Schema di D.Lgs. - Disposizioni per la tutela dei diritti patrimoniali degli acquirenti di immobili da costruire, a norma della L. 210/2004 - Relazione
Schema di decreto legislativo recante: "Disposizioni per la tutela dei diritti patrimoniali degli acquirenti di immobili da costruire, a norma della legge 2 agosto 2004, n. 210"
Il presente decreto attua la delega al Governo prevista dalla legge 2 agosto 2004, n. 210, che introduce nel nostro ordinamento un sistema di tutela dei diritti patrimoniali degli acquirenti di immobili da costruire.
L'articolo 1, in accoglimento di un'osservazione formulata da entrambe le Commissioni parlamentari, contiene le definizioni di "acquirente", "costruttore" e "situazione di crisi", coincidenti con quelle dell'articolo 2 della legge di delega. E' apparso opportuno definire, altresì, la categoria degli "immobili da costruire", quale oggetto della tutela apprestata dalla normativa, e per far ciò si è mutuata la descrizione contenuta nell'articolo 1, comma 1, della legge di delega.
L'articolo 2 disciplina l'oggetto della garanzia fideiussoria.
Nell'attuazione dell'articolo 3, lettera c), della legge delega, si è previsto l'obbligo del costruttore di procurarsi e consegnare all'acquirente una fideiussione a garanzia delle somme riscosse o da riscuotere prima che si dia corso al trasferimento della proprietà o di altro diritto reale di godimento. In tale obbligo il costruttore incorre sia all'atto della stipula di un contratto obbligatorio avente come finalità il trasferimento successivo della proprietà o di altro diritto reale di godimento, sia al compimento di qualsivoglia altro atto che abbia le medesime descritte finalità, previsione, quest'ultima, atta a dare tutela anche nel caso di atti aventi diverso nomen juris, ma identico scopo. In accoglimento di un'osservazione formulata da entrambe le Commissioni parlamentari, si è precisato che le parti possano convenire di utilizzare anche lo schema tipico della fideiussione per obbligazione futura previsto dall'articolo 1938 del codice civile, con ciò consentendo che il valore della fideiussione possa essere corrispondente ai versamenti effettivamente avvenuti ed attualizzato sulla base del piano di pagamento pattuito, così da inserire quel concetto di progressività che è oggetto dei suggerimenti provenienti dalle citate commissioni parlamentari. L'obbligo del costruttore deve essere assolto prima o contestualmente alla stipula del predetto contratto obbligatorio. La violazione dell'obbligo è motivo di nullità del contratto, ma l'esigenza che il vizio dell'atto sia ad esclusiva tutela della parte acquirente ha indotto alla previsione di una nullità relativa, che soltanto parte acquirente può dunque far valere. In accoglimento di un'osservazione del Senato della Repubblica si è precisato che da tale previsione siano esclusi i contributi pubblici già assistiti da un'autonoma garanzia.
Per le società cooperative, si è precisato che l'atto equipollente al contratto indicato al comma 1 è quello con il quale il soggetto, socio o meno della cooperativa, versa somme o assume obbligazioni con la medesima per ottenere l'assegnazione in proprietà o l'acquisto della titolarità di un diritto reale di godimento su di un immobile da costruire per iniziativa della stessa.
L'articolo 3 disciplina le modalità di rilascio, il contenuto e le modalità di escussione della garanzia.
La fideiussione potrà essere rilasciata, in conformità a quanto previsto dalla legge delega all'articolo 3, lettera d), soltanto da una banca, da un'impresa esercente assicurazioni oppure da intermediari finanziari che, essendo iscritti nell'elenco speciale di cui all'articolo 107 del testo unico bancario di cui al decreto legislativo n. 385 del 1993 ed essendo quindi sottoposti ai controlli ed alla sorveglianza della Banca d'Italia, rispondono maggiormente alle finalità di tutela previste dalla legge delega. La fideiussione garantisce all'acquirente la restituzione delle somme versate, ma anche il valore di ogni altro corrispettivo che l'acquirente abbia corrisposto al costruttore, con ciò tutelando anche le ipotesi di permuta di area edificabile contro immobile da costruire. Si è, poi, precisato al comma 2, il momento nel quale deve intendersi verificata ogni singola ipotesi di situazione di crisi, momento nel quale la garanzia fideiussoria diviene operativa.
