DDL di conversione in legge del DL 143/2008 in materia di funzionalità del sistema giudiziario - Relazione
Disegno di legge di conversione in legge del decreto-legge 16 settembre 2008, n. 143, recante: "Interventi urgenti in materia di funzionalità del sistema giudiziario"
L'intervento normativo proposto è dettato dall'esigenza di sopperire alla scopertura dell'organico del personale di magistratura nelle c.d. sedi disagiate (intendendosi come tali le sedi giudiziarie rimaste vacanti all'esito delle ordinarie procedure di trasferimento predisposte annualmente dal Consiglio superiore della magistratura).
La tradizionale difficoltà di copertura di alcune sedi giudiziarie (ubicate prevalentemente nelle regioni con più alto tasso di criminalità organizzata) è stata fino ad oggi affrontata dal Consiglio superiore della magistratura destinando in tali sedi i giovani magistrati all'atto del conferimento delle funzioni giudiziarie.
Il legislatore, a sua volta, ha predisposto nel corso degli anni una serie di interventi normativi volti ad incentivare il trasferimento e la permanenza dei magistrati nelle sedi giudiziarie disagiate, mediante la concessione di benefici economici e di carriera, riconosciuti ai magistrati che dichiarano la propria disponibilità al trasferimento d'ufficio ad un sede disagiata e agli uditori giudiziari destinati ad una sede disagiata all'atto del conferimento delle funzioni (legge 16 ottobre 1991, n. 321; legge 8 novembre 1991, n. 356; legge 4 maggio 1998, n. 133).
Il quadro normativo di riferimento è mutato radicalmente con l'entrata in vigore della legge 30 luglio 2007, n. 111, recante “Modifiche alle norme sull'ordinamento giudiziario”.
L'articolo 13, comma 2, del decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160 (come modificato dall'articolo 2, comma 4, della legge n. 111 del 2007) stabilisce infatti che i magistrati ordinari al termine del tirocinio non possono essere destinati a svolgere le funzioni requirenti, le funzioni giudicanti monocratiche penali, quelle di giudice per le indagini preliminari o di giudice dell'udienza preliminare. Tali funzioni possono essere svolte soltanto da magistrati che abbiano conseguito la prima valutazione di professionalità (a cui il magistrato è sottoposto dopo 4 anni dalla nomina).
In forza di tale disposizione la copertura degli uffici di procura rimasti vacanti, per mancanza di aspiranti, all'esito delle ordinarie procedure di trasferimento non può più essere assicurata destinando a quegli uffici i giovani magistrati al termine del tirocinio (come avvenuto fino ad oggi), ma solo attraverso l'impiego di magistrati che abbiano maturato l'anzianità di servizio minima prevista dalla legge. Considerazioni analoghe valgono per la copertura della pianta organica degli uffici giudicanti, al fine di assicurare l'esercizio delle funzioni penali diverse da quelle collegiali.
Ora, l'esperienza di questi anni dimostra come il meccanismo di incentivi previsto dalla legge n. 133 del 1998 abbia trovato applicazione, prevalentemente, nei confronti degli uditori giudiziari destinati d'ufficio ad una sede disagiata all'atto del conferimento delle funzioni giudiziarie.
I benefici attualmente previsti, infatti, non incentivano un adeguato numero di magistrati a trasferirsi dalla propria sede di servizio ad una sede disagiata, principalmente in ragione dei costi che tale trasferimento comporta (necessità abitative; spese di viaggio per fare periodicamente ritorno nella propria città di origine; ecc.).
Tenuto conto della necessità di adibire all'esercizio delle funzioni requirenti e delle funzioni giudicanti penali monocratiche esclusivamente magistrati che abbiano conseguito la prima valutazione di professionalità, è dunque indispensabile modificare il regime di benefici attualmente in vigore, escludendo dal suo ambito di applicazione i magistrati destinati alle sedi di servizio al termine del tirocinio (non più utilizzabili per lo svolgimento di quelle funzioni) e potenziando, soprattutto sotto il profilo economico, gli incentivi riconosciuti ai magistrati che danno il proprio consenso o la propria disponibilità al trasferimento d'ufficio in una sede disagiata.
