente omogenei rispetto alla disciplina di settore, talune ipotesi di reato o circostanze aggravanti vengano considerate applicabili unicamente con riferimento all’aggressione di determinati beni culturali o paesaggistici e non nei confronti dell’intera categoria di beni.
Scopo dell’attuale disegno di legge è, pertanto, anzitutto quello di una reductio ad unitatem della materia considerata, in modo da conferire coerenza sistematica al complesso delle sanzioni penali previste nei confronti delle lesioni dell’interesse della collettività alla tutela del patrimonio culturale. Ciò mediante il riconoscimento di uno «statuto» penale comune alle aggressioni nei confronti dei beni che presentano interesse culturale e paesaggistico. L’offesa di tale interesse deve infatti sempre essere assistita, in accordo con i richiamati precetti costituzionali, da un trattamento sanzionatorio appropriato e differenziato.
A tal fine, il disegno di legge che si propone prevede l’introduzione di autonome figure di reato e di circostanze aggravanti di reati già previsti dall’ordinamento, tutti caratterizzati dall’offesa nei confronti dell’interesse della collettività all’integrità del patrimonio culturale. In questo senso, compito del legislatore delegato sarà in primo luogo quello di assicurare l’omogeneità terminologica di tutte le norme incriminatrici rispetto alle nozioni di bene culturale e di bene paesaggistico contenute nel decreto legislativo n. 42 del 2004. La nuova categoria di reati e circostanze aggravanti – strutturata in modo coerente e sistematico a partire dalle definizioni contenute nella legislazione di settore – includerà quelli che vengono definiti quali «reati contro il patrimonio culturale». Tale complesso normativo è, peraltro, destinato ad assumere carattere «trasversale» rispetto alle partizioni del codice penale e della legislazione di settore.
Tra i compiti demandati al legislatore delegato nella disciplina dei reati contro il patrimonio culturale vi è il necessario innalzamento delle pene edittali oggi previste per talune fattispecie che destano un particolare allarme sociale, e per le quali il trattamento sanzionatorio vigente è risultato in concreto inadeguato e privo di appropriata efficacia dissuasiva.
Parimenti, il disegno di legge proposto si prefigge di stabilire un trattamento sanzionatorio improntato a maggiore severità per il caso in cui alcuni comuni delitti contro il patrimonio abbiano ad oggetto beni culturali. E ciò sia introducendo la nuova fattispecie di reato di furto di beni culturali, sia incrementando quelle previste per i delitti di ricettazione, riciclaggio e impiego di denaro, beni o utilità di provenienza illecita, ove il fatto abbia ad oggetto beni culturali.
Allo scopo di rendere maggiormente efficace la tutela del patrimonio culturale e del paesaggio, è stata, poi, prevista l’introduzione del delitto di danneggiamento, deturpamento o imbrattamento di beni culturali o paesaggistici, punibile anche a titolo di colpa e procedibile d’ufficio, in considerazione del preminente interesse pubblico alla prevenzione e repressione di queste condotte di reato.
Il disegno di legge prevede altresì che le forze dell’ordine siano dotate di strumenti di maggiore efficacia nel perseguire i reati contro il patrimonio culturale, potenziando, in particolare, il ruolo del Comando Carabinieri Tutela Patrimonio Culturale.
Viene, infine, demandato al legislatore delegato il coordinamento del sistema sanzionatorio, mediante l’introduzione di ogni disposizione ritenuta necessaria al fine di assicurare il coordinamento complessivo delle nuove disposizioni con quelle del codice penale e del decreto legislativo n. 42 del 2004, prevedendo, allo scopo, apposite norme, anche abrogative. Ciò anche allo scopo di evitare ipotesi di duplicazioni di fattispecie incriminatrici che possano far insorgere, nella prassi applicativa, dubbi interpretativi in merito al ricorrere di ipotesi di concorso di norme ovvero di concorso di reati.
Il presente schema di disegno di legge consta di due articoli.
Articolo 1.
