Schema di D.Lgs - disciplina sanzionatoria per la violazione delle disposizioni di cui al regolamento (CE) n. 216/2008, recante regole comuni nel settore dell’aviazione civile e che istituisce un’Agenzia europea per la sicurezza aerea - Relazione
Esame preliminare - Consiglio dei ministri 10 luglio 2017
Schema di decreto legislativo recante la disciplina sanzionatoria per la violazione delle disposizioni di cui al regolamento (CE) n. 216/2008, recante regole comuni nel settore dell’aviazione civile e che istituisce un’Agenzia europea per la sicurezza aerea e che abroga la direttiva 91/670/CEE, il Regolamento (CE) n. 1592/2002 e la direttiva 2004/36/CE
Il decreto legislativo è finalizzato a dare attuazione all’articolo 68 del regolamento (CE) n. 216/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 febbraio 2008), che impone agli Stati membri di stabilire e applicare le sanzioni per la violazione del regolamento stesso e delle relative norme di attuazione, conformando, quindi, l’ordinamento interno alla disciplina europea.
L'articolo 3 della legge 9 luglio 2015, n. 114 conferisce delega al Governo per la disciplina sanzionatoria di disposizioni europee sprovviste di sanzioni e vigenti dal momento dell’entrata in vigore della citata legge.
Per la mancata esecuzione del descritto obbligo da parte dello Stato italiano, con lo Standardisation inspection status report CAW.IT.10.2009, la European Aviation Safety Agency (EASA) ha formulato un rilievo individuando, nella data del 30 giugno 2013, il termine ultimo per la predisposizione del prescritto impianto sanzionatorio. Tale rilievo è stato reiterato nel mese di febbraio dell’anno 2016.
Stante il perdurante inadempimento dello Stato italiano, l’EASA ha adottato un Supplementary report destinato alla Commissione europea, creando, così, i presupposti per l’avvio della procedura di infrazione nei confronti dell’Italia, prevista dal regolamento (UE) n. 628/2013, concernente i metodi di lavoro dell’Agenzia europea per la sicurezza aerea per quanto riguarda l’esecuzione di ispezioni in materia di standardizzazione e il controllo dell’applicazione delle norme del Regolamento (CE) n. 216/2008 del Parlamento europeo e del Consiglio.
La mancata applicazione da parte dell’Italia del regolamento (UE) n. 216/2008 ha determinato l’apertura dell’EU Pilot 8592/16/MOVE.
Oltre all’obbligo normativo, l’esigenza pratica di predisporre tale provvedimento sanzionatorio si colloca nell’ottica della visione integrata della filiera aeronautica, della tutela della sicurezza delle operazioni, del trasporto e degli aeroporti nonché della sicurezza dei passeggeri e delle comunità sottostanti e, da ultimo, della salvaguardia dell’ambiente.
Quanto sopra, nonostante siano da tempo in corso i lavori per l'adozione di un nuovo regolamento che sostituirà quello in esame. La relativa proposta della Commissione è contrassegnata come 2015/0277(COD); il testo è stato già oggetto di esame e modifica da parte del Parlamento europeo e, infine, di modifica anche da parte del Consiglio dei ministri dei trasporti e dell'energia nel mese di dicembre 2016, con orientamento 15155/2016.
Il presente schema di decreto legislativo detta la disciplina sanzionatoria per la violazione delle disposizioni di cui al regolamento (CE) n. 216/2008, articoli 5, 6, 7, 8, 8 bis, 8 ter e 8 quater, e relativi allegati (cc.dd. essential requirements, vale a dire requisiti essenziali) e norme di attuazione (implementing rules), a cui, in seguito, si farà riferimento come a “il Regolamento” e “gli Allegati”.
Il provvedimento in questione svolge la funzione di strumento dissuasivo per gli operatori del settore aeronautico inadempienti verso il rispetto dei requisiti di sicurezza in materia di aeronavigabilità e protezione ambientale, requisiti di piloti, assistenti di volo e allievi e dei relativi centri di addestramento, esaminatori e centri aeromedici, operazioni di volo, aeroporti, fornitori di servizi di gestione del traffico aereo e di servizi di navigazione aerea e del relativo personale, regole dell’aria, controllori del traffico aereo e relative organizzazioni di addestramento. Esso rappresenta lo strumento di controllo fornito all’Autorità nazionale per l’aviazione civile per correggere azioni e attività non conformi a quanto previsto dal regolamento di base e dei suoi regolamenti d’attuazione.
Le sanzioni previste, nell’ottica di una generale depenalizzazione delle sanzioni nel settore della sicurezza aeronautica, sono di natura amministrativa pecuniaria e il relativo procedimento di irrogazione è regolato dalla legge 24 novembre 1981, n. 689.
Il decreto si compone di 17 articoli.
La rubrica di ognuno degli articoli citati richiama la correlata disposizione del regolamento (CE) n. 216/2008.
Conformemente alla previsione di cui all’articolo 1 del Regolamento, gli articoli 1 e 3 del provvedimento in esame individuano l’ambito di applicazione e le esclusioni. I destinatari diretti del provvedimento sono i soggetti coinvolti in progettazione, produzione, manutenzione e operazioni di prodotti aeronautici, parti e pertinenze; i soggetti che partecipano alle operazioni di volo degli aeromobili; i soggetti coinvolti in progettazione, manutenzione e gestione degli aeroporti nonché i soggetti che partecipano alle operazioni di detti aeroporti e alla progettazione, produzione e manutenzione degli equipaggiamenti aeroportuali; i soggetti coinvolti in progettazione, produzione, manutenzione e gestione di sistemi e componenti per la gestione del traffico aereo e per i servizi di navigazione aerea; i soggetti impegnati nell’addestramento del personale e nella fornitura dei servizi di navigazione aerea.