Occorre in secondo luogo modificare la vigente disciplina dei trasferimenti d'ufficio (regolata, oltre che dalla legge n. 133 del 1998, dalla legge 16 ottobre 1991, n. 321) nel rispetto dei limiti costituzionali derivanti dal principio di inamovibilità dei magistrati (articolo 107, primo comma, della Costituzione).
L'intervento normativo proposto riveste carattere di urgenza, essendo necessario coprire un elevato numero di posti in organico attualmente vacanti in sedi giudiziarie nelle quali si sta verificando una progressiva paralisi dell'attività d'indagine e dell'intera giurisdizione penale (come segnalato anche dal Consiglio superiore della magistratura con nota del 31 luglio 2008).
Numerose sedi giudiziarie - non solo nelle regioni meridionali - presentano una scopertura di organico superiore al 30%, con punte dell'80% (Procura della Repubblica di Lucera), del 75% (Procura della Repubblica di Enna), del 60% (Procure della Repubblica di Gela, Nicosia, Piacenza), del 50% (Procure della Repubblica di Modica, Ragusa, Sant'Angelo dei Lombardi, Lanusei, Tempio Pausania).
Ammonta complessivamente ad 80 il numero dei posti vacanti nei soli uffici requirenti di primo grado ubicati in Sicilia, Calabria e Campania.
Tali numeri sono destinati ad aumentare nei prossimi mesi – come segnalato dallo stesso Consiglio superiore della magistratura – allorquando saranno definite le procedure di trasferimento ordinario in corso (con delibera del 9 giugno 2008 è stata disposta la pubblicazione di 336 posti, che determinerà verosimilmente un esodo di magistrati dalle sedi giudiziarie disagiate dove attualmente prestano servizio, verso sedi più ambite).
Lo schema di decreto-legge si compone di 4 articoli.
L'articolo 1 apporta una serie di modifiche alla legge 4 maggio 1998, n. 133, recante “Incentivi ai magistrati trasferiti o destinati d'ufficio a sedi disagiate e introduzione delle tabelle infradistrettuali”.
- Viene sostituito in primo luogo l'articolo 1 della legge n. 133 del 1998.
Pur conservando l'attuale nozione di trasferimento d'ufficio (quale tramutamento dall'attuale sede di servizio ad una sede disagiata, per la quale il magistrato non abbia proposto domanda, limitandosi a manifestare il consenso o la disponibilità ad esservi trasferito d'ufficio), si esclude espressamente l'applicabilità dei benefici nei confronti dei magistrati destinati d'ufficio alla prima sede di servizio al termine del tirocinio, nei confronti dei magistrati trasferiti d'ufficio per incompatibilità ambientale e di quelli per i quali sia stato disposto il trasferimento d'ufficio per motivi disciplinari, prevedendo che possano essere destinati d'ufficio alle sedi disagiate i magistrati, provenienti da sedi non disagiate, che abbiano conseguito almeno la prima valutazione di professionalità.
Sono stati introdotti nuovi criteri per l'individuazione delle sedi disagiate (mancata copertura del posto messo a concorso nell'ultima pubblicazione curata dal Consiglio superiore della magistratura; percentuale di posti vacanti superiore alla media nazionale della scopertura; possibilità di individuare le sedi disagiate nell'intero territorio nazionale) e si è ridotta a 100 km la distanza minima - tra la sede di provenienza e la sede disagiata di destinazione - richiesta per il riconoscimento dei benefici previsti dalla legge (si intende in tal modo incentivare un maggior numero di magistrati ad offrire la propria disponibilità al trasferimento d'ufficio).
E' stato infine previsto che il Consiglio superiore della magistratura, su proposta del Ministro della giustizia, individui annualmente un numero di sedi disagiate non superiore a 60, a cui potranno essere trasferiti d'ufficio, complessivamente, fino ad un massimo di 100 magistrati.
Nell'ambito delle sedi disagiate il Consiglio provvede altresì ad indicare, in misura non superiore a 10, quali tra di esse devono ritenersi a copertura immediata, individuandole tra quelle rimaste vacanti dopo due successive pubblicazioni.