Il comma 1 dell’articolo 1 reca la disposizione di delega al Governo per l’adozione di uno o più decreti legislativi di riforma della disciplina sanzionatoria penale in materia di beni culturali, attraverso la modifica delle pertinenti disposizioni contenute nel codice penale, nonché attraverso la modifica del Capo I e del Capo II del Titolo II della Parte quarta del decreto legislativo n. 42 del 2004. È, inoltre, delegata al Governo la modifica del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, ai soli fini di cui all’articolo 1, comma 2, lettera s), del disegno di legge, cioè allo scopo di armonizzare i riferimenti normativi ai beni culturali o paesaggistici contenuti nella disposizione penale di cui all’articolo 44, comma 1, lettera c), del citato testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 con le definizioni di cui agli articoli 10 e 134 del decreto legislativo n. 42 del 2004.
Il comma 2 dell’articolo 1 indica i princìpi e criteri direttivi cui attenersi nell’adempimento della delega.
In particolare, la lettera a) prevede l’introduzione di una figura speciale del delitto di furto, denominata «furto di bene culturale», similmente a quanto già avvenuto con l’introduzione nel codice penale dell’articolo 624-bis (concernente il furto in abitazione e il furto con strappo), e consistente nel porre in essere la condotta tipica del furto sui beni culturali di cui all’articolo 10 del decreto legislativo n. 42 del 2004. È, peraltro, rimessa al legislatore delegato la scelta in merito alla collocazione – nel contesto del codice penale ovvero nell’ambito del codice dei beni culturali e del paesaggio – del nuovo delitto. La pena prevista è la reclusione non inferiore a un anno e non superiore a sei anni, nonché la multa da 5.000 a 10.000 euro. Sono, inoltre, applicabili le circostanze aggravanti e attenuanti previste dagli articoli 625 e 625-bis del codice penale.
La lettera b) prevede l’aumento delle pene, anche attraverso una specifica circostanza aggravante, in misura non inferiore ad un terzo e non superiore alla metà, per alcuni delitti contro il patrimonio, quando il fatto ha ad oggetto beni culturali di cui all’articolo 10 del decreto legislativo n. 42 del 2004, e successive modificazioni. Si tratta, in particolare, dei reati di ricettazione riciclaggio e impiego di denaro, beni o utilità di provenienza illecita (rispettivamente articoli 648, 648-bis e articolo 648-ter del codice penale). Tale inasprimento del trattamento sanzionatorio è destinato ad incrementare l’efficacia dissuasiva nei confronti di condotte che destano un particolare allarme sociale. In particolare, il più severo trattamento sanzionatorio per i delitti di ricettazione, riciclaggio e impiego di denaro, beni o utilità di provenienza illecita consentirà di contrastare più efficacemente il fenomeno dell’uscita illecita dal territorio nazionale di beni culturali di provenienza delittuosa.
La lettera c) demanda al legislatore delegato l’introduzione della nuova fattispecie di reato di danneggiamento, deturpamento o imbrattamento di beni culturali o paesaggistici. Scopo della previsione è quello di stabilire un trattamento sanzionatorio differenziato e maggiormente afflittivo per una serie di condotte, attualmente riconducibili ai reati di danneggiamento (articolo 635, primo comma, del codice penale), di danneggiamento aggravato (articolo 635, secondo comma 2, numero 3) del codice penale), di deturpamento o imbrattamento di cose altrui (articolo 639, primo comma, del codice penale) e di deturpamento o imbrattamento di cose altrui aggravato (articolo 639, secondo comma, del codice penale), qualora il fatto abbia ad oggetto beni culturali di cui all’articolo 10 del decreto legislativo n. 42 del 2004, e successive modificazioni, ovvero beni paesaggistici di cui all’articolo 134 del medesimo decreto legislativo.
