Ministero della Giustizia

Schema di D.Lgs. - Attuazione della dir. 2004/80/CE relativa all'indennizzo delle vittime di reato - Relazione

Schema di decreto legislativo recante: "Attuazione della direttiva 2004/80/CE relativa all'indennizzo delle vittime di reato"

Articolato

La direttiva 2004/80/CE impone agli Stati membri di attuare misure di collaborazione transfrontaliera al fine di eliminare discriminazioni tra cittadini degli Stati membri al riguardo del godimento e dell'attuazione dei diritti di indennizzo conseguenti a reati di cui siano rimasti vittima in uno Stato diverso da quello di stabile residenza.

Prodromica a tale collaborazione transfrontaliera è l'esistenza in ogni Stato di una normativa volta ad assicurare forme d'indennizzo a carico dello Stato medesimo. Come proclama il primo comma dell'articolo 12 della direttiva 2004/80/CE, le sue disposizioni si applicano dunque sulla base della legislazione in materia di indennizzo delle vittime di reati intenzionali violenti così come impostata dai singoli Stati membri, purché tali sistemi garantiscano alle vittime l'indennizzo equo ed adeguato di cui al secondo comma del medesimo articolo 12.

Al riguardo, il secondo comma dell'articolo 12 della direttiva dispone infatti che: «Tutti gli Stati membri provvedono a che le loro normative nazionali prevedano l'esistenza di un sistema di indennizzo delle vittime di reati intenzionali violenti commessi nei rispettivi territori, che garantisca un indennizzo equo ed adeguato delle vittime.».

La disposizione citata richiama dunque e rimanda ai sistemi di indennizzo adottati dai diversi Stati europei, in alcuni casi anche in relazione alla Convenzione europea relativa al risarcimento delle vittime di reati violenti, firmata a Strasburgo il 24 novembre 1983, o comunque secondo i criteri e le disponibilità proprie di ciascuno Stato membro. In tal senso, la norma contenuta nella direttiva in esame non costituisce strumento di armonizzazione degli ordinamenti degli Stati membri nella materia dell'indennizzo pubblico ai reati intenzionali violenti, rispetto alla quale materia, infatti, si limita a rinviare alla discrezionale adozione di misure interne.

La direttiva, così come adottata nel 2004, è infatti il frutto di una definitiva rinuncia all'adozione di norme minime in tema di indennizzo pubblico alle vittime di reati, vincolanti per gli Stati dell'Unione, inizialmente ipotizzate ma infine abbandonate. Né la legge comunitaria che ha delegato il Governo a dare attuazione alla direttiva 2004/80/CE ha fornito al legislatore delegato criteri cui eventualmente fare riferimento per la costruzione di un sistema di indennizzo pubblico.

Nell'ordinamento italiano esiste peraltro una serie cospicua di norme che garantiscono alle vittime di determinati reati l'intervento economico a carico dello Stato. La scelta legislativa, nel tempo, è stata quella di individuare le situazioni di intervento in base alla riconducibilità del reato, dal quale deriva il danno patito dalla vittima, a particolari categorie specificate in relazione a particolari contingenze.

Al momento presente, pertanto, le leggi che prevedono interventi economici a carico dello Stato a favore delle vittime di reati sono le seguenti:

