schema di D.lgs: “Disciplina sanzionatoria per la violazione sui diritti e obblighi dei passeggeri nel trasporto ferroviario” - Relazione
Esame definitivo - Consiglio dei ministri 16 giugno 2011
Schema di decreto legislativo recante: “Disciplina sanzionatoria per la violazione delle disposizioni del regolamento (ce) n. 1371/2007 relativo ai diritti e agli obblighi dei passeggeri nel trasporto ferroviario” – Relazione illustrativa
Lo schema di decreto legislativo è finalizzato a dettare la disciplina sanzionatoria delle violazioni delle disposizioni del Regolamento comunitario n. 1371/2007, entrato in vigore il 3 dicembre 2009, che impone una serie di obblighi in particolare a carico delle imprese e dei gestori delle infrastrutture ferroviarie a tutela dei diritti dei passeggeri nel trasporto ferroviario.
Il decreto è stato emanato ai sensi degli articoli 30 e 32 del regolamento suddetto ed in attuazione dell’articolo 3 della legge 7/7/2009 n. 88 (Legge comunitaria 2008) contenente la delega al Governo ad emanare, entro due anni dall’entrata in vigore della stessa legge, disposizioni recanti sanzioni penali o amministrative per le violazioni di obblighi contenuti in regolamenti comunitari, per i quali non sono già previste sanzioni penali o amministrative.
L’articolo 30 (“Applicazione”) del regolamento 1371/2007 dispone che ogni Stato membro designa uno o più organismi responsabili dell’applicazione del Regolamento, e che l’organismo adotta le misure necessarie per garantire il rispetto dei diritti dei passeggeri. Al riguardo, la norma comunitaria sancisce anche l’indipendenza dell’organismo da “qualsiasi gestore dell’infrastruttura, dall’organismo preposto all’imposizione dei diritti, dall’organismo di assegnazione della capacità di infrastruttura e dall’impresa ferroviaria”.
L’articolo 32 (“Sanzioni”) fa carico agli Stati membri di definire il regime sanzionatorio applicabile per inosservanza delle disposizioni stabilite dal Regolamento. Gli stessi Stati membri “adottano tutte le misure necessarie per assicurarne l’attuazione”. La disposizione sancisce anche l’effettività, la proporzionalità e la capacità dissuasiva delle suddette sanzioni.
Dunque lo schema di decreto legislativo:
- istituisce l’organismo responsabile dell’applicazione del Regolamento (denominato “Organismo di controllo”);
- prevede il regime sanzionatorio applicato dall’Organismo di controllo, individuando le fattispecie sanzionabili, l’entità delle sanzioni, le procedure per l’applicazione.
Il provvedimento è suddiviso o in 8 Capi e 21 articoli come di seguito precisato:
- CAPO I - DISPOSIZIONI GENERALI - artt da 1 a 5:
- CAPO II - SANZIONI IN MATERIA DI CONTRATTO DI TRASPORTO, DI OBBLIGO DI INFORMAZIONE E VENDITA DI BIGLIETTI – artt. da 6 a 11
- CAPO III - SANZIONI IN MATERIA DI RESPONSABILITÀ DELLE IMPRESE FERROVIARIE IN RELAZIONE AI PASSEGGERI ED AI LORO BAGAGLI – artt. 12 e 13
- CAPO IV - SANZIONI RELATIVE A RITARDI, COINCIDENZE PERSE E SOPPRESSIONI – artt. 14 e 15;
- CAPO V - SANZIONI PER VIOLAZIONE OBBLIGHI RELATIVI A PERSONE CON DISABILITÀ E PERSONE A MOBILITÀ RIDOTTA – art. 16;
- CAPO VI - SANZIONI RELATIVE AGLI OBBLIGHI IN MATERIA DI SICUREZZA, RECLAMI E QUALITÀ DEL SERVIZIO – artt. da 17 a 19;
- CAPO VII - SANZIONI RELATIVE AD OBBLIGHI INFORMATIVI – ART 20;
- CAPO VIII - DISPOSIZIONI FINANZIARIE E FINALI – art. 21
