Schema di D.Lgs. – Precursori di droghe - Relazione
Schema di decreto legislativo recante: “Attuazione dei Regolamenti (CE) nn. 273/2004, 111/2005 e 1277/2005, come modificato dal Regolamento (CE) n. 297/2009, in tema di precursori di droghe, a norma della legge 4 giugno 2010, n. 96” - Relazione
Il provvedimento in esame dà attuazione alla delega conferita al Governo per il riordino, l’attuazione e l’adeguamento della normativa interna ai regolamenti comunitari in tema di precursori di droga, di cui all’articolo 45 della legge 4 giugno 2010, n. 96, recante “ Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee – Legge comunitaria 2009”, nel termine di sei mesi dalla sua entrata in vigore.
La legge delega recepisce i principi contenuti nei diversi regolamenti comunitari che hanno disciplinato la materia dei precursori di droghe e precisamente : il regolamento n. 273/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 febbraio 2004; il regolamento n. 111/2005 del Consiglio, del 22 dicembre 2004; il regolamento n. 1277/2005 della Commissione, del 27 luglio 2005, come modificato dal regolamento n.297/2009 della Commissione, dell’8 aprile 2009. La delega prevede espressamente che l’adeguamento della normativa interna avvenga “…attraverso la modifica, il riordino, e, ove occorra, l’abrogazione delle norme contenute nel testo unico delle leggi in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309 di seguito denominato : testo unico ”.
I precursori di droghe o “sostanze classificate” secondo la terminologia introdotta con i predetti regolamenti comunitari (nn. 273/204, 111/2005 e 1277/2005), sono sostanze chimiche largamente impiegate nei circuiti commerciali per usi industriali quali la produzione di solventi per vernici, profumi, prodotti per l’igiene etc.. Tali sostanze, alcune di uso molto comune (come ad esempio acetone, acido cloridrico) non hanno proprietà stupefacenti o psicotrope, ma sono, invece, indispensabili ai narcotrafficanti per la produzione su vasta scala di droghe, soprattutto per l’estrazione e la raffinazione di cocaina ed eroina e per la fabbricazione di amfetamine.
Per tale motivo, l’Unione europea ha stilato una lista di sostanze precursori di droghe, classificate nelle categorie 1, 2 e 3, il cui impiego, per essere lecito, deve essere soggetto a diverse forme di autorizzazioni e controlli, al di fuori dei quali la produzione, il commercio ed in alcune ipotesi la sola detenzione devono intendersi illegali. Lo scopo è quello di impedire ai narcotrafficanti, che gestiscono la produzione ed il traffico delle sostanze stupefacenti dai paesi di origine, di approvvigionarsi, presso i paesi produttori (prevalentemente europei), di sostanze chimiche essenziali alla fabbricazione di droghe.
Tale strategia di “riduzione dell’offerta”, è uno dei quattro pilastri della lotta alla droga insieme
lla riduzione della domanda, alla prevenzione, cura e recupero delle tossicodipendenze ed alla riduzione del danno.
La Commissione, dopo l’entrata in vigore dei citati regolamenti, ha stabilito che gli Stati membri devono adeguare le proprie normative nazionali alle nuove disposizioni comunitarie, con particolare riguardo agli obblighi delle Autorità competenti ed al sistema sanzionatorio, nonchè prevedere una verifica triennale (entro agosto 2008) sull’efficacia dei provvedimenti. Il ritardo dell’Italia nel recepire la disciplina contenuta nei regolamenti, ha comportato che il nostro paese sia stato di recente condannato dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea con sentenza emessa in data 29 luglio 2010.
In Italia, la materia è attualmente regolamentata dall’art. 70 del DPR 9 ottobre 1990, n. 309, il c.d. Testo Unico Stupefacenti, intitolato “Disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza”, dizione che ignora la terminologia attualmente introdotta dai regolamenti comunitari. La vigente normativa nazionale, inoltre, oltre a disciplinare la materia dei precursori di droghe unitamente a quella relativa alle sostanze stupefacenti, senza tener conto delle sostanziali differenze di impiego (uso prettamente farmaceutico o abuso anche individuale per le seconde, uso industriale anche non farmaceutico ed abuso solo per la produzione su vasta scala di stupefacenti per i precursori di droghe), non contempla tutte le novità introdotte nella disciplina comunitaria (licenze, autorizzazioni, funzionario competente, esclusioni, rendicontazione, etc.).
Si è reso quindi necessario, fare in modo che la disciplina nazionale sia omnicomprensiva di tutti gli aspetti normativi concernenti i precursori di droghe, creando una netta distinzione dalle restanti previsioni destinate agli stupefacenti ed alle sostanze psicotrope, in analogia a quanto avviene negli altri Paesi comunitari; in tal senso peraltro si è espressa la legge delega all’art. 2, comma 1, lettera b).
