DDL di ratifica del II Protocollo alla Convenzione sulla tutela degli interessi finanziari stabilito in base all'art. K3 del Trattato U.E.- Relazione
Disegno di legge recante: "Ratifica ed esecuzione del secondo Protocollo alla Convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari stabilito in base dell'articolo K3 del Trattato sull'unione europea del 26 luglio 1995, fatto a Bruxelles il 19 giugno 1997"
Il presente disegno di legge è diretto a ratificare e a dare attuazione al secondo protocollo della convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, adottata dal Consiglio dell'Unione europea e firmata dai rappresentanti dei governi degli Stati membri il 26 luglio 1995.
La convenzione, unitamente al suo primo protocollo, formato il 27 settembre 1996 e relativo agli atti di corruzione in cui sono implicati funzionari nazionali e delle Comunità e che ledono, o potrebbero ledere, gli interessi finanziari delle Comunità europee, è stata già ratificata dallo Stato italiano con la legge 29 settembre 2000, n. 300.
L'importanza del secondo protocollo è stata sottolineata nel piano d'azione contro la criminalità organizzata, adottato dal Consiglio il 28 aprile 1997, che raccomanda agli Stati membri di estendere l'incriminazione delle condotte di riciclaggio del denaro, di migliorare ulteriormente la cooperazione tra Commissione europea e Stati membri nella lotta contro le frodi comunitarie, di prevedere la responsabilità delle persone giuridiche implicate nella criminalità organizzata e di raccogliere le pertinenti informazioni concernenti le persone giuridiche al fine di prevenire la penetrazione della criminalità organizzata nell'economia legale.
Quanto al contenuto delle singole disposizioni, l'articolo 2, in combinato disposto con l'articolo 1, lettera e), impone agli Stati membri di assicurare che nel loro diritto interno il delitto di riciclaggio comprenda quali reati base anche i reati di frode, perlomeno nei casi gravi, e di corruzione attiva e passiva. Il ricorso alla sanzione penale per le condotte di riciclaggio è stata incoraggiata nel piano d'azione contro la criminalità organizzata, che raccomanda: «occorrerebbe generalizzare il più possibile la penalizzazione del riciclaggio dei proventi di reato» (raccomandazione 26). Per dare attuazione a questa raccomandazione, il Consiglio del 3 dicembre 1998 ha adottato l'azione comune sul riciclaggio di denaro e sull'individuazione, il rintracciamento, il congelamento o sequestro e la confisca degli strumenti dei proventi di reato, che obbliga gli Stati membri a prevedere un ampio elenco di reati base. Infine, il 26 giugno 2001 il Consiglio ha adottato la decisione quadro n. 500 concernente il riciclaggio di denaro, l'individuazione, il rintracciamento, il congelamento o sequestro e la confisca degli strumenti e dei proventi di reato. L'obiettivo è quello di conferire alle disposizioni dell'azione comune la forma di uno strumento giuridico vincolante e obbligatorio per gli Stati membri, e di compiere ulteriori progressi in alcuni settori rispetto alla stessa azione comune (ad esempio introducendo norme minime comuni in materia di sanzioni).
La legislazione italiana già rispetta compiutamente dette previsioni. Gli artt. 648-bis e 648-ter del codice penale, infatti, prevedono che reato presupposto delle fattispecie penali in oggetto possa essere «qualunque delitto non colposo» nel primo caso e «qualunque delitto» nel secondo.
Ai sensi dell'articolo 3, poi, ciascuno Stato membro adotta le misure necessarie affinché le persone giuridiche possano essere dichiarate responsabili della frode, della corruzione attiva e del riciclaggio di denaro commessi a loro beneficio. Il paragrafo 1 enumera i criteri in base ai quali deve essere determinata la responsabilità della persona giuridica per gli illeciti commessi da persone che detengano una posizione dominante inequivocabile in seno alla persona giuridica, mentre il paragrafo 2 prevede la possibilità che una persona giuridica sia dichiarata responsabile per gli illeciti commessi da altre persone fisiche soggette all'autorità di detta persona giuridica. Il paragrafo 3 sottolinea che la responsabilità di una persona giuridica non esclude quella delle persone fisiche coinvolte nella perpetrazione degli illeciti per i quali è responsabile la persona giuridica.