L'escussione della garanzia da parte dell'acquirente deve essere preceduta dalla dichiarata volontà di quest'ultimo di recedere dal contratto, volontà che rimane preclusa ove il competente organo della procedura concorsuale abbia preventivamente dichiarato la propria volontà di adempiere allo stesso.
Le modalità di escussione della garanzia sono state previste in modo da facilitare il recupero di quanto versato dall'acquirente in tempi rapidi e con procedure improntate a semplicità: rinuncia del garante al beneficio della preventiva escussione del debitore principale, semplice richiesta scritta dell'acquirente corredata dalla documentazione attestante i versamenti, obbligo del garante di procedere al pagamento entro trenta giorni dalla richiesta.
Si è, altresì, escluso che il mancato pagamento della commissione o del premio assicurativo possa essere opposto all'acquirente, in modo da impedire una potenziale vanificazione dello scopo della norma.
L'efficacia della fideiussione viene meno all'atto della stipula dell'atto definitivo di trasferimento della proprietà o di altro diritto reale di godimento, atteso che l'acquisto del diritto reale sul bene garantisce all'acquirente il soddisfacimento del proprio interesse sostanziale.
L'articolo 4 disciplina l'assicurazione dell'immobile.
In attuazione dell'articolo 3, lettera e) della legge delega, è stato previsto l'obbligo del costruttore di stipulare polizza assicurativa a beneficio dell'acquirente destinata a garantire il risarcimento dei danni conseguenti a vizi dell'immobile manifestatisi successivamente alla stipula dell'atto definitivo di compravendita o di assegnazione. In accoglimento di un'osservazione del Senato della Repubblica si è previsto che, accanto all'obbligo di stipula, gravi sul costruttore altresì l'obbligo di consegnare la polizza all'acquirente all'atto del trasferimento della proprietà, sì da garantire maggiore effettività alla garanzia.
La norma ha individuato i vizi oggetto di questa particolare tutela in quelli previsti e disciplinati dall'articolo 1669 del codice civile, attesa la gravità degli stessi e la loro significativa incidenza sul valore del bene, così che la copertura dovrà essere garantita per dieci anni a far tempo dalla data di ultimazione dei lavori. Risulta, peraltro, evidente che nelle ipotesi in cui il venditore non sia anche costruttore dell'immobile, l'unico obbligo su di esso gravante sarà quello di procurarsi dal costruttore copia della polizza e consegnarla all'acquirente, come parte integrante dei propri obblighi contrattuali inerenti al solo contratto di compravendita.
L'articolo 5 regola l'ambito di applicazione della disciplina degli istituti sino ad ora illustrati.
Si è ritenuto di prevedere che la nuova disciplina di tutela, incentrata sull'obbligatorietà della garanzia fideiussoria e dell'assicurazione per i vizi dell'immobile abbia un'applicazione che consenta di esentare le iniziative edilizie in corso da adempimenti ed oneri imprevisti in sede di preventivazione.
Per tale motivo si è previsto che la disciplina degli articoli 2, 3 e 4 si applichi a tutti contratti che abbiano per oggetto immobili per i quali il permesso di costruire o atto equipollente sia stato richiesto dal costruttore in data successiva all'entrata in vigore del decreto.
L'articolo 6 disciplina il contenuto del contratto preliminare.
Allo scopo di rendere più trasparente l'operazione negoziale e consentire al promissario acquirente di acquisirne una completa rappresentazione, così da porsi al riparo da possibili pregiudizi conseguenti ad una stesura approssimativa e lacunosa del testo contrattuale, in attuazione dell'articolo 3, lettera m), della legge delega, sono stati compiutamente disciplinati i contenuti del contratto e i relativi allegati.
Quanto alle modalità di pagamento del prezzo, al fine di consentirne la successiva documentazione in caso di escussione della garanzia fideiussoria, si è previsto che i pagamenti debbano effettuarsi mediante sistemi di canalizzazione bancaria o postale, fatte salve ulteriori modalità comunque in grado di assicurare la prova certa dell'avvenuto pagamento.