Con il presente intervento normativo si è proceduto, inoltre, ad adeguare la normativa sanzionatoria interna alle previsione contenute nei regolamenti comunitari e puntualmente esplicitate dalla delega, effettuando contestualmente un intervento di razionalizzazione e coordinamento dell’impianto sanzionatorio vigente in tema di precursori di droghe, attualmente contenuto sia nell’art. 70, sia nell’art. 72 comma 2-bis del citato TestoUnico stupefacenti, norme che hanno manifestato un difetto di coordinamento .
Il decreto legislativo si compone di quattro articoli.
Con l’articolo 1, si è provveduto a modificare il DPR n. 309 del 1990 , in particolare attraverso : a) la sostituzione integrale dell’attuale articolo 70; b) l’abrogazione del comma 2-bis dell’articolo 73; c) l’integrazione del comma 1 dell’art. 74; d) l’integrazione dei commi 4 e 5, dell’articolo 87; e) l’abrogazione degli allegati I e II, e la sostituzione dell’allegato III allo stesso DPR n. 309 del 1990.
L’art. 70 del DPR n. 309 del 1990 così come sostituito, detta l’intera disciplina in materia di precursori di droghe, che sono tutte le sostanze individuate e classificate nelle categorie 1, 2 e 3 dell’allegato I al regolamento (CE) n. 273/2004 e dell’allegato al reg. (CE) n. 111/2005; si è optato di operare così un rinvio formale o c.d. dinamico alla fonte comunitaria, per rendere in tal modo immediatamente operativa nel nostro ordinamento l’eventuale introduzione di nuove sostanze nell’elenco dei precursori.
Il primo comma dell’articolo 70 indica le definizioni, ripetute in tutto l’articolato, di sostanze classificate o precursori di droghe e di operatore, nonché descrive le condotte di immissione sul mercato, importazione ed esportazioni di tali sostanze.
Le sostanze si distinguono in relazione alla potenziale pericolosità, nei seguenti termini : le sostanze classificate in categorie 1 sono quelle per le quali l’attività di immissione sul mercato, esportazione/importazione richiedono maggiori controlli e sono soggette al rilascio di una licenza triennale da parte dell’organo di vigilanza individuato nel Ministero della salute, nonché la specifica autorizzazione nel caso di esportazione ed importazione. Sono invece previsti controlli meno stringenti per le attività relative alle sostanze classificate in categoria 2, per le quali è necessario che gli operatori provvedano a registrarsi presso il Ministero della salute ( l’obbligo di registrazione per tali sostanze si ricava dall’art. 3 commi 5, 6 e 7 del reg.(CE) n. 273/2004, nonché per le modalità di applicazione dagli articoli 1 e 5 del reg. (CE) n. 1277/2005), nonché che ottengano la specifica autorizzazione nel caso di esportazione.
Per le sostanze classificate in categoria 3 invece, l’obbligo di registrazione è poi previsto solo per l’attività di esportazione verso paesi non comunitari, e ciò solamente nell’ipotesi in cui vengano superate le soglie quantitative indicate dal Reg. ( CE) n. 1277/2005 ( si veda l’art. 14 del predetto regolamento, che rimanda all’allegato II per la specificazione dei quantitativi); è poi necessaria una specifica autorizzazione del Ministero della salute nell’ipotesi di esportazione verso alcuni dei paesi extra U.E. indicati nell’allegato IV del reg. (CE) n. 1277/2005 e successive modificazioni.
Alle attività di rilascio di licenza, di registrazione e di autorizzazione, il Ministero della salute provvede mediante tariffe a carico degli operatori ( ai sensi dell’art. 3, comma 7, del regolamento (CE) n. 273/2004 e dell’articolo 26, comma 5, del regolamento (CE) n. 111/2005), da determinarsi con un successivo decreto ministeriale.
La suddetta disciplina prevede ovviamente delle deroghe : sono escluse dall’obbligo di licenza le farmacie per l’utilizzo delle sostanze in categoria 1 in dosi e forme di medicamento, nonché è prevista la possibilità di rilascio di licenze speciali agli enti ed alle istituzioni (per esempio laboratori delle forze dell’ordine o delle agenzie doganali) per le attività di rispettiva competenza. Analogamente per le sostanze classificate nelle categorie 2 e 3, sono previste delle deroghe all’obbligo di registrazione, specificatamente indicate nel comma 5 dell’art. 70.