- Dopo l'articolo 1 della legge n. 133 del 1998 viene inserito un articolo 1-bis, che disciplina il trasferimento d'ufficio nelle sedi a copertura immediata.
A queste sedi potranno essere destinati i magistrati che da oltre 10 anni svolgono le medesime funzioni o, comunque, si trovano nella stessa posizione tabellare o nel medesimo gruppo di lavoro nell'ambito delle stesse funzioni e che non hanno presentato domanda di trasferimento ad altra funzione all'interno dell'ufficio o di trasferimento ad altro ufficio (si ricorda che ai sensi dell'articolo 19 del decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160 i magistrati che esercitano funzioni di primo e secondo grado possono esercitare le medesime funzioni all'interno dello stesso ufficio per un periodo non superiore a 10 anni). Si prevede che, anche in deroga alla predetta norma - che consente al Consiglio Superiore della Magistratura di individuare il periodo di permanenza massima nella funzione in una “forbice” compresa tra i cinque e i dieci anni (e la relativa decorrenza) - la procedura per il trasferimento d'ufficio nelle sedi a copertura immediata possa avere luogo in ogni caso, fermi i presupposti in generale previsti dal presente provvedimento per l'azionamento della procedura stessa. Si chiarisce peraltro che restano fermi i divieti di passaggio dalle funzioni requirenti a quelle giudicanti, e viceversa, posti dalle vigenti disposizioni dell'ordinamento giudiziario.
Il trasferimento d'ufficio in una sede a copertura immediata non presuppone – a differenza del trasferimento d'ufficio regolato dall'articolo 1 della legge n. 133 del 1998 – una manifestazione di consenso o disponibilità del magistrato ad essere trasferito d'ufficio. Si esclude peraltro che possano essere trasferiti d'ufficio i magistrati che prestano servizio presso sedi disagiate o presso uffici in cui si determinerebbero, in conseguenza del trasferimento, vacanze superiori al 20% dell'organico.
L'articolo 1-bis contiene, quindi, una compiuta disciplina dei criteri che presiedono alla individuazione delle sedi definite a copertura immediata e alla scelta dei magistrati da trasferire indipendentemente dal loro consenso.
Sulla possibilità di prevedere e regolamentare per legge casi di trasferimento d'ufficio di magistrati senza collidere con la previsione di cui all'articolo 107 della Costituzione non vi sono dubbi, specie dopo la sentenza N. 172 del 1982 della Corte Costituzionale, che ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale di una disposizione di legge che, sancendo direttamente l'obbligatorietà del trasferimento, il giudice remittente riteneva contrastare con l'art. 107, primo comma, Cost., reputandola sottrarre al Consiglio superiore della magistratura il potere di valutare l'opportunità del trasferimento stesso. La Corte ha chiarito che “la norma di riferimento indicata (articolo 107 Cost.,n.d.r.) attribuisce al Consiglio superiore della magistratura soltanto la competenza a pronunciare il provvedimento di trasferimento ad altra sede, ma non prescrive affatto che la valutazione dei motivi debba essere necessariamente rimessa caso per caso alla discrezionalità dello stesso Consiglio e non possa, invece, essere fatta direttamente dalla legge con una disposizione generale”.
Va peraltro evidenziato che la norma in parola reca innovazioni per ciò che riguarda l'individuazione dei magistrati assoggettabili al trasferimento d'ufficio, mentre per il resto è in larga parte mutuata dall'articolo 4 della legge 16 ottobre 1991, n. 321 (che viene contestualmente abrogato quasi per intero), che attualmente regola il trasferimento d'ufficio dei magistrati nelle sedi rimaste vacanti dopo due successive pubblicazioni, disposizione in vigore da più di sedici anni, della cui conformità a Costituzione non si dubita.
- Viene modificato l'articolo 2 della legge n. 133 del 1998, che disciplina il regime dei benefici economici riconosciuti ai magistrati trasferiti d'ufficio.