La legislazione italiana espressamente prevede la responsabilità amministrativa delle persone giuridiche derivante dalla commissione di reati in suo favore ovvero a suo vantaggio (D.L.vo 8 giugno 2001, n. 231, e successive modificazioni); la rilevanza delle fattispecie di cui agli artt. 648-bis e ter c.p. (cd. «riciclaggio»), però, è limitata, quanto alla responsabilità delle persone giuridiche, ai soli casi in cui venga commesso un reato transnazionale ai sensi dell'articolo 10 della legge 16 marzo 2006, n. 146. L'articolo 3 della legge in questione, infatti, estende l'applicabilità delle norme della legge n. 231/01 esclusivamente ai casi in cui venga commesso un reato di riciclaggio «qualora sia coinvolto un gruppo criminale organizzato, nonché:
- sia commesso in più di uno Stato;
- ovvero, sia commesso in uno Stato, ma una parte sostanziale della sua preparazione, pianificazione, direzione o controllo avvenga in un altro Stato;
- ovvero, sia commesso in uno Stato ma in esso sia implicato un gruppo criminale organizzato impegnato in attività criminali in più di uno Stato;
- ovvero, sia commesso in uno Stato ma abbia effetti sostanziali in un altro Stato».
Risultano, pertanto, non coperte dalla legge 231/01 tutte le condotte di riciclaggio effettuate al di fuori dei limiti dettati dall'articolo 10 citato; peraltro, è già stato predisposto dal Ministero dell'economia e delle finanze – ne è prossima la presentazione al Consiglio dei Ministri – uno schema di decreto legislativo volto a dare esecuzione alla cd. III direttiva antiriciclaggio (2005/60/CE), all'interno del quale è stata prevista l'introduzione della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche in relazione ai reati di cui agli artt. 648-bis e 648-ter c.p.. Si ritiene, pertanto, che non sia necessario riprodurre una norma dal medesimo tenore anche nel presente disegno di legge.
In base all'articolo 5 del Protocollo, poi, al fine di garantire un'efficace cooperazione nella lotta contro le condotte di frode e di corruzione in danno della Comunità, è necessario che la legislazione degli Stati membri consenta l'adozione di misure minime comuni, in materia di sequestro e confisca o privazione degli strumenti e proventi del reato di frode, corruzione attiva o passiva e riciclaggio di denaro.
Le misure di sequestro, confisca o privazione che devono essere adottate possono vertere sugli strumenti utilizzati per perpetrare la frode, la corruzione attiva o passiva o il riciclaggio di denaro, nonché sui proventi di tali illeciti. Tali misure possono inoltre vertere su beni il cui valore corrisponda a tali proventi. Nel presente contesto, l'espressione «sequestro» copre il «congelamento» e il «sequestro» quali definiti all'articolo 1, paragrafo 1, della convenzione delle Nazioni Unite contro il traffico illecito di stupefacenti e sostanze psicotrope (Vienna, 19 dicembre 1988).
I terzi in buona fede devono essere tutelati nel quadro della confisca e privazione degli strumenti e proventi.
La nostra legislazione consente il sequestro e la confisca nei casi previsti dal Protocollo ma necessita di adeguamento in relazione alla possibilità di effettuare la cd. confisca di valore, che ha per oggetto beni di valor equivalente a quello dei proventi da delitto. Detta confisca è consentita soltanto per alcuni reati, fra i quali i delitti di corruzione, ma non per il riciclaggio oggetto anch'esso dell'articolo 5 del secondo Protocollo. In relazione a quest'ultimo, la confisca di valore è ammessa dall'articolo 11 della legge 16 marzo 2006, n. 146 nei medesimi limiti già osservati per la responsabilità delle persone giuridiche. Deve peraltro osservarsi come, anche in questo caso, sia già stato presentato un disegno di legge volto all'introduzione di siffatto istituto con valore generalizzato per tutte le fattispecie di reato; nella legge comunitaria 2007, attualmente all'esame del Parlamento, è presente infatti una specifica disposizione che, in ottemperanza alla decisione quadro 2005/212/GAI del 24 febbraio 2005, delega il Governo alla redazione di una norma che consenta l'utilizzo di tale misura per ogni tipologia di reato. Neanche tale norma deve, pertanto, essere prevista nel presente disegno di legge.
Le ulteriori previsioni del secondo Protocollo, in parte, risultano già implementate nel nostro ordinamento e, in parte, hanno natura self-executing. L'articolo 6 riguarda la rinuncia ad invocare l'eccezione fiscale nell'ambito dell'assistenza giudiziaria e integra l'articolo 5, paragrafo 3, della convenzione sulle frodi. Mentre quest'ultima disposizione esclude l'applicazione dell'eccezione fiscale nel contesto dell'estradizione, l'articolo 6 del secondo protocollo sancisce che l'assistenza giudiziaria in materia penale non può essere rifiutata per il solo fatto che si tratti di un reato relativo a tasse o dazi doganali.