In ossequio alle puntuali previsioni della legge delega, precisamente il comma 3, lett. a) e b), tutte le condotte, individuate nei termini e nei limiti di cui ai citati regolamenti comunitari, di immissione sul mercato, importazione ed esportazione, nonché di illecito possesso di sostanze classificate nelle categorie 1 e 2, sono sanzionate penalmente con le pene della reclusione e della multa; sono previste pene più severe se le violazioni sono compiute da soggetti legittimati ad operare con sostanze stupefacenti o con precursori di droghe. Per quanto riguarda invece le sostanze classificate in categorie 3, la sanzione penale, sempre configurante una fattispecie delittuosa anche se meno grave, è prevista solo nell’ipotesi di illecita esportazione, nei termini e nei limiti dei regolamenti comunitari.
Si è ritenuto di fissare le sanzioni penali in misura edittale inferiore rispetto a quelle previste nel DPR n. 309 del 1990 per gli stupefacenti, in ragione del fatto che si tratta comunque di sostanze che di per sé non hanno effetti droganti. Alla sentenza di condanna seguono sanzioni penali accessorie, quali la revoca della licenza con divieto di rilascio per un congruo periodo, oppure la sospensione dell’attività svolta dall’operatore, con riferimento alle sostanze di cui alle categorie 2 e 3, per un periodo che varia a seconda della gravità del reato. Peraltro all’interno del territorio dell’Unione europea le sostanze di cui alla categoria 1 possono essere fornite unicamente agli operatori in possesso di licenza. La violazione di tale obbligo comporta la consumazione di una contravvenzione punita con la pena alternativa dell’arresto o della ammenda.
E’ comunque previsto che il Ministero della salute in via amministrativa possa provvedere a sospendere al licenza o la registrazione, nel caso di violazioni degli obblighi contenuti nei regolamenti comunitari nelle operazioni di immissione sul mercato, esportazione o importazione di sostanze classificate.
Vi sono poi indicati a carico degli operatori una serie di obblighi di comunicazione, dichiarazione, documentazione ed etichettatura, la cui violazione comporta l’applicazione di sanzioni amministrative pecuniarie, nonché la possibilità di sospensione della licenza ad operare con le sostanze della categoria 1 e dell’attività svolta dall’operatore con riguardo alle sostanze delle categorie 2 e 3.
Nell’articolo 70 è infine prevista una fattispecie contravvenzionale con pena alternativa dell’arresto o dell’ammenda, nei confronti di chi impedisce o ostacola lo svolgimento delle attività di vigilanza, controllo ed ispezione previste dalla stessa norma.
Per quanto riguarda il comma b) dell’articolo 1, esso abroga l’attuale comma 2-bis dell’articolo 73, introdotto dal decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 272, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 febbraio 2006, n. 49, in cui è disposto che le severe sanzioni (reclusione da sei a ventidue anni, multa da euro 26.000 a euro 300.000), di cui al comma 2 dello stesso articolo previste per le sostanze stupefacenti, “ si applicano anche nel caso di illecita produzione o commercializzazione delle sostanze chimiche di base e dei precursori di cui alle categorie 1, 2 e 3 dell’allegato I al presente testo unico, utilizzabili nella produzione clandestina delle sostanze stupefacenti o psicotrope previste nelle tabelle di cui all’articolo 14 ”. Appare evidente la necessità di un intervento di riordino attraverso l’abrogazione della norma citata, dal momento che:
- le gravi sanzioni introdotte dal legislatore nel 2006 non riguardano tutte le condotte prese in considerazione dall’art. 70 del testo unico (DPR n. 309 del 1990) (restando escluse quelle di importazione, esportazione e transito);
- l’attuale art. 73 comma 2-bis del Testo Unico non fa alcuna distinzione tra le varie categorie di sostanze (anche qui in totale distonia con l’articolo 70 );
- estremamente incerta e controversa risulta l’individuazione dei destinatari dei due gruppi di sanzioni, nel senso che non è chiaro quale delle due norme si riferisca solo agli operatori professionali. Approfittando dunque della possibilità offerta dalla legge delega di un riordino dell’intera materia, anche attraverso l’abrogazione delle norme, si è ritenuto di inserire tutte le fattispecie penali all’interno del solo articolo 70 e di conseguenza di abrogare l’attuale comma 2-bis dell’articolo 73 del Testo Unico sugli stupefacenti, superando quindi tutti i dubbi interpretativi succintamente esposti sopra .