1. legge 13 agosto 1980, n. 466 (Speciali elargizioni a favore di categorie di dipendenti pubblici e di cittadini vittime del dovere o di azioni terroristiche);
2. legge 20 ottobre 1990, n. 302, e successive modificazioni (Norme a favore delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata);
3. legge 8 agosto 1995, n. 340 (Estensione dei benefici di cui agli articoli 4 e 5 della legge 20 ottobre 1990, n. 302, ai familiari delle vittime del disastro aereo di Ustica del 27 giugno 1980);
4. legge 7 marzo 1996, n. 108, e successive modificazioni (Disposizioni in materia di usura);
5. legge 31 marzo 1998, n. 70 (Benefici per le vittime della cosiddetta banda della "Uno Bianca”);
6. legge 23 novembre 1998, n. 407, e successive modificazioni (Nuove norme in favore delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata);
7. legge 23 febbraio 1999, n. 44, e successive modificazioni (Disposizioni concernenti il Fondo di solidarietà per le vittime delle richieste estorsive e dell'usura);
8. legge 22 dicembre 1999, n. 512, e successive modificazioni (Istituzione del Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso);
9. legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2001), ed in particolare l'articolo 82;
10. legge 2 aprile 2003, n. 56 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 4 febbraio 2003, n. 13, recante disposizioni urgenti in favore delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata);
11. legge 24 dicembre 2003, n. 369 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 28 novembre 2003, n. 337, recante disposizioni urgenti in favore delle vittime militari e civili di attentati terroristici all'estero);
12. legge 3 agosto 2004, n. 206 (Nuove norme in favore delle vittime del terrorismo e delle stragi di tale matrice);
13. legge 30 luglio 2004, n. 208 (Proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali);
14. legge 20 febbraio 2006, n. 91 (Norme in favore dei familiari superstiti degli aviatori italiani vittime dell'eccidio avvenuto a Kindu l'11 novembre 1961);
15. legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006) ed in particolare l'articolo 1, commi 562, 563, 564 e 565, con il conseguente D.P.R. 7 luglio 2006, n. 243 (Regolamento concernente termini e modalità di corresponsione delle provvidenze alle vittime del dovere ed ai soggetti equiparati, ai fini della progressiva estensione dei benefici già previsti in favore delle vittime della criminalità e del terrorismo, a norma dell'articolo 1, comma 565, della legge 23 dicembre 2005, n. 266).

Si tratta dunque, principalmente, delle provvidenze stabilite a favore delle vittime del terrorismo, della criminalità organizzata, delle richieste estorsive e dell'usura: situazioni nelle quali il legislatore ha ritenuto di doversi far carico delle conseguenze dannose di delitti fonte di particolare allarme sociale.

Di tali norme, alcune si riferiscono a situazioni ormai esaurite, escluse dall'applicazione della nuova disciplina procedurale dalla limitazione dell'operatività temporale, così come stabilita dall'articolo 6. L'attuazione della direttiva 2004/80/CE trova comunque vigente e operante un robusto sistema indennitario, che garantisce interventi economici consistenti a fronte di specifici delitti commessi sul territorio nazionale a favore delle vittime sia italiane che straniere. Rispetto a tale sistema occorre ora attivare le forme di collaborazione transfrontaliera che costituiscono l'oggetto principale della direttiva medesima.

Il Governo è stato delegato con la legge 25 gennaio 2006, n. 29 (Legge comunitaria 2005), a adottare nel termine di diciotto mesi dalla data della sua entrata in vigore i decreti legislativi occorrenti per dare attuazione, tra le altre, alla direttiva 2004/80/CE. Il termine scade pertanto il 23 agosto 2007.

1. commissione nel territorio di un altro Stato membro dell'Unione Europea di un reato che dà titolo a forme di indennizzo previste in quel medesimo Stato, quando la vittima è stabilmente residente in Italia;
2. commissione nel territorio dello Stato italiano di un reato che dà titolo all'erogazione delle elargizioni a carico dello Stato previste dalle leggi speciali, quando la vittima è stabilmente residente in un altro Stato membro dell'Unione Europea.

Della situazione sub a) si occupa l'articolo 1 del decreto, che indica nella procura generale della Repubblica presso la corte d'appello del luogo in cui risiede la vittima l'autorità competente per attuare le forme di assistenza previste dalla direttiva 2004/80/CE a favore del soggetto, italiano o straniero, che sia stabilmente residente in Italia e che intenda avvalersi delle forme di indennizzo previste dalla legislazione vigente nell'altro Stato membro dell'Unione Europea, in cui sia stato vittima di un reato.

Nell'esercizio dei suoi compiti quale autorità di assistenza, alla procura generale della Repubblica presso la corte d'appello del luogo in cui risiede la vittima compete di dare all'interessato le informazioni essenziali relative al sistema di indennizzo previsto dallo Stato membro dell'Unione Europea in cui è stato commesso il reato, fornendogli i moduli per presentare la domanda e, a richiesta dell'interessato, l'orientamento e le informazioni generali sulle modalità di compilazione della domanda e sulla documentazione eventualmente richiesta.

Espletati questi compiti prodromici, la procura generale della Repubblica presso la corte d'appello, quale autorità di assistenza, riceve le domande di indennizzo e provvede a trasmetterle senza ritardo, insieme alla relativa documentazione, alla competente autorità di decisione dello Stato membro dell'Unione Europea in cui è stato commesso il reato e cui compete l'erogazione dell'indennizzo.