L’unificazione, rispetto ai fatti di aggressione nei confronti dei beni sopra indicati, delle condotte riconducibili alle due diverse figure di reato, semplici o aggravate, di cui ai citati articoli 635 e 639 del codice penale muove dalla considerazione che, con riferimento ai beni in argomento, oggetto della speciale protezione assicurata dall’ordinamento è proprio l’aspetto estetico, la «forma» esteriormente percepibile della cosa. Pertanto, il deturpamento o l’imbrattamento determinano sempre di per sé un danno, talora di rilevante gravità, rispetto ai profili di pregio culturale o paesaggistico del bene. Inoltre, il ripristino richiede spesso lunghe e costose operazioni di restauro, che determinano di per sé la temporanea sottrazione del bene alla fruizione pubblica alla quale sia stato destinato (condizione, questa, ordinaria per i beni appartenenti ai soggetti pubblici) e che possono talora non addivenire comunque all’integrale recupero di tutti gli aspetti estetici e tipologici danneggiati.
Si è, pertanto, ritenuto di rimettere al giudice l’apprezzamento della gravità della condotta e la fissazione della misura della pena ritenuta adeguata, entro convenienti limiti, fondando il proprio prudente apprezzamento non tanto sulla possibilità di qualificare in astratto la condotta come imbrattamento, deturpamento o danneggiamento, bensì tenendo conto dell’entità dell’offesa cagionata ai profili di pregio che il bene presenta e che sono soggetti alla speciale protezione stabilita dalla legislazione di settore. Ovviamente, trattandosi di delitto plurioffensivo, tale valutazione dovrà, altresì, tenere conto anche della lesione dell’interesse patrimoniale del soggetto pubblico o privato proprietario del bene.
Con riferimento alle condotte destinate a rientrare nell’istituenda figura di reato, si segnala non solo l’inclusione di tutti i beni culturali di cui all’articolo 10 del decreto legislativo n. 42 del 2004 (già in precedenza assoggettati a un regime di protezione più severo in virtù delle aggravanti di cui all’articolo 635, secondo comma, numero 3), del codice penale e 639, secondo comma, del codice penale) ma anche dei beni paesaggistici, per i quali non era previsto alcun aggravamento di pena, fatta eccezione che per gli immobili inclusi nel perimetro dei centri storici (che rientrano, ove sottoposti ad apposito provvedimento di vincolo, tra i beni paesaggistici tutelati ai sensi dell’articolo 136, comma 1, lettera c), del decreto legislativo n. 42 del 2004, e successive modificazioni. Pertanto, con riferimento alla tutela penale dei centri storici, dovranno distinguersi due ipotesi: ove le condotte aggressive abbiano ad oggetto immobili inclusi nel perimetro dei centri storici e qualificabili come beni culturali o paesaggistici ai sensi degli articoli 10 o 134 del decreto legislativo n. 42 del 2004, sarà applicabile la nuova (e più afflittiva) fattispecie di reato; ove, invece, gli immobili stessi non siano vincolati ai sensi della disciplina di settore, rimarrà, comunque, applicabile il trattamento sanzionatorio aggravato attualmente previsto dagli articoli 635, secondo comma, numero 3) e 639, secondo comma, del codice penale.
Quanto al trattamento sanzionatorio, per il delitto di danneggiamento, deturpamento o imbrattamento di beni culturali o paesaggistici è prevista la pena della reclusione non inferiore a un anno e non superiore a sei anni, significativamente più severa rispetto alle pene oggi applicabili.
Novità significativa che il disegno di legge si prefigge di introdurre è la punibilità dei fatti di danneggiamento, deturpamento o imbrattamento di beni culturali o paesaggistici anche a titolo di colpa. Ovviamente, è previsto un trattamento sanzionatorio meno afflittivo per le condotte colpose. In tali ipotesi, infatti, il legislatore delegato dovrà stabilire una riduzione della pena in misura non superiore a un terzo.