La chiara definizione dell’ambito di applicazione dell’azione europea consente di individuare, senza ambiguità, le persone, le organizzazioni e i prodotti soggetti alle disposizioni sanzionatorie.
A tale scopo contribuisce pure la chiara definizione delle esclusioni, che opera sul piano oggettivo.
Viene altresì specificato che per requisiti essenziali, soventemente richiamati nelle disposizioni in materia tecnica-aeronautica, devono intendersi le condizioni specificate negli Allegati al Regolamento.
L’articolo 2 reca le definizioni di «organizzazione», quale persona giuridica o ente privo di personalità giuridica, e di «esercente», vale a dire chi assume l’esercizio di un aeromobile a norma dell’articolo 874 del codice della navigazione di cui al regio decreto 30 marzo 1942, n. 327.
L’articolo 4, nel richiamare i compiti di sorveglianza dei certificati emessi, di indagine e ispezione facenti capo all’Ente nazionale per l’aviazione civile – unica autorità di regolazione tecnica, certificazione, vigilanza e controllo nel settore dell’aviazione civile, ai sensi dell’articolo 687 del codice della navigazione –, individua nell’Ente l’organismo responsabile dell’applicazione del decreto, attraverso l’accertamento delle violazioni e l’irrogazione delle sanzioni. Il comma 3, mira, poi, a dare attuazione alla just culture, c.d. cultura giusta propugnata dalla legislazione europea, di cui al regolamento (UE) n. 376/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio del 3 aprile 2014 concernente la segnalazione, l'analisi e il monitoraggio di eventi nel settore dell'aviazione civile, che modifica il regolamento (UE) n. 996/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga la direttiva 2003/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e i regolamenti (CE) n. 1321/2007 e (CE) n. 1330/2007 della Commissione.
Quando il trasgressore, a seguito della diffida di E.N.A.C. a regolarizzare le violazioni, non mette in atto azioni correttive, l’Ente predetto procede a norma delle disposizioni contenute nel capo I, sezioni I e II della legge 24 novembre 1981, 689.
Le sanzioni amministrative pecuniarie sono comminate, pertanto, in base alla gravità e agli effetti sulla sicurezza.
Il corpo dell’apparato sanzionatorio dell’adottando decreto è strutturato in modo da ricondurre le varie sanzioni a ciascuna area di applicazione: aeronavigabilità e protezione ambientale (articolo 5), piloti, assistenti di volo e allievi (articolo 6), centri di addestramento per piloti, assistenti di volo e allievi (articolo 7), esaminatori e centri aeromedici (articolo 8), operazioni di volo (articolo 9), aeroporti (articolo 10) fornitori di servizi di gestione del traffico aereo e di servizi di navigazione aerea e relativo personale (articolo 11), regole dell’aria (articolo 12), controllori del traffico aereo (articolo 13) e organizzazioni di addestramento per controllori del traffico aereo (articolo 14).
In relazione alle norme del decreto che stabiliscono le sanzioni, per ciascuna area è stata prevista una forbice con l’indicazione degli importi minimi e massimi della sanzione pecuniaria da irrogare.
Non sono state previste, pur in presenza di fattispecie sanzionatorie potenzialmente incompatibili, espresse abrogazioni di norme del Codice della navigazione recanti sanzioni nelle materie di cui al presente decreto. Infatti le sanzioni qui introdotte ex novo sono relative a violazioni non integralmente sovrapponibili alle fattispecie sanzionatorie del Codice della navigazione. E’ opportuno, dunque, evitare che, mediante espresse abrogazioni di norme vigenti, residui un ambito di violazioni non coperto dalla tutela sanzionatoria, restando, invece, rimessa all’interprete la valutazione, in termini di abrogazione implicita, della incompatibilità della vecchia disciplina con la nuova.
L’articolo 15 concerne le disposizioni finanziarie e, in linea con il provvedimento sanzionatorio di attuazione dell’articolo 15 del regolamento (UE) n. 255/2010, prevede una specifica clausola di invarianza finanziaria in base alla quale dalle disposizioni in argomento non derivano nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, precisando altresì che attività previste dal presente decreto sono svolte con le risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente. Tutte le attività autorizzative, di vigilanza e controllo previste a carico dell’ E.N.A.C. rientrano nell’ambito delle attività istituzionali già svolte dall’Ente.
I proventi derivanti dalla riscossione delle sanzioni previste dal presente decreto saranno versati all’entrata del bilancio dello Stato, per essere riassegnati ad apposito capitolo dello stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, per essere successivamente traferiti all’ENAC, su apposito capitolo. Le somme riscosse verranno finalizzate esclusivamente per la sicurezza del volo, nel rispetto delle funzioni già attribuite all’Ente e della mission assegnata allo stesso, senza dar luogo ad alcuna eventuale forma di consolidamento della spesa storica.
L’articolo 16 dello schema di decreto stabilisce le modalità e i termini per l’aggiornamento delle sanzioni, da effettuarsi entro il 1° dicembre di ogni biennio con decreto del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e delle infrastrutture e dei trasporti.
Infine, l’articolo 17 introduce un onere informativo per l’Ente prevedendo che lo stesso, entro il 30 settembre di ogni anno, debba trasmettere al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti una relazione sull’applicazione del presente decreto e sugli importi riscossi dall’Ente in ragione delle sanzioni irrogate.