L'attività della procura generale della Repubblica presso la corte d'appello prosegue nella fase istruttoria, dovendo essa fornire assistenza all'interessato sulle modalità per soddisfare le richieste di informazioni supplementari da parte dell'autorità di decisione dello Stato membro dell'Unione Europea in cui è stato commesso il reato e, a richiesta dell'interessato, provvedere a trasmettere all'autorità di decisione le informazioni supplementari e l'eventuale documentazione accessoria.

Inoltre, se l'autorità di decisione dello Stato membro dell'Unione Europea in cui è stato commesso il reato decide di ascoltare l'interessato o altra persona, quali testi o periti, la procura generale della Repubblica presso la corte d'appello cura la predisposizione di quanto necessario per consentire all'autorità di decisione di procedere direttamente all'audizione, secondo le regole procedurali proprie di quello Stato membro, in particolare tramite videoconferenza, che dovrà essere resa possibile dall'autorità di assistenza secondo la disciplina vigente a proposito di tale strumento procedurale. E' altresì prevista l'ipotesi alternativa che l'autorità di decisione dell'altro Stato membro richieda alla procura generale della Repubblica presso la corte d'appello di procedere essa stessa all'audizione: in tal caso la procura generale condurrà l'audizione e trasmetterà il relativo verbale all'autorità di decisione.

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L'articolo 2 del decreto tratta la situazione sub b), inversa alla precedente. Allorché si tratti dei procedimenti per la richiesta e l'erogazione delle elargizioni previste dalla legge italiana a favore della vittima di uno dei reati considerati dalle leggi speciali più sopra menzionate, commesso nel territorio italiano, e la vittima medesima risieda stabilmente in un altro Stato membro dell'Unione Europea, l'attuazione della direttiva da parte di quello Stato membro consentirà alla vittima di presentare la domanda di indennizzo tramite l'autorità di assistenza dello Stato dove la vittima sia stabilmente residente.

In tale caso, l'autorità specificamente indicata da ciascuna legge speciale, cui compete la decisione sull'elargizione, e che abbia ricevuto una domanda relativa alle elargizioni di sua competenza per il tramite dell'autorità di assistenza di un altro Stato membro dell'Unione Europea dove l'interessato è stabilmente residente, provvede a comunicare senza ritardo all'autorità di assistenza medesima e all'interessato l'avvenuta ricezione della domanda, e le opportune indicazioni per individuare il funzionario o l'organo competente per l'istruzione della pratica, nonché, se possibile, un'indicazione sul tempo necessario per giungere alla decisione sulla domanda.

Analogamente a quanto sopra previsto per le procedure in cui la vittima sia residente in Italia e l'erogazione competa ad altro Stato membro dell'Unione Europea, l'articolo 2 prevede che l'autorità italiana di decisione possa chiedere la collaborazione dell'autorità di assistenza dello Stato membro dell'Unione Europea di residenza della vittima, al fine di procedere all'audizione del vittima medesima o di qualsiasi altra persona (ad esempio, un teste o un perito), direttamente, in particolare tramite videoconferenza, ovvero per il tramite dell'autorità di assistenza. Infine l'autorità di decisione dovrà comunicare la propria deliberazione sulla domanda al richiedente e all'autorità di assistenza, senza ritardo.

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In ragione del carattere internazionale delle vicende sopra descritte, l'articolo 3, attuando l'articolo 11 della direttiva, stabilisce il regime linguistico da seguire nelle comunicazioni tra autorità e soggetti degli Stati coinvolti.

Pertanto, le informazioni trasmesse dalla procura generale della Repubblica presso la corte d'appello, quale autorità di assistenza, all'autorità di decisione di altro Stato membro dell'Unione Europea dovranno essere redatte nella lingua ufficiale o in una delle lingue ufficiali dello Stato membro dell'autorità di decisione, che corrisponda a una delle lingue delle istituzioni comunitarie, ovvero in un'altra lingua delle istituzioni comunitarie che tale Stato membro abbia dichiarato di poter accettare. Analogamente, le informazioni trasmesse dall'autorità di decisione italiana all'autorità di assistenza di altro Stato membro dell'Unione Europea dovranno essere redatte nella lingua ufficiale o in una delle lingue ufficiali dello Stato membro dell'autorità cui l'informazione è diretta, che corrisponda a una delle lingue delle istituzioni comunitarie, ovvero in un'altra lingua delle istituzioni comunitarie che tale Stato membro abbia dichiarato di poter accettare.