In accoglimento di un'osservazione della Camera dei deputati, si è precisato che restano ferme le norme che regolano il sistema pubblicitario nelle province in cui vige il sistema dei libri fondiari, secondo le previsioni del regio decreto 28 marzo 1929, n. 499.
L'articolo 7 apporta modificazioni all'articolo 39 del testo unico bancario di cui al decreto legislativo n. 385 del 1993.
L'articolo 3, lettera n) della legge delega ha inteso rendere effettivo il diritto dell'acquirente alla suddivisione del finanziamento in quote e, correlativamente, al frazionamento dell'ipoteca a garanzia; ciò in quanto, malgrado la legislazione vigente fosse già orientata in questo senso, la prassi aveva fatto registrare fenomeni di segno contrario. In attuazione della citata previsione, oltre ad ampliare il novero dei soggetti aventi diritto alla suddivisione del finanziamento in quote e del correlativo frazionamento - al debitore ed al terzo acquirente sono stati aggiunti il promittente acquirente e l'assegnatario per il caso di intervento edilizio realizzato da società cooperativa - è stata specificamente disciplinata la procedura destinata a consentire la piena esplicazione di tale diritto prevedendo, laddove la banca ometta di provvedere alla richiesta in tal senso rivoltale dal soggetto interessato, la possibilità di ricorrere all'Autorità Giudiziaria affinché venga designato un notaio che provveda ai relativi adempimenti.
L'articolo 8 disciplina gli obblighi di frazionamento e di cancellazione delle formalità pregiudizievoli antecedenti alla conclusione del contratto di compravendita.
Con il dichiarato proposito di evitare che le previsioni normative non trovino concreta applicazione, si è espressamente previsto che il notaio non possa procedere alla stipula dell'atto di compravendita se, anteriormente o contestualmente ad essa, non si sia proceduto alla suddivisione del finanziamento in quote o al perfezionamento di un titolo che consenta la cancellazione o il frazionamento dell'ipoteca a garanzia o dell'eventuale pignoramento ancora gravante sull'immobile.
L'articolo 9 introduce un diritto di prelazione condizionato a favore del promissario acquirente dell'immobile.
In particolare, onde garantire l'equa ed adeguata tutela dei diritti dell'acquirente, nel senso di consentire l'effettivo conseguimento della proprietà dell'immobile, in attuazione di quanto previsto dall'articolo 3, lettera a) della legge delega, si è riconosciuto all'acquirente medesimo, che abbia già ottenuto la consegna dell'immobile e lo abbia adibito ad abitazione principale per sé o per un proprio parente in primo grado, il diritto di essere preferito nell'acquisto di detto immobile nel caso in cui lo stesso formi oggetto di vendita all'incanto.
Si è, altresì, previsto, al fine di evitare possibili abusi o iniziative fraudolente in danno dei creditori del costruttore, che il diritto di prelazione debba essere esercitato al medesimo prezzo e nel rispetto delle altre condizioni fissate in sede d'asta.
In ogni caso, per non compromettere l'intangibilità e la certezza degli acquisti all'incanto, si è negato il diritto di riscatto al titolare della prelazione che non sia stato posto, per qualsivoglia ragione, in condizione di esercitare il relativo diritto.
L'articolo 10, in attuazione della limitazione della esperibilità delle azioni revocatorie fallimentari prevista dall'articolo 3, lettera b) della legge delega, definisce come non revocabili gli atti a titolo oneroso che hanno come effetto il trasferimento della proprietà o di altro diritto reale di godimento, purché posti in essere al giusto prezzo da valutarsi alla data della stipula del preliminare, sempre che abbiano ad oggetto immobili da costruire, come definiti dall'articolo 1, destinati a costituire l'abitazione principale dell'acquirente o di suoi parenti o affini entro il terzo grado.
Trattandosi di acquisto posto in essere in esecuzione degli impegni assunti con il contratto preliminare, si è fissato alla data di stipulazione di tale ultimo contratto il momento temporale al quale ancorare la valutazione di congruità del prezzo versato, prescindendo dai valori correnti al momento della conclusione del contratto definitivo.