La disposizione di per sé costituisce una deroga all'articolo 2, lettera a), della convenzione europea relativa all'assistenza giudiziaria in materia penale (Strasburgo, 20 aprile 1959) e, sebbene già esistano varie disposizioni analoghe a quelle dell'articolo 6 [ad esempio nell'articolo 1 del protocollo addizionale della convenzione del 1959 (Strasburgo, 17 marzo 1978) e nell'articolo 50 della convenzione di applicazione dell'accordo di Schengen del 14 giugno 1990], si è deciso di includerla anche nel secondo protocollo perché, al momento dell'adozione dell'atto che istituisce il secondo protocollo, nessuno di questi strumenti era stato ratificato da tutti gli Stati membri. Quanto alla portata del concetto di «reati in materia fiscale» in questo contesto, si tratta delle entrate (tasse e dazi doganali) ai sensi della convenzione. Attualmente, essendo stati i predetti strumenti internazionali già ratificati, la disposizione è da ritenersi pienamente implementata nel nostro ordinamento.
Gli articoli da 7 a 12 definiscono la cooperazione degli Stati membri con la Commissione nel settore disciplinato dalla convenzione sulle frodi e dai suoi protocolli e stabiliscono gli obblighi della Commissione risultanti da tale cooperazione.
Quanto all'articolo 13, lo stesso precisa la competenza della Corte di giustizia delle Comunità europee a risolvere le controversie tra gli Stati membri nonché tra gli Stati membri e la Commissione in merito all'interpretazione o all'applicazione del secondo protocollo; precisa, altresì, la competenza conferita a tale Corte a pronunciarsi in via pregiudiziale. La norma è già direttamente operante nel nostro ordinamento in virtù del riconoscimento generale della giurisdizione della suddetta Corte ex articolo 35 del Trattato sull'Unione europea.
L'articolo 14 conferma che agli atti della Commissione nel quadro dell'applicazione del secondo protocollo sono applicabili le norme di diritto comunitario relative alla responsabilità extracontrattuale della Comunità di cui all'articolo 288 e 235 del trattato che istituisce la Comunità europea (nella nuova numerazione del trattato di Amsterdam) e, pertanto, non necessita di alcuna disposizione attuativa nel nostro ordinamento.
Quanto all'articolo 15, a mente dello stesso alla Corte di giustizia delle Comunità europee è conferita la competenza a pronunciarsi sui ricorsi proposti da persone fisiche o giuridiche contro decisioni (ivi compreso il rifiuto di decidere) prese dalla Commissione in base alle norme da essa adottate ai sensi dell'articolo 8. In questo contesto, la Corte di giustizia potrà, altresì, valutare se la Commissione abbia adempiuto appieno gli obblighi che le incombono a norma dell'articolo 8.
Il testo dell'articolo 15, paragrafo 1, ricalca ampiamente il testo combinato dell'articolo 230, quarto e secondo comma, del trattato CE.
I rimandi a varie altre disposizioni del trattato CE, contenuti nell'articolo 15, paragrafo 2, intendono precisare:
- che il Consiglio può decidere, secondo la procedura di cui all'articolo 225 A, paragrafi 1 e 2, del trattato CE di conferire la competenza giurisdizionale al tribunale di primo grado nei casi contemplati all'articolo 15, paragrafo 1;
- i termini entro cui è possibile proporre ricorso dinanzi alla Corte di giustizia (articolo 230, quinto comma,);
- la natura della decisione che la Corte di giustizia può prendere su un ricorso ad essa proposto (articolo 231, primo comma,);
- gli effetti giuridici che una decisione della Corte di giustizia implica per la Commissione (articolo 233, primo e secondo comma);
- l'effetto giuridico della proposizione di un ricorso dinanzi alla Corte di giustizia (articolo 242);
- che la Corte di giustizia può ordinare qualsiasi provvedimento provvisorio reputi necessario (articolo 243).
- Tutte le disposizioni richiamate dall'articolo in questione sono da ritenersi self-executing nell'ambito del nostro ordinamento.
Dall'attuazione del presente provvedimento non derivano nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato e, pertanto, non si rende necessaria la prescritta relazione tecnica ai sensi del comma 2, dell'articolo 11ter della legge 468 del 1978 e successive modificazioni.