Al magistrato trasferito d'ufficio ai sensi degli articoli 1 e 1-bis della legge n. 113 del 1998 viene riconosciuta una indennità mensile (determinata in misura pari all'importo mensile dello stipendio tabellare previsto per il magistrato ordinario con tre anni di anzianità) ed una indennità fissa (corrisposta all'atto del trasferimento e finalizzata a compensare i costi del mutamento di sede: c.d. indennità di prima sistemazione).
Si prevede, al riguardo, che l'indennità mensile venga erogata per un massimo di quattro anni di effettivo servizio prestato nella sede disagiata, escludendo dal periodo di servizio effettivo i periodi di congedo straordinario, di aspettativa, di sospensione dal servizio, di astensione facoltativa di cui agli articoli 32 e 47 del decreto legislativo 26 marzo 2001, n. 151 (la ratio di tale esclusione – analoga a quella già prevista dall'articolo 3 della legge 19 febbraio 1981, n. 27 in materia di c.d. indennità giudiziaria riconosciuta al personale della magistratura – risiede nel fatto che l'indennità mensile non è una componente dello stipendio del magistrato, ma un beneficio economico finalizzato ad incentivare lo svolgimento effettivo delle funzioni giudiziarie in una sede di servizio dichiarata disagiata).
- Viene modificato l'articolo 5 della legge n. 133 del 1998, che disciplina il regime dei benefici di carriera riconosciuti ai magistrati trasferiti d'ufficio.
Al magistrato trasferito d'ufficio ai sensi degli articoli 1 e 1-bis della legge n. 113 del 1998 viene riconosciuta un'anzianità di servizio in misura doppia per ogni anno di effettivo servizio prestato nella sede disagiata, fino al sesto anno di permanenza in quella sede.
Inoltre, se l'effettivo servizio prestato presso la sede disagiata supera i quattro anni, il magistrato ha diritto ad essere riassegnato alla sede di provenienza, con le precedenti funzioni, anche in soprannumero rispetto ai posti in organico.
A tali benefici si aggiunge la facoltà - già prevista dal vigente articolo 3 della legge n. 133 del 1998 - di ottenere il trasferimento del coniuge dipendente statale.
- Dopo l'articolo 5 della legge n. 133 del 1998 viene inserito un articolo 5-bis, che disciplina la valutazione dei servizi prestati nelle sedi disagiate dai magistrati applicati ad una di tali sedi ai sensi dell'articolo 110 dell'ordinamento giudiziario (regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12).
Tale disciplina è mutuata dal vigente articolo 5 della legge n. 133 del 1998, ma si è deciso di farla confluire in un articolo separato, trattandosi di benefici di carriera che hanno contenuti e presupposti diversi rispetto ai benefici riconosciuti ai magistrati trasferiti d'ufficio.
- L'articolo 1, comma 2, dello schema di decreto-legge reca l'abrogazione degli articoli 3, 4 e 4-bis della legge 16 ottobre 1991, n. 321 (che disciplinano il trasferimento d'ufficio nelle sedi rimaste vacanti per difetto di aspiranti dopo due successive pubblicazioni) in conseguenza della nuova regolamentazione della materia da parte del decreto-legge.
- I commi da 3 a 6 recano la disciplina transitoria.
Si prevede in primo luogo che disposizioni di cui all'articolo 1 della legge 4 maggio 1998, n. 133, come sostituito dall'articolo 1, comma 1, lettera b) del decreto-legge (concernenti l'individuazione delle sedi disagiate e il procedimento di trasferimento), si applichino esclusivamente ai procedimenti di trasferimento d'ufficio a sedi disagiate avviati successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto-legge.
Al comma 4 si specifica che le disposizioni di cui all'articolo 2 della legge 4 maggio 1998, n. 133, come sostituito dal comma 1, lettera d) dello stesso articolo, si applicano esclusivamente ai magistrati trasferiti d'ufficio a sedi disagiate successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto-legge. Nei confronti dei magistrati precedentemente trasferiti, assegnati o destinati a sedi disagiate continuano ad applicarsi le suddette disposizioni nel testo vigente anteriormente alla data di entrata in vigore del presente decreto-legge.