È ben noto che la scelta in tal senso operata nel disegno di legge di delega non ha precedenti nell’attuale sistematica dei delitti contro il patrimonio. Finora, infatti, per le condotte di danneggiamento non è stata prevista l’incriminazione a titolo di delitto colposo, mentre circoscritte sono le ipotesi di repressione a titolo di contravvenzione, eventualmente colposa, come nei casi di cui agli articoli 733, 733-bis e 734 del codice penale. Ciò in virtù della considerazione – ampiamente illustrata dalla dottrina penalistica – che mentre la tutela penale nei confronti della vita e dell’incolumità fisiopsichica della persona giustifica la qualificazione delle aggressioni a tali beni, in virtù della particolare importanza di essi, quali reati di particolare gravità (delitti), lo stesso principio non opera per le condotte lesive dirette nei confronti del patrimonio altrui, che è bene di assai minore rilevanza. Non a caso, anche le disposizioni contravvenzionali sopra richiamate sono dirette prioritariamente a tutelare, come già si è detto, «l’attività sociale della pubblica amministrazione».
L’orientamento espresso dal legislatore del 1930 è certamente in accordo con i princìpi costituzionali, i quali, come già detto, pongono la tutela della proprietà privata in posizione del tutto subordinata rispetto ai princìpi e valori enunciati come primari. Senonché, nel quadro di tali princìpi e valori è inclusa non soltanto la protezione della vita e dell’integrità fisiopsichica dell’individuo, ma anche la tutela del patrimonio culturale, che rientra tra i preminenti compiti assegnati alla Repubblica dall’articolo 9 della Carta fondamentale. In particolare, nel sistema della Costituzione repubblicana, i beni culturali e paesaggistici sono oggetto di speciale considerazione non solo in ragione della loro dimensione collettiva, ovvero per il loro valore sociale e identitario, ma anche per la loro dimensione di rilevanza individuale, in quanto essi stessi strumenti di elevazione culturale del singolo consociato, deputati a consentire quel «pieno sviluppo della persona umana» che – menzionato all’articolo 3, secondo comma, della Costituzione – rientra tra i principali e più nobili obiettivi posti dalla Carta fondamentale. Proprio in ragione del carattere costituzionalmente primario dell’interesse incorporato nella realtà materiale delle cose che si definiscono quali beni culturali e paesaggistici può, dunque, trovare giustificazione l’innalzamento della soglia della rilevanza penale delle condotte aggressive dirette nei confronti dei beni medesimi, mediante l’introduzione di un’apposita figura di delitto colposo.
In ogni caso (e, quindi, anche ove commesso a titolo di colpa), il delitto di danneggiamento, deturpamento o imbrattamento di beni culturali o paesaggistici sarà procedibile d’ufficio, a prescindere dalla titolarità dei beni oggetto dell’aggressione. Tale previsione è, ancora una volta, motivata dalla particolare natura delle «cose» soggette allo speciale regime stabilito dal decreto legislativo n. 42 del 2004. Esse, infatti, costituiscono il sostrato materiale comune a due diversi interessi: quello patrimoniale del proprietario della stessa e quello della collettività inerente alla protezione e (ove si tratti di bene pubblico) alla fruizione del particolare pregio che la cosa presenta. Se, pertanto, ordinariamente l’offesa al patrimonio dei singoli consociati è rimessa all’iniziativa di questi ultimi, da esercitare mediante l’apposito istituto della querela, è, invece, necessario rendere perseguibili d’ufficio i fatti che determinano (anche) la lesione dell’interesse collettivo alla conservazione e fruizione del patrimonio culturale; interesse da ritenere superiore, come più volte si è detto, rispetto a quello del proprietario.
Anche con riferimento al nuovo delitto è prevista – come già stabilito per le ipotesi di danneggiamento aggravato dall’articolo 635, terzo comma, del codice penale – la subordinazione della concessione della sospensione condizionale della pena all’eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose del reato, ovvero, se il condannato non si oppone, alla prestazione di attività non retribuita a favore della collettività per un tempo determinato, comunque non superiore alla durata della pena sospesa, secondo le modalità indicate dal giudice nella sentenza di condanna.
In conseguenza dell’introduzione della nuova figura di reato è espressamente demandata al legislatore delegato l’abrogazione delle disposizioni relative alle circostanze aggravanti previste agli articoli 635, secondo comma, numero 3) e 639, secondo comma, del codice penale, limitatamente alle parti in cui si riferiscono alle condotte aventi ad oggetto cose di interesse storico o artistico.