Nell’ambito del più generale potere di riordino della materia disciplinata dal T.U. Stupefacenti data dalla delega, si è ritenuto opportuno richiamare, laddove compatibile, la disciplina della distruzione amministrativa delle sostanze stupefacenti ed estenderla alle sostanze classificate più pericolose, quelle inserite nella categoria 1, in modo da offrire all’autorità di controllo dei chiari riferimenti normativi . Le attività connesse alla disciplina della suddetta distruzione non determinano nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
Per quanto riguarda poi l’integrazione dell’articolo 74 del T.U. Stupefacenti, si è data attuazione allo specifico criterio di delega contenuto nel comma 3, lettera h), ove è prevista l’introduzione dell’ipotesi di reato in cui tre o più persone si associano allo scopo di commettere più delitti tra quelli relativi all’illecita immissione sul mercato, esportazione o importazione delle sostanze classificate nelle categorie 1 e 2, con esclusione quindi delle ipotesi che riguardano le illecite operazioni di sostanze inserite nella categoria 3, che come detto, sono quelle meno pericolose.
Si è poi integrato l’articolo 87, commi 4 e 5, che attualmente prevede la distruzione disposta dall’autorità giudiziaria delle sostanze stupefacenti e psicotrope oggetto di confisca penale, estendendo tale previsione anche alle sostanze classificate di cui all’art. 70. L’inciso “ove possibile”, appare al momento necessario in quanto, per distruggere alcune sostanze chimiche di cui alla categoria 2, sono necessari speciali accorgimenti per evitare il rischio di inquinare . E’ rimesso perciò all’autorità giudiziaria valutare di volta in volta se è possibile procedere alla distruzione dei precursori confiscati senza controindicazioni. La distruzione avviene mediante incarico alla polizia giudiziaria nell’ambito delle sue funzioni d’istituto, peraltro già previste dall’articolo 87.
Quanto infine alla modifica degli allegati al T.U. Stupefacenti, già si è detto in ordine alla scelta di abrogare l’allegato I per consentire così un rinvio formale all’elenco dei precursori individuati a livello comunitario.
Si è inoltre optato per l’abrogazione dell’allegato II, portando le definizioni ivi contenute, ossia le nozioni di operatore, di immissione sul mercato, importazione ed esportazione, all’interno del comma 1 dell’articolo 70 per consentire una più facile lettura dell’intera norma; va precisato che le definizioni riportano pedissequamente la terminologia utilizzata nei regolamenti comunitari.
Quanto all’allegato III, che contiene aspetti tecnici e non definitori, e precisamente descrive in maniera analitica gli obblighi relativi alla documentazione ed etichettatura delle sostanze classificate, si scelto invece di sostituirlo con un testo più aderente alle previsioni contenute nei regolamenti.
L’articolo 2 del decreto legislativo in esame, incide invece sulla legge 16 marzo 2006, n.146, come di recente modificata dalla legge 13 agosto 2010, n. 136 (Piano straordinario contro le mafie, nonché delega al Governo in materia di normativa antimafia) . Va evidenziato che la legge delega, precisamente il comma 3 lett. g), laddove dispone di “ prevedere la possibilità, nei procedimenti penali per i delitti di cui alle lettere a) e b), di ritardare l’emissione o l’esecuzione dei provvedimenti di arresto o di sequestro, di compiere le ulteriori attività previste dall’articolo 98 del testo unico”, richiama una norma, l’articolo 98 del T.U. Stupefacenti, abrogata dall’art. 8, comma 2, della legge n. 136 del 2010. Da qui la necessità di dare attuazione al criterio di delega di cui sopra, mediante la modifica della norma che attualmente disciplina la possibilità di ritardare l’arresto o il sequestro nell’ambito delle attività di indagine riguardanti il traffico illecito di sostanze stupefacenti, ossia l’art.9, comma 6, della legge 16 marzo 2006, n. 146. L’integrazione apportata consente di estendere tali ultime previsioni anche alle condotte delittuose contenute nell’art. 70, sia con riguardo alle attività illecite relative alle sostanze classificate nelle categorie 1 e 2, sia a quelle relative alle sostanze classificate nella categoria 3.
L’articolo 3 disciplina poi l’entrata in vigore del presente decreto legislativo.
L’articolo 4 infine prevede la cosiddetta clausola di invarianza finanziaria, dato che le attività previste a carico delle amministrazione, in parte sono già attualmente svolte in base al previgente articolo 70, e per il resto saranno comunque svolte con le risorse umane e finanziarie attualmente disponibili trattandosi in ogni caso di attività ricomprese nei compiti istituzionali propri delle amministrazioni interessate.
Lo schema di decreto legislativo, approvato dal Consiglio dei Ministri in via preliminare nella seduta del 18 novembre 2010, ha ottenuto il parere favorevole, senza alcuna osservazione, da parte delle Commissioni riunite II e XII della Camera dei Deputati, dalla XIV Commissione permanente della Camera dei Deputati, dalla XII Commissione permanente del Senato, nonché da parte del Dipartimento per le politiche antidroga della Presidenza del Consiglio dei Ministri.