La norma prevede però che siano trasmessi in lingua italiana i verbali delle audizioni delle persone che la procura generale della Repubblica presso la corte d'appello procede a sentire su richiesta dell'autorità di decisione straniera, nonché il testo integrale della decisione sulla domanda di indennizzo, emessa dall'autorità di decisione italiana. 

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L'articolo 4, intitolato “Esenzione da spese e da formalità di autenticazione”, intende dare attuazione ai commi 2 e 3 dell'articolo 11 della direttiva, stabilendo la gratuità dell'assistenza prestata dalla procura generale della Repubblica presso la corte d'appello e l'esenzione da autenticazione o formalità equivalenti degli atti e dei documenti trasmessi ad altro Stato membro dell'Unione Europea dalla procura generale o dall'autorità di decisione.

L'articolo 5 individua nel Ministero della giustizia il punto di contatto centrale ai sensi e per gli effetti dell'articolo 16 della direttiva 2004/80/CE. Il Ministero della giustizia provvederà pertanto, nell'esercizio di tale funzione, a trasmettere alla Commissione dell'Unione Europea:

1. l'elenco delle autorità di decisione e di assistenza istituite dallo Stato italiano;
2. l'indicazione delle lingue che le autorità italiane possono accettare nelle loro relazioni con le autorità degli altri Stati membri rispetto alla domanda, e alla documentazione di sostegno ala stessa, all'avviso di ricezione della domanda, all'indicazione dell'organo istruttore, alla richiesta e alla trasmissione di informazioni supplementari, ai verbali delle audizioni realizzate dalle autorità di assistenza;
3. le informazioni essenziali relative alla possibilità di richiedere le erogazioni economiche previste dalle leggi speciali e spettanti alle vittime dei reati commessi sul territorio dello Stato;
4. i moduli necessari per la richiesta delle erogazioni previste dalle leggi speciali e spettanti alle vittime dei reati commessi sul territorio dello Stato.

Tutto ciò al fine dell'elaborazione a cura della Commissione dell'Unione Europea e della pubblicazione su Internet di un manuale informativo contenente i dati forniti da tutti gli Stati membri.

Sempre quale punto centrale di contatto, Ministero della giustizia provvede a promuovere la stretta collaborazione e lo scambio d'informazioni tra le autorità di assistenza e di decisione degli Stati membri e a fornire assistenza e cercare soluzioni a qualsiasi difficoltà possa sorgere nelle procedure transfrontaliere.

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L'articolo 6 prevede infine che le disposizioni del decreto si applicano alle procedure per l'erogazione dei benefici economici conseguenti ai reati commessi dopo il 30 giugno 2005, così come consentito dall'articolo 18, comma 2, della direttiva 2004/80/CE.

Per concludere, l'articolo 7 prevede l'emanazione di un regolamento interministeriale alfine di organizzare lo svolgimento delle attività di competenza delle procure generali presso le corti d'appello, delle autorità di decisione e quelle proprie quale punto centrale di contatto per la migliore attuazione dela novella disciplina delle situazioni transfrontaliere.

L'articolo 8 individua idonea copertura finanziaria per far fronte agli oneri economici derivanti dall'attuazione della direttiva, con particolare riferimento alle attività delle procure generali e delle autorità di decisione italiane in ordine alle comunicazioni con le autorità di assistenza e di decisione appartenenti agli altri Stati membri dell'Unione Europea, alla traduzione e trasmissione degli atti, ove necessarie, e all'esecuzione delle audizioni.

Sul testo sono stati acquisiti i pareri delle competenti Commissioni della Camera dei deputati, mentre quelle del Senato non si sono espresse nei termini.

In particolare per quanto riguarda le competenti Commissioni della Camera, si è ritenuto di accogliere la condizione posta dalla V Commissione, in ordine alla prima parte dell'articolo 8, e non anche quella relativa alla seconda parte dello stesso articolo, come richiesto dal Ministero dell'economia e delle finanze.

In ordine ai pareri espressi dalle Commissioni II e XIV sono state accolte le indicazioni per le quali sono state apportate al testo alcune modifiche di tipo formale.