Ai magistrati che sono attualmente in servizio presso sedi disagiate non si applicano altresì le disposizioni di cui all'articolo 5, comma 1, della legge 4 maggio 1998, n. 133, così come modificato dal presente decreto-legge (comma 6). Per i medesimi l'anzianità di servizio continua ad essere calcolata, ai soli fini del primo tramutamento successivo a quello di ufficio e con i limiti di cui all'articolo 5, comma 3, della citata 4 maggio 1998, n. 133, così come modificato dal decreto-legge, in misura doppia per ogni anno di effettivo servizio prestato nella sede dopo il primo biennio di permanenza.
La gestione delle pratiche relative ai trasferimenti dei magistrati ordinari è diventata nel tempo estremamente complessa e farraginosa, in ragione dell'enorme numero delle domande che il Consiglio superiore della magistratura è chiamato ad esaminare.
Una delle ragioni che determina la formazione di questa amplissima massa di domande è costituita dalla vigente disciplina dell'art. 192, comma 3, del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12 (ordinamento giudiziario).
Tale disposizione, infatti, impone al Consiglio Superiore della Magistratura di esaminare anche le domande pendenti da anni, benché non più reiterate dal magistrato che le ha presentate (alcune domande di trasferimento risalgono al 1999).
La norma in oggetto, modificando l'articolo 192, terzo comma, dell'ordinamento giudiziario, è quindi finalizzata ad evitare un inutile aggravio di lavoro per il Consiglio (chiamato ad esaminare domande presentate da magistrati che – a distanza di anni – non hanno verosimilmente più interesse al trasferimento richiesto a suo tempo), consentendo al Consiglio di esaminare le sole domande che corrispondono ad un interesse concreto ed attuale del magistrato al trasferimento.
La norma non comporta nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato.
L'articolo 2 reca la disciplina per il funzionamento del Fondo unico giustizia.
Con la norma in commento si introduce una più puntuale regolamentazione delle previsioni contenute nell'art. 61, comma 23, del decreto-legge 25 giugno 2008 n. 11, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008 n.133, al fine di dare concreta attuazione alle disciplina ivi contenuta. L'art. 61, comma 23, del decreto-legge citato prevede che le somme di denaro sequestrate nell'ambito di procedimenti penali, nonché i proventi derivanti dai beni confiscati affluiscono ad un unico fondo, destinato ad essere gestito dalla società di cui all'art. 1, comma 367, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Finanziaria 2008).
L'articolo 3 reca la norma di copertura finanziaria dell'intervento.
Si prevede in particolare che agli oneri derivanti dall'articolo 1, comma 1, lettera d), valutati complessivamente in euro 5.137.296 per l'anno 2009 e in euro 4.785.678 a decorrere dall'anno 2010 si provveda:
- quanto a euro 5.137.296 per l'anno 2009, mediante corrispondente riduzione delle proiezioni, per il medesimo anno, dello stanziamento del fondo speciale di parte corrente iscritto, ai fini del bilancio triennale 2008-2010, nell'ambito del programma “Fondi di riserva e speciali” della missione “Fondi da ripartire” dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno 2008, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero degli affari esteri;
- quanto a euro 4.785.678 a decorrere dall'anno 2010, mediante utilizzo del Fondo per interventi strutturali di politica economica, di cui all'articolo 10, comma 5, del decreto-legge 29 novembre 2004, n. 282, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 dicembre 2004, n. 307.
Ai sensi del comma 2, il Ministro dell'economia e delle finanze è autorizzato ad apportare con propri decreti le occorrenti variazioni di bilancio.
Il successivo comma 3 stabilisce che il Ministro dell'economia e delle finanze provvede al monitoraggio dell'attuazione del decreto-legge, anche ai fini dell'applicazione dell'articolo 11-ter, comma 7, della legge 5 agosto 1978, n 468, e successive modificazioni e trasmette alle Camere, corredati da apposita relazione, i decreti che, in presenza dei presupposti richiesti dalla legge, dispongano l'utilizzo del Fondo di cui all'articolo 7 della legge 5 agosto 1978, n. 468 e successive modificazioni.
L'articolo 4 disciplina l'entrata in vigore del decreto-legge.