La lettera d) stabilisce che le condotte di cui all’articolo 733 del codice penale siano inserite nella fattispecie di opere illecite di cui all’articolo 169 del decreto legislativo n. 42 del 2004, con conseguente armonizzazione del trattamento sanzionatorio ed abrogazione dell’articolo 733 del codice penale.
L’introduzione del fatto attualmente previsto dall’articolo 733 del codice penale nel novero delle condotte alternativamente indicate all’articolo 169 del Codice dei beni culturali e del paesaggio permetterà di omogeneizzare le pene, evitando che sia punita più severamente la condotta di chi realizzi opere su un bene vincolato senza munirsi della prescritta autorizzazione rispetto al fatto di chi distrugga il bene culturale di cui sia proprietario. Inoltre, la previsione normativa consentirà di escludere il concorso tra la condotta di cui all’articolo 733 del codice penale e i fatti previsti dall’attuale articolo 169 del decreto legislativo n. 42 del 2004.
Infine, la riformulazione ad opera del legislatore delegato della condotta attualmente punita ai sensi dell’articolo 733 del codice penale varrà a dirimere ogni eventuale dubbio esegetico in merito alla portata applicativa della fattispecie, nella quale è attualmente utilizzata una terminologia non corrispondente a quella del codice dei beni culturali e del paesaggio, in quanto la disposizione del codice penale è antecedente persino alla legislazione di settore del 1939 in materia di cose d’interesse storico, artistico o archeologico e di bellezze naturali.
La lettera e) stabilisce l’aumento della pena detentiva per il delitto di violazioni in materia di alienazione di beni culturali, di cui all’articolo 173, comma 1, lettera a), del decreto legislativo n. 42 del 2004 – per il quale è attualmente prevista la pena della reclusione fino a un anno e della multa da euro 1.549,50 a euro 77.469 – stabilendo la pena della reclusione fino a tre anni, ferma restando la pena pecuniaria già vigente.
La lettera f) prevede l’aumento delle pene per il delitto di uscita o esportazione illecite, di cui all’articolo 174 del decreto legislativo n. 42 del 2004, stabilendo, in particolare, la pena della reclusione da uno a sei anni e la multa da 10.000 a 30.000 euro. L’incremento della misura massima della pena detentiva irrogabile (attualmente fissata in quattro anni di reclusione) consentirà, tra l’altro, il ricorso allo strumento investigativo delle intercettazioni di conversazioni o comunicazioni, ai sensi dell’articolo 266, comma 1, lettera a), del codice di procedura penale.
Peraltro, è stabilita l’introduzione di un’apposita circostanza attenuante, in misura non superiore ad un terzo, per il caso in cui il fatto sia commesso su oggetti di valore inferiore alle soglie di cui alla lettera B dell’allegato A annesso al medesimo decreto legislativo.
La lettera g) prevede l’aumento delle pene, in misura non superiore ad un terzo, per la fattispecie di violazione in materia di ricerche archeologiche, di cui all’articolo 175, comma 1, lettera a), del decreto legislativo n. 42 del 2004, quando il fatto è commesso con l’uso di strumenti per il sondaggio del terreno o di apparecchiature per la rilevazione dei metalli. È, altresì, stabilita l’obbligatoria confisca dei medesimi strumenti o apparecchiature. Tali disposizioni si rendono necessarie allo scopo di contrastare le condotte, purtroppo frequentemente accertate anche in tempi recenti, di ricerca abusiva di beni archeologici e, in particolare, di monete antiche effettuate mediante l’impiego di metal detector.
Per le medesime finalità, la successiva lettera h) mira a prevenire le attività di ricerca illecita anticipando la soglia di rilevanza penale alle condotte inequivocabilmente preordinate alla commissione del fatto.
A tale scopo, si indica quale criterio direttivo al legislatore delegato l’introduzione dell’apposita contravvenzione di possesso ingiustificato degli strumenti o delle apparecchiature di cui alla lettera g), quando il fatto è commesso all’interno di siti archeologici che presentino determinate caratteristiche.