L'articolo 11 introduce un nuovo articolo 72-bis nel regio decreto 16 marzo 1942, n. 267, recante la c.d. "legge fallimentare". Il vigente assetto recato dell'articolo 72 del citato regio decreto prevede che, in caso di fallimento del venditore o promittente tale, sia attribuita al curatore, ove il trasferimento della proprietà non si sia ancora realizzato, la facoltà di subentrare nel contratto ovvero di sciogliersi dallo stesso, senza che al promissario acquirente sia riconosciuta alcuna possibilità di autonoma determinazione.
In attuazione della previsione dell'articolo 3, lettera b) della legge delega, l'articolo in commento modifica la situazione valorizzando la posizione del promittente acquirente al quale è consentito di provocare senz'altro lo scioglimento del vincolo contrattuale attraverso l'escussione della fideiussione, sempre che ciò avvenga prima che il curatore abbia esercitato la suddetta facoltà di scelta. Tuttavia, al promissario acquirente resta preclusa l'escussione della garanzia laddove il curatore, muovendosi in maniera più sollecita, ne abbia anticipato l'iniziativa comunicando di voler dare esecuzione al contratto; da ciò non consegue alcun pregiudizio per il promissario acquirente il quale realizza comunque il conseguimento della proprietà dell'immobile attraverso la stipulazione del contratto definitivo con la curatela.
L'articolo 12 prevede l'istituzione, presso il Ministero dell'economia e delle finanze, del Fondo di solidarietà per gli acquirenti dei beni immobili da costruire; il Fondo è desinato ad indennizzare i promissari acquirenti di immobili da costruire che, in esito a procedure di crisi del soggetto promittente venditore, abbiano subito la perdita di some di denaro o di altri beni oggetto della pattuizione di pagamento del prezzo. In accoglimento di un'osservazione della Camera dei deputati si è precisato che le prestazioni del Fondo sono limitate nell'ambito delle risorse ad esso assegnate, sì da evitare oneri a carico della finanza pubblica.
Come espressamente previsto dalla legge di delegazione (art. 3, comma 1, lettera f della legge n. 210 del 2004 come modificato dal decreto-legge 9 novembre 2004, n. 266, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 dicembre 2004, n. 306) le prestazioni del Fondo sono destinate a coprire le fattispecie oggetto della previsione verificatesi tra il 31 dicembre 1993 e la data di entrata in vigore del presente decreto, a condizione che per il bene immobile risulti richiesto il permesso di costruire.
L'articolo 13 stabilisce i requisiti per l'accesso alle prestazioni del fondo (art. 3, lettera l legge delega); il comma 1 prevede le due condizioni fondamentali per il concretizzarsi del diritto alla prestazione: in positivo, l'avvenuta perdita patrimoniale connessa al pagamento del corrispettivo per l'acquisto ed inoltre, in negativo, l'omesso ottenimento del bene promesso in vendita. Il comma 2 precisa che il requisito del mancato acquisto non viene meno per effetto dell'acquisto della detta proprietà in esito ad accordi con i soggetti della procedura concorsuale eventualmente apertasi in conseguenza della crisi del promettente venditore; appare, infatti, di tutta evidenza che la condizione del mancato acquisto deve ritenersi imputabile al venditore nel momento in cui costui manchi di adempiere all'obbligazione contratta con il promissario acquirente, restando irrilevanti eventuali successivi interventi di soggetti estranei alle parti del contatto originario che possano, in ipotesi, avere garantito al promissario acquirente di entrare in possesso del bene in virtù di successivi accordi con i predetti terzi. Al fine di evitare locupletazioni in favore dell'acquirente, il comma 3 stabilisce che l'indennizzo è in tali casi dovuto solo qualora l'importo complessivo delle somme versate e del valore dei beni corrisposti al costruttore e delle somme versate per l'effettivo acquisto del bene sia superiore al prezzo originariamente convenuto con il costruttore ed è determinato in misura pari alla differenza tra il predetto importo complessivo ed il prezzo originario, fino comunque a concorrenza delle somme versate e dei beni corrisposti al costruttore. Il comma 4 precisa che le prestazioni del Fondo, in ipotesi di perdita del bene per effetto del positivo esperimento dell'azione revocatoria, sono garantire solo nell'ipotesi in cui l'azione stessa sia stata proposta ai sensi del secondo comma dell'articolo 67 della legge fallimentare (r.d. n. 267 del 1942), restando escluse nell'ipotesi del primo comma che, come è noto, sono quelle in cui è più marcato il consilium fraudis anche della parte che ha effettuato il pagamento.