Il Capo I dello schema di decreto reca disposizioni in ordine all’Organismo di controllo, individuato nella Direzione generale per il trasporto ferroviario del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (di seguito “Ministero”) e del quale sono sanciti i requisiti di indipendenza così come previsto dal Regolamento 1371/2007 (di seguito. “Regolamento”). In particolare, l’articolo 30 del Regolamento 1371/2007 relativo ai diritti e obblighi dei passeggeri nel trasporto ferroviario, stabilisce che l’organismo designato dallo Stato membro all’applicazione del regolamento medesimo nonché all’adozione delle misure necessarie per garantire il rispetto dei diritti del passeggero, deve necessariamente garantire l’indipendenza da qualsiasi gestore dell’infrastruttura, dall’organismo preposto all’imposizione di diritti, dall’organismo preposto all’imposizione di diritti, dall’organismo di assegnazione della capacità di infrastruttura e dall’impresa ferroviaria. Il suddetto requisito di “terzietà” deve essere garantito sul piano giuridico-organizzativo, decisionale e finanziario. Tali requisiti cioè l’indipendenza dell’Organismo da qualsiasi gestore dell'infrastruttura, dall'organismo preposto all'imposizione di diritti, dall'organismo di assegnazione della capacità di infrastruttura e dall'impresa ferroviaria, sono ampiamente assicurati in quanto la predetta direzione generale ed in primis lo stesso Ministero non hanno competenze in materia di assegnazione della capacità dell’infrastruttura ferroviaria ne di imposizione dei diritti per l’accesso alla predetta infrastruttura, in quanto trattasi di compiti demandati al Gestore dell’infrastruttura dalla normativa vigente in materia.
Si conferma, infatti, l’autonomia del Gestore dell’infrastruttura (R.F.I. SpA) nella determinazione dei diritti, come già indicato nelle precedenti note di questo Ministero relative alla procedura di infrazione in corso. La funzione dell’autorità, cioè del predetto Ministero è legata alla sola verifica che il Gestore dia applicazione, nella determinazione del canone, ai criteri ed ai principi già precedentemente definiti dalla legislazione di settore e che siano stati verificati i presupposti di bilancio a cui il Gestore è soggetto (tendenziale pareggio). Questo indica che il Gestore definisce liberamente i valori del canone per le singole linee e tratte in cui è divisa la rete ferroviaria nazionale, adottando metodi di ripartizione concordati precedentemente e verificando che sia soddisfatto il totale dei ricavi previsti da canone, in base alle previsioni di traffico. Si ricorda infatti che il modello di canone adottato in Italia è una modellazione del tipo “Top to down”, cioè, individuato il montante dei costi “diretti ed indiretti” di circolazione dei treni sulla rete al netto dei finanziamenti dello Stato, si ripartisce tale montante sulle singole linee in funzione di criteri basati, ad esempio, sul costo, sullo scarsity price, sul mark-up ed su quei criteri che sono previsti dalla direttiva Europea. Nel decreto legislativo 8 luglio 2003, n.188, all’articolo 17 comma 1, è indicato che “con decreto del Ministro…. è stabilito il canone dovuto per l’accesso..”. Ora sarebbe possibile prevedere una modifica del presente articolo con un cambiamento meramente formale e non sostanziale, mutando in “il Ministro approva con decreto…la proposta motivata del Gestore” (o simile). In questo modo ci sarebbe maggiore chiarezza nella ripartizione delle responsabilità fra il Ministero ed il Gestore, senza che vengano sostanzialmente mutati i relativi rapporti di forza.
Si conferma, poi, che il Ministero non espleta alcuna azione limitativa o decisionale sul Consiglio di Amministrazione di FS o sui suoi obiettivi economici o di bilancio. Inoltre, qualora si siano considerate le “azioni di controllo di redditività” quelle attività che derivano dalla vigilanza dalla applicazione dall’atto di concessione e quindi il controllo del contratto di programma, si rammenta che sono azioni esplicate solamente e strettamente al Gestore e non sull’impresa Trenitalia e tanto meno sul Gruppo FS globalmente inteso o sulla Holding.