Per evidenti ragioni di certezza del diritto e di conoscibilità del precetto penale, è stato infatti compiutamente determinato quali siti archeologici siano oggetto di speciale protezione mediante il reato contravvenzionale in argomento. In particolare, la condotta prevista dalla suddetta disposizione sarà punita soltanto ove commessa nell’ambito di aree la cui rilevanza archeologica è riconoscibile per caratteristiche obiettive o per l’esistenza di atti di individuazione, e in particolare all’interno: di siti già oggetto di dichiarazione di interesse archeologico particolarmente importante ai sensi dell’articolo 13 del decreto legislativo n. 42 del 2004, ovvero di aree di interesse archeologico ai sensi dell’articolo 28 del medesimo decreto legislativo (cioè in cui siano in corso saggi archeologici preventivi alla realizzazione di lavori pubblici), ovvero di aree o parchi archeologici ai sensi dell’articolo 101 del medesimo decreto legislativo, o infine di zone di interesse archeologico soggette a tutela paesaggistica ai sensi dell’articolo 142, comma 1, lettera m), del medesimo decreto legislativo, e successive modificazioni.
Per il nuovo reato contravvenzionale è prevista l’irrogazione della pena dell’arresto non superiore, nel massimo, a due anni.
La lettera i) prevede l’estensione a tutti i delitti aventi ad oggetto beni culturali di cui all’articolo 10 del decreto legislativo n. 42 del 2004, quando questi sono stati sottratti o trasferiti all’estero, della disposizione premiale di cui all’articolo 177 del medesimo decreto legislativo. Quest’ultima previsione normativa, attualmente applicabile solo ai reati di cui agli articoli 174 e 176 del citato decreto legislativo, reca un’attenuazione di pena da un terzo a due terzi «qualora il colpevole fornisca una collaborazione decisiva o comunque di notevole rilevanza per il recupero dei beni illecitamente sottratti o trasferiti all’estero».
La lettera l) ha ad oggetto l’incremento del trattamento sanzionatorio per il delitto di contraffazione di opere d’arte, di cui all’articolo 178 del decreto legislativo n. 42 del 2004. La disposizione in esame prevede, in particolare, la pena della reclusione da un anno a cinque anni e della multa sino a euro 10.000, significativamente superiore a quello attualmente in vigore (reclusione da tre mesi a quattro anni e multa da 103 a 3.099 euro).
È inoltre demandata al legislatore delegato la riformulazione della disposizione in modo da differenziare i fatti che hanno ad oggetto beni culturali da quelli riguardanti opere infracinquantennali o di autore vivente.
Tale ultima indicazione è resa necessaria dalla circostanza che, ai sensi dell’articolo 10, comma 5, del decreto legislativo n. 42 del 2004, solo le cose mobili che siano opera di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre cinquanta anni sono potenzialmente qualificabili come beni culturali, in presenza degli eventuali ulteriori presupposti (quale in particolare, se si tratta di cose appartenenti a privati, l’apposito provvedimento di dichiarazione dell’interesse culturale, ai sensi dell’articolo 13 del decreto legislativo n. 42 del 2004). Viceversa, le cose mobili che siano opera di autore vivente o la cui esecuzione non risalga a oltre cinquanta anni non rientrano nel potenziale ambito applicativo della nozione di bene culturale, ma sono solo soggette ad alcune specifiche disposizioni del decreto legislativo n. 42 del 2004, in quanto riconducibili alla fattispecie di cui all’articolo 11, comma 1, lettera d), del medesimo Codice, che si riferisce alle «opere di pittura, di scultura, di grafica e qualsiasi oggetto d’arte di autore vivente o la cui esecuzione non risalga ad oltre cinquanta anni».
In coerenza con quanto precede, si è ritenuto di prescrivere la determinazione di un trattamento sanzionatorio maggiormente afflittivo per le condotte che abbiano ad oggetto beni mobili almeno potenzialmente riconducibili alla nozione di bene culturale, rispetto alle opere d’arte che non siano (ancora) neppure potenzialmente qualificabili come tali.
La lettera m) stabilisce un’aggravante ad effetto speciale, con incremento del trattamento sanzionatorio da un terzo a due terzi, applicabile a tutti i reati aventi ad oggetto beni culturali di cui all’articolo 10 del decreto legislativo n. 42 del 2004 ovvero beni paesaggistici di cui all’articolo 134 del medesimo decreto legislativo qualora il fatto sia commesso nell’esercizio di un’attività professionale o commerciale. In tale ultima ipotesi, troverà applicazione anche la pena accessoria dell’interdizione dalla professione, ai sensi dell’articolo 30 del codice penale.
La lettera n) prevede una misura di potenziamento delle dotazioni a disposizione degli organi di polizia per le attività di tutela dei beni culturali di cui all’articolo 10 del decreto legislativo n. 42 del 2004. In particolare, i beni mobili, anche iscritti in pubblici registri, le navi, le imbarcazioni, i natanti e gli aeromobili, sequestrati nel corso di operazioni di polizia giudiziaria a tutela dei beni culturali siano affidati in custodia giudiziaIe agli organi di polizia che ne facciano richiesta per l’impiego in attività di tutela dei beni stessi.
Allo scopo di rendere più efficaci le attività di contrasto del delitto di uscita o esportazione illecite di cui all’articolo 174 del decreto legislativo n. 42 del 2004, la lettera o) prevede che il suddetto reato, quando il fatto abbia per oggetto beni di rilevante valore culturale, sia annoverato tra i delitti per i quali è consentito lo svolgimento di operazioni sotto copertura, ai sensi dell’articolo 9 della legge 16 marzo 2006, n. 146.
Per le stesse finalità di cui alla precedente lettera o), la previsione di cui alla lettera p) è diretta ad assicurare agli ufficiali di polizia giudiziaria appartenenti all’apposita struttura dell’Arma dei Carabinieri specializzata nella tutela del patrimonio culturale, per il contrasto delle medesime condotte di cui alla lettera o), quando il fatto abbia per oggetto beni di rilevante valore culturale, ulteriori e specifici strumenti di indagine e, in particolare, la possibilità di utilizzare indicazioni di copertura, anche per attivare siti nelle reti, realizzare o gestire aree di comunicazione o scambio su reti o sistemi telematici, ovvero per partecipare ad esse, nonché la possibilità di procedere anche per via telematica all’acquisto simulato di beni e alle relative attività di intermediazione, dandone immediata comunicazione all’autorità giudiziaria che può, con decreto motivato, differire il sequestro fino alla conclusione delle indagini.
La lettera q) stabilisce l’estensione delle pene previste dall’articolo 181, comma 1-bis, del decreto legislativo n. 42 del 2004 ai casi di inosservanza del divieto di esecuzione o dell’ordine di sospensione dei lavori, impartiti a norma dell’articolo 150 dello stesso decreto legislativo.
Al riguardo, giova premettere che l’articolo 181, comma 1-bis, del decreto legislativo n. 42 del 2004 (aggiunto dall’articolo 1, comma 36, della legge 15 dicembre 2004, n. 308, e successivamente modificato dall’articolo 28 del decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157) introduce una fattispecie delittuosa che sanziona con la pena della reclusione da uno a quattro anni alcune specifiche ipotesi di lavori eseguiti su beni paesaggistici in assenza o in difformità della prescritta autorizzazione. Peraltro, ove siano eseguiti lavori su beni paesaggistici, in assenza o difformità dal titolo, senza che ricorra alcuna delle ipotesi di cui al comma 1-bis, troverà applicazione la ben più mite ipotesi di reato contravvenzionale di cui al comma 1 del medesimo citato articolo 181.
La nuova disposizione mira a colpire con il predetto trattamento sanzionatorio più severo di cui al comma 1-bis dell’articolo 181 del decreto legislativo n. 42 del 2004 alcune condotte che destano particolare allarme sociale, quali quelle consistenti nell’inosservanza del divieto di esecuzione o dell’ordine di sospensione dei lavori, impartiti a norma dell’articolo 150 del citato decreto legislativo n. 42 del 2004.
La lettera r) affida al legislatore delegato il delicato compito di assicurare il coordinamento e l’armonizzazione tra le disposizioni del codice penale e le disposizioni del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, mediante le necessarie norme modificative, integrative, interpretative e abrogative. Tale attività si rende necessaria anche allo scopo di evitare che la modifica del sistema sanzionatorio attualmente vigente possa determinare discrasie o ipotesi di duplicazioni di fattispecie che facciano sorgere, nella prassi applicativa, dubbi interpretativi in merito al ricorrere di ipotesi di concorso di norme (da risolvere secondo i princìpi, allo scopo di evitare doppie incriminazioni) ovvero di concorso di reati.
La lettera s) risponde alla finalità, enunciata nella premessa, di assicurare l’omogeneità terminologica e, conseguentemente, la coerenza del trattamento sanzionatorio di tutti i reati contro il patrimonio culturale. A tal fine, è rimesso al Governo, in sede di adempimento della delega, il compito di garantire l’uniforme utilizzo delle definizioni di beni culturali e paesaggistici contenute nel decreto legislativo n. 42 del 2004 ovunque rilevanti ai fini penali. La medesima lettera s) menziona espressamente la necessità di modificare l’articolo 44, comma 1, lettera c), del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e successive modificazioni. La disposizione da ultimo richiamata prevede un reato contravvenzionale deputato a colpire, tra l’altro, le condotte consistenti nella realizzazione di «interventi edilizi nelle zone sottoposte a vincolo storico, artistico, archeologico, paesistico, ambientale, in variazione essenziale, in totale difformità o in assenza del permesso», ove il riferimento è al permesso di costruire disciplinato dal medesimo testo unico. Tale fatto può concorrere con gli eventuali ulteriori illeciti penali realizzati attraverso la medesima condotta e derivanti dalla violazione delle prescrizioni di tutela poste dal Codice dei beni culturali e del paesaggio.
Al riguardo, il legislatore delegato è chiamato a riformulare il richiamato secondo periodo della lettera c) dell’articolo 44, comma 1, del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di edilizia di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, in modo che siano incluse in tale fattispecie, con certezza e proprietà terminologica, tutte le ipotesi di interventi aventi ad oggetto beni culturali o paesaggistici definiti come tali dal decreto legislativo n. 42 del 2004.
È appena il caso di rilevare, peraltro, che il medesimo legislatore delegato dovrà far salvi gli ulteriori vincoli cui fa riferimento la medesima disposizione e non riconducibili alle categorie del decreto legislativo n. 42 del 2004, quali, in particolare, i vincoli ambientali.
Articolo 2.
L’articolo 2 del disegno di legge reca le disposizioni procedurali da seguire nell’adempimento della delega.
In particolare, il comma 1 detta prescrizioni volte ad assicurare la corretta stesura del decreto o dei decreti legislativi delegati. Questi ultimi dovranno, in particolare, indicare esplicitamente, allo scopo di fugare ogni incertezza interpretativa, le disposizioni sostituite o abrogate. È, ovviamente, fatta salva comunque l’applicazione dell’articolo 15 delle disposizioni sulla legge in generale premesse al codice civile.
Il comma 2 stabilisce che il decreto o i decreti legislativi delegati sono adottati previo parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia, che si esprimono entro sessanta giorni dal ricevimento della relativa richiesta. Decorso tale termine, i decreti legislativi possono essere comunque emanati.
Il comma 3 lascia salva la possibilità di un nuovo intervento legislativo del Governo entro il termine di diciotto mesi dalla data di entrata in vigore del o dei decreti legislativi emanati ai sensi delle precedenti disposizioni, allo scopo di dettare le disposizioni integrative e correttive che si rendano eventualmente necessarie. L’emanazione di ogni ulteriore decreto legislativo sarà soggetta al rispetto dei medesimi princìpi e criteri direttivi enunciati all’articolo 1, comma 2, del disegno di legge e alle medesime modalità procedurali fissate dall’articolo 2, comma 2.