L'articolo 14 stabilisce la struttura del Fondo e ne detta le modalità di funzionamento. E' prevista un'articolazione in sezioni autonome, corrispondenti ad aree territoriali determinate con decreto interministeriale (cfr. articolo 16), dotate di contabilità separata cui affluiscono in proporzione i proventi della dotazione finanziaria complessiva, la fine di determinare l'ammontare complessivo delle somme destinate alla soddisfazione delle richieste di indennizzo e i limiti annuali delle prestazioni garantite. Il comma 6 prevede un'ipotesi di riversamento proporzionale degli eventuali avanzi di gestione di una sezione alle altre sezioni; il comma 7 introduce la previsione di un diritto di surrogazione del Fondo nei diritti dell'acquirente, beneficiato dalla prestazione indennitaria, nell'ambito della procedura di crisi del costruttore; il comma 8 prevede che le eventuali somme recuperate in esito al positivo esperimento dell'azione in surrogazione vengano fatte affluire al bilancio della sezione autonoma che ha erogato l'indennizzo.
L'articolo 15 stabilisce che la gestione del Fondo sia affidata dal Ministero dell'economia e delle finanze alla Concessionaria di servizi assicurativi pubblico S.p.A. (CONSAP) tramite un'apposita convenzione che contenga le modalità di esercizio dell'attività del concessionario secondo le modalità indicate al comma 3. In accoglimento di un'osservazione della Camera dei deputati, si è precisato che gli oneri e le spese di gestione inerenti la concessione sono limitati nell'ambito delle risorse finanziarie ad esso assegnate, sì da evitare oneri a carico della finanza pubblica.
L'articolo 16 prevede una delega regolamentare per la definizione delle aree territoriali delle sezioni del Fondo.
L'articolo 17 istituisce il contributo obbligatorio a carico dei costruttori, destinato ad alimentare le finanze del Fondo di solidarietà; la durata del contributo è parametrata all'esaurimento delle richieste di indennizzo nel periodo di applicazione del beneficio, come determinato dall'articolo 12, comma 2, e comunque non oltre i quindici anni dalla data di entrata in vigore del presente decreto; per la prima annualità il contributo è fissato nella misura del quattro per mille dell'importo complessivo di ciascuna fideiussione e si prevede che il versamento delle risorse avvenga entro il mese successivo a quello del rilascio della fideiussione; in sede di prima applicazione, appare - peraltro - evidente che tale termine debba essere necessariamente decorrere solo dal momento in cui il gestore del Fondo abbia reso note le modalità di trasmissione, come prevede l'ultima parte della disposizione del comma 3; per le annualità successive è previsto che la determinazione sia affidata ad un decreto interministeriale ma che, comunque, l'importo massimo non possa superare il cinque per mille dell'importo complessivo di ciascuna fideiussione. Altre disposizioni regolano l'ipotesi di inadempimento all'obbligo di versamento e garantiscono un monitoraggio della situazione complessiva del rilascio delle fideiussioni, al fine di garantire il controllo dell'effettivo versamento della quota di contributo in oggetto.
L'articolo 18 stabilisce le modalità di accesso degli aventi diritto alle prestazioni del Fondo;
Si è ritenuto di non accogliere le seguenti osservazioni formulate dal Senato della Repubblica:
" all'articolo 2 non si è introdotta la suggerita forma di tutela, alternativa alla fideiussione, consistente nel deposito delle somme versate dall'acquirente presso un terzo garante. Invero, si è considerato che la legge di delega, pur annoverando come sua finalità l'individuazione di forme di tutela per gli acquirenti, abbia enucleato, nell'ambito dei criteri direttivi espressi all'articolo 3, comma 1, lettera c), la fideiussione come il solo strumento idoneo a soddisfare la propria finalità, sì da attribuire a tale individuazione un carattere di tassatività che non sembra consentire soluzioni alternative.