A conclusione si segnala, nell’ambito del processo di riorganizzazione che investirà il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti in attuazione di specifici obblighi legislativi imposti da normative interne, che comporterà la necessaria modifica del regolamento di organizzazione di cui al d.P.R. 3 dicembre 2008, n. 211, la disponibilità a precisare le competenze della direzione generale del trasporto ferroviario relativamente ad FS spa chiarendo, come sopra evidenziato, i ristretti limiti nell’ambito dei quali si esercitano le conseguenti azioni, e cioè che questo Ministero non esplica alcuna azione di merito alle nomine e sulle decisioni del consiglio di amministrazione di FS, con l’ipotesi di rimuovere la “funzione di supporto per l’azionista (Ministero dell’economia)” dalle competenze della Direzione e del Ministero, nella stesura del nuovo DM.
L’unità organizzativa preposta, la relativa dotazione organica, l’assetto organizzativo e il dettaglio delle procedure che ne disciplinano l’attività saranno definiti con successivo provvedimento ministeriale di natura non regolamentare (art. 3). Per l’espletamento dei nuovi compiti di controllo è previsto l’incremento delle risorse umane dell’ufficio competente attraverso procedure di mobilità (esclusivamente) interna che verrà disposta con successivo decreto dirigenziale. Tale previsione non comporta pertanto nuovi o maggiori oneri aggiuntivi a carico della finanza pubblica.
L’Organismo di controllo vigila sulla corretta applicazione del Regolamento, ed a tal fine esercita funzioni di monitoraggio, di vigilanza nonchè sanzionatorie e riferisce annualmente al Ministro in ordine all’applicazione del Regolamento stesso.
Per i servizi di competenza regionale e locale, entro i limiti di cui all’art. 30 del Regolamento, l’articolo 4, comma 5 prevede che i reclami possono essere inoltrati dai passeggeri alle competenti strutture regionali che provvedono, a seguito di un preliminare esame, all’inoltro all’Organismo di controllo - con periodicità mensile - esclusivamente nell’ipotesi di non manifesta infondatezza del reclamo stesso. Con decreto del Ministero annualmente sono individuate le strutture competenti a livello regionale sulla base delle indicazioni a tal fine fornite dalle singole Regioni, restando per le stesse impregiudicata ogni azione diretta all’applicazione di eventuali penali, scaturenti da violazioni contrattuali sulla base di contratti di servizio in vigore, limitatamente a condotte diverse da quelle sanzionate ai sensi del presente decreto.
L’articolo 5, conformemente alle disposizioni recate dalla legge 24 novembre 1981, n. 689, detta disposizioni in merito al procedimento sanzionatorio, stabilendone altresì i termini. Il comma 6 prevede una forma di diffida ad adempiere, fatta salva l’applicabilità immediata delle sanzioni per le violazioni di cui agli articoli 13, 15 e 16. E’, infatti, essenziale prevedere una forma di diffida preventiva nei confronti dell’impresa ferroviaria affinché la stessa abbia modo di rendersi ottemperante in modo consapevole e generalizzato alla normativa, e non per i singoli casi specifici presi in considerazione, potendosi organizzare affinché i propri processi produttivi rispondano pienamente alle esigenze di tutela del passeggero, secondo l’interpretazione dell’Organismo. L’attività di accertamento da parte dell’Organismo, in questo caso è una modalità virtuosa per indurre le imprese ferroviarie ad adeguarsi alla ratio del regolamento CE 1371/2007 che è quella di promuovere la piena applicazione delle garanzie e dei diritti dei consumatori e, evidentemente, le previste sanzioni sono solo lo strumento per conseguire il suddetto obiettivo. In piena linea con la citata ratio della normativa europea, è necessario che l’Organismo di Vigilanza svolga un ruolo di indirizzo applicativo ed interpretativo.
Il comma 8 in particolare prevede che l’Organismo di controllo determina l’importo delle sanzioni amministrative pecuniarie nell’ambito del minimo e massimo edittale previsto per ogni fattispecie di violazione dal presente decreto, nel rispetto dei principi di effettività e proporzionalità ed in funzione di alcuni criteri, quali: la gravità della violazione; la reiterazione della violazione; le azioni poste in essere per l’eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione; il rapporto percentuale dei passeggeri coinvolti dalla violazione rispetto a quelli trasportati. Lo schema di decreto in parola istituisce pertanto sanzioni che innovano l’ordinamento giuridico vigente e che trovano applicazione per l’inosservanza delle disposizioni contenute nel regolamento CE 1371/2007.
Il Capo II reca sanzioni in materia di contratto di trasporto, di obbligo di informazione e vendita di biglietti.
Per le singole fattispecie sono state contemplate due tipologie di infrazioni, rispettivamente legate all’inadempienza sistematica e erga omnes dell’impresa ferroviaria (es. mancata adozione di procedure o normative conformi alle prescrizioni), e all’inadempienza, collegata ad un singolo evento, rispetto a singoli utenti o gruppi di utenti.
L’art. 6 prevede le sanzioni relative al trasporto di biciclette, mentre l’art. 7 prevede l’inefficacia delle clausole derogatorie o restrittive degli obblighi nei confronti dei passeggeri, introdotte nel contratto in violazione dell’art. 6 del regolamento. L’obbligo di comunicare la soppressione di treni regolati con contratti di servizio pubblico è previsto e sanzionato dall’art. 8, mentre gli obblighi informativi nei confronti dell’utenza relativi al viaggio e in materia di canali di distribuzione dei titoli di vendita sono definiti dagli articoli 9 e 10 e corredati di idonee sanzioni in caso di inadempimento.
Le disposizioni in materia di realizzazione dei sistemi di gestione delle informazioni relative al viaggio e alle prenotazioni sono disciplinati nell’art. 11.
Il Capo III, recante sanzioni in materia di responsabilità delle imprese ferroviarie in relazione ai passeggeri ferroviari ed ai loro bagagli, prevedendo all’art. 12 le verifiche e le sanzioni relative alla responsabilità delle imprese ferroviarie per mancato rispetto dell’obbligo di copertura assicurativa minima e all’art. 13 dell’obbligo di corrispondere un pagamento anticipato in caso di decesso o lesioni del passeggero.
Il Capo IV, con gli articoli 14 e 15, disciplina le sanzioni da applicare nel caso di mancato rispetto degli obblighi previsti dal Regolamento per la tutela dei passeggeri in caso di ritardi, coincidenze perse e soppressioni. In particolare, esso prevede le sanzioni in caso di violazione dell’obbligo di assistenza al passeggero e di servizi di trasporto alternativi quando il viaggio non possa essere proseguito.
Il Capo V disciplina gli obblighi a tutela delle persone con disabilità e mobilità ridotta, individuando il “Gestore delle stazioni” ai fini della responsabilità in materia di attuazione delle norme a favore dell’accessibilità e definendo le sanzioni da applicare per il caso di inosservanza delle disposizioni sancite dal Regolamento (art. 16, commi 1, 2, 3).
Il Capo VI definisce le sanzioni da applicare per i casi di mancata ottemperanza degli obblighi in materia di sicurezza personale dei passeggeri (art.17), di trattamento dei reclami (art.18), di norme di qualità dei servizi (art.19).
Il Capo VII introduce, all’art. 20, l’obbligo di informare i passeggeri in ordine ai loro diritti ed obblighi previsti dal Regolamento sia nelle stazioni che a bordo dei treni e che dunque coinvolge imprese ferroviarie, gestori delle stazioni nonché tour operator.
Infine il Capo VIII contiene l’articolo 21 che reca la clausola di invarianza della spesa. Infatti, si prevede che dall’attuazione delle disposizioni dell’emanando decreto (quali l’istituzione dell’organismo ovvero l’applicazione della disciplina sanzionatoria) non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, stabilendo al comma 2 che le Amministrazioni pubbliche interessate provvederanno all'adempimento dei compiti derivanti dal regolamento stesso con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.