" All'articolo 3, comma 4, non si è ritenuto di introdurre il suggerito riferimento alla dispensa del creditore dall'agire nei termini di cui all'articolo 1957 del codice civile, poiché una simile eventualità non sembra prospettabile nelle fattispecie che ne occupa. Invero, il sistema delineato con il presente decreto prevede che il creditore possa agire nei confronti del fideiussore solo se abbia rinunciato all'obbligazione principale, sì che non sembra prospettabile l'eventualità che l'obbligazione principale scada e che l'obbligo di garanzia permanga: ove, infatti, il promissario acquirente divenga proprietario del bene (per avvenuto trasferimento della proprietà), la normativa in esame cessa di avere applicazione e la garanzia fideiussoria non è più invocabile.
" All'articolo 6 non si è ritenuto di integrare la rubrica con il riferimento ai contratti equipollenti a quello preliminare, sia per mantenere la necessaria sinteticità della rubrica dell'articolo, sia perché è apparso che l'eliminazione del preesistente riferimento al comma 2 dell'articolo 2 sia sufficiente garanzia della riferibilità della previsione ad ogni fattispecie contemplata dalla predetta norma; parimenti, non si è ritenuto di trasferire in un allegato contrattuale la previsione della lettera d) - indicazione nel preliminare delle caratteristiche tecniche della costruzione - perché si è ritenuto che la stessa sia necessaria per garantire all'acquirente una completa cognizione delle caratteristiche del bene oggetto del contratto. Infine, si è ritenuto di non accogliere l'osservazione relativa alla necessaria asseverazione di un tecnico delle condizioni previste dall'articolo 2826 del codice civile, onde non aggravare oltre il necessario gli oneri ricadenti sulle parti dall'applicazione del presente decreto e stante la sufficienza della provenienza di parte delle indicazioni previste dalla citata norma.
" All'articolo 7 si è ritenuto di non accogliere l'osservazione di porre a carico della banca il costo del frazionamento nell'ipotesi di ricorso al giudice da parte dell'acquirente, giacché è apparso opportuno evitare di intervenire nell'ambito dei criteri di liquidazione delle spese relativi a procedimenti giurisdizionali, le cui regole generali possono trovare applicazione anche nella fattispecie in esame.
" Non si è ritenuto, infine, di modificare il meccanismo di opzione tra adempimento e risoluzione del contratto, giacché l'effetto acceleratorio da esso derivante è apparso perfettamente consono alle esigenze di tempestiva definizione della vicenda contrattuale, che costituisce la maggiore garanzia per un'effettiva tutela della posizione dell'acquirente.
Si è ritenuto di non accogliere le seguenti osservazioni formulate dalla Commissione bilancio della Camera dei deputati:
" All'articolo 11 si è ritenuto di non accogliere i due rilievi mossi, poiché da un lato, la precisazione della data di decorrenza dell'istituzione del Fondo è apparsa ultronea, e dall'altro la previsione della istituzione del Fondo direttamente presso la CONSAP S.P.A. potrebbe risultare non del tutto coerente con altri profili della disciplina sul Fondo dettata dal decreto legislativo, oltre che opinabile in considerazione della natura societaria di Consap. L'istituzione del Fondo presso il Ministero competente, con affidamento a Consap della sua gestione in regime di concessione, corrisponde, peraltro, ad uno schema già seguito in altri casi, come quelli del Fondo di solidarietà per le vittime delle richieste estorsive e del Fondo di solidarietà per le vittime dell'usura (v. articoli 18 e 19 della legge 23 febbraio 1999, n.44) , del Fondo derivante dalla unificazione dei due predetti ( v. articolo 18-bis della citata legge n. 44 del 1999, nonché articoli 4 e 5 del decreto del Presidente della Repubblica 16 agosto 1999, n. 455), nonché del Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso ( v. articoli 1 e 3 della legge 22 dicembre 1999, n. 512).
" Non si è ritenuto di introdurre una previsione finale di invarianza degli oneri, poiché si è considerato che l'accoglimento della altre osservazioni del medesimo tenore nei precedenti articoli renda superflua l'ennesima precisazione; parimenti, non si è ritenuto di affidare ad una fonte regolamentare a cadenza annuale la determinazione della misura massima degli indennizzi, giacché una simile attività appare essere già insita nel funzionamento delle sezioni del Fondo che, tra le loro precipue competenze hanno anche quella di parametrare l'ammontare dei singoli importi erogati alla dotazione finanziaria complessiva a disposizione.
Dall'attuazione del presente decreto non derivano nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato.