Schema di D.Lgs. - Ordinamento della carriera dirigenziale penitenziaria, a norma della L. 154/2005 - Relazione
Schema di decreto legislativo recante: "Ordinamento della carriera dirigenziale penitenziaria, a norma della legge 27 luglio 2005, n. 154"
Articolato
1 La legge 27 luglio 2005 n. 154 ha delegato il Governo ad emanare uno o più decreti legislativi al fine di disciplinare l'ordinamento della carriera dirigenziale penitenziaria nella quale far confluire il personale dell'Amministrazione penitenziaria appartenente alle ex qualifiche di direttore d'istituto penitenziario, di direttore d'ospedale psichiatrico e di direttore di servizio sociale, secondo i principi ed i criteri direttivi contenuti nella legge medesima.
Il testo di articolato portato all'esame delle Camere, dopo l'approvazione preliminare del consiglio dei Ministri del 2 dicembre 2005, ha dunque attuato la delega, integrando le osservazioni che erano state formulate dalla Presidenza del consiglio dei ministri, dipartimento della funzione pubblica, e dal Ministero dell'economia, ragioneria generale dello Stato.
I pareri formulati dal Parlamento hanno largamente condiviso le opzioni del Governo attuate nell'esercizio della delega, ed hanno insieme segnalato la necessità di una correzione del testo dell'articolo 27, di alcune previsioni della tabella A, e di alcune norme di copertura segnalate dalla commissione bilancio. Tali condizioni e pareri sono stati recepiti (articoli 27, 29, tabella A). Non si è invece inteso aderire, per prevalenti ragioni sistematiche, al ripetuto suggerimento delle Camere di prevedere una categoria intermedia fra quella del dirigente e quella del dirigente generale, considerandosi idonea la particolare procedura aggravata costruita dall'articolo 7 dello schema per il conferimento degli incarichi superiori.
Alcune specifiche osservazioni in ordine alle scelte della tabella A, hanno raccolto la condivisione del Governo: si tratta dell'inserimento, fra i posti di funzione di livello dirigenziale, dell'ufficio di esecuzione penale esterna della provincia di Caserta, che risulta in effetti il secondo della Campania (e dunque più grande di quello di Salerno, che mantiene la sua posizione per essere sede di corte di appello): si è garantita l'equivalenza numerica. Quanto alla direzione dell'ip di Genova Marassi, si è provveduto ad inserirlo fra le sedi di incarico superiore, espungendo un ufficio di pari livello presso la sede centrale.
Restano dunque confermate, quali linee generali dello schema, le due direttrici a suo tempo individuate.
La prima consiste nella puntuale adesione ai limiti della delega, che attiene il reclutamento, l'avanzamento, il trattamento economico e giuridico, e le competenze dei funzionari provenienti dalle carriere del direttore di istituto penitenziario, del direttore di servizio sociale, del direttore medico.
Non si sono, perciò, riportate previsioni riguardanti diverse categorie professionali, pur meritevoli di attenzione ai fini di un riordino, le cui dotazioni sono state stabilite con il decreto legislativo 146.2000, che disciplinano quelle professionalità. Si tratta segnatamente dei ruoli di dirigente di area pedagogica, di area contabile, di area informatica, delle aree tecnica e della comunicazione. Nondimeno, la tabella A ha tenuto in conto gli uffici che competono e quelle professionalità, non assegnandoli ai dirigenti penitenziari: si tratta, ad esempio, degli uffici contabili e dei detenuti presso i provveditorati, delle analoghe strutture presso la sede centrale. Egualmente si è operato per quegli uffici che saranno destinati ai dirigenti del Corpo di polizia penitenziaria ed in atto sono spesso affidati agli ufficiali generali del disciolto Corpo degli agenti di custodia.
La seconda direttrice, sempre per aderenza alla delega, è consistita nell'esplicitare che non sono previste nell'articolato modifiche al sistema generale di organizzazione del dipartimento o, più generalmente, del Ministero della giustizia. La lettura in tali termini della delega è stata condivisa ed argomentata dalla Camera dei deputati, prima commissione, e del Senato della Repubblica, seconda commissione.
2 Il testo proposto del decreto si divide in tre capi: il CAPO I (articoli 1-19) detta le disposizioni ordinamentali di carattere generale: il CAPO II (articoli 20.25) dispone in materia di procedimento negoziale; il CAPO III (articoli 26-29) disciplina le norme transitorie e finali.
L'articolo 1, per una migliore lettura, presenta la definizione dei termini che saranno impiegati nell'articolato, così permettendo anche un alleggerimento del testo.
L'articolo 2 riconosce la peculiarità delle funzioni della nuova carriera, collegate dai compiti di esecuzione penale e chiarisce che essa è disciplinata dallo stesso decreto e, sussidiariamente, dalle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3, in coerenza con il carattere di diritto pubblico della nuova carriera; dettaglia poi le competenze del funzionario della nuova carriera.
L'articolo 3 reca la previsione dell'articolazione della carriera dirigenziale penitenziaria nei tre ruoli del dirigente di istituto penitenziario, del dirigente dell'esecuzione penale esterna e di dirigente medico. Con il rinvio alla tabella A, definisce gli uffici corrispondenti, fra i quali alcuni individuati come incarichi superiori.
L'articolo 4 detta le disposizioni generali per l'accesso ai diversi ruoli della carriera stabilendo, in conformità ai criteri della delega, il principio generale dell'accesso unicamente per concorso pubblico e rinviando ad un successivo regolamento (da emanare ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400), la disciplina delle modalità concorsuali, la composizione della commissione esaminatrice e la definizione delle prove d'esame. Vengono, altresì, previste alcune contenute riserve di posti per funzionari che già lavorino nell'Amministrazione e che posseggano i requisiti di legge, chiarendo che i posti non attribuiti nella porzione riservata per difetto di idonei, si accrescano in favore dei concorrenti esterni idonei.
L'articolo 5 prevede che il corso di formazione iniziale, della durata complessiva pari a diciotto mesi, sia articolato in periodi alternati di formazione teorico-pratica e di tirocinio operativo, rinviando ad un successivo regolamento la definizione delle materie di insegnamento, delle modalità di svolgimento dei corsi e degli esami di fine corso e dei criteri per la determinazione della posizione in ruolo dei funzionari ritenuti idonei. Vengono, altresì, dettate le norme per l'assegnazione della sede ai vincitori, la cui permanenza minima viene fissata in tre anni. Si è precisato che tranne che nel caso di persona già dipendente dell'amministrazione, il rapporto di lavoro è risolto di diritto se il consigliere penitenziario non superi il corso di formazione iniziale.
L'articolo 6 assicura, attraverso l'Istituto superiore di studi penitenziari, ai funzionari una formazione permanente durante l'intero sviluppo della carriera, prevedendo momenti specifici, e promovendo anche 1'interrelazione con altre Amministrazioni; nei limiti delle disponibilità di bilancio e della esigenze amministrative, sono anche facultizzate occasioni di formazione presso Stati esteri o organismi internazionali.
L'articolo 7 disciplina il conferimento degli incarichi superiori e detta la procedura per la valutazione comparativa, stabilendo i criteri di valutazione secondo le indicazioni della legge delega (articolo 1, lettera e).
L'articolo 8 reca la disciplina per la nomina a dirigente generale penitenziario. In applicazione del principio fissato dalla legge, articolo 1, lettera b, è previsto che il conferimento di tale qualifica possa farsi, nelle forme consuete del decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, fra i funzionari che abbiano ricoperto incarichi di particolare rilievo.
L'articolo 9 detta i criteri per l'individuazione dei posti di funzione.
L'articolo 10 stabilisce le forme per il conferimento degli incarichi, e detta i criteri che debbono presidiarne l'affidamento (risultati precedentemente conseguiti, attitudini personali del funzionario, natura e caratteristiche dei programmi da realizzare), prevedendo opportune forme per provocare le disponibilità dei funzionari a ricoprire posti scoperti.
L'articolo 11 reca la previsione delle attribuzioni degli uffici dirigenziali generali, con espressa indicazione delle funzioni proprie del Capo del dipartimento.
L'articolo 12, in conformità a quanto previsto dall'articolo 1, comma 1, lettera g) della legge dispone in materia di mobilità prevedendo varie forme di incentivazione della stessa.
L'articolo 13 stabilisce la procedura per la valutazione annuale, precisando che alla scheda di relazione del funzionario deve sempre aggiungersi la valutazione del superiore.
L'articolo 14 istituisce e regola la composizione di una speciale commissione per la valutazione dei funzionari, e precisa che i componenti non hanno diritto ad alcun compenso.
L'articolo 15 delinea la struttura del trattamento economico onnicomprensivo come definita dalla legge (articolo 1, lettera d).
L'articolo 16 disciplina la retribuzione di posizione.
L'articolo 17 disciplina la retribuzione di risultato.
L'articolo 18 applica la previsione della legge, articolo 1, lettera h, in tema di patrocinio dell'Avvocatura dello Stato.
L'articolo 19 delinea la procedura ed i limiti anche numerici del comando e del collocamento fuori ruolo.
L'articolo 20 definisce l'ambito dell'attività negoziale.
L'articolo 21 definisce le delegazioni negoziali.
L'articolo 22 attiene alle materia negoziali, riprendendo la lettera d dell'articolo 1 della legge, con esclusione di altro.
L'articolo 23 prevede la procedura negoziale, il controllo della Corte dei conti sull'accordo, l'emanazione con decreto del Presidente della Repubblica.
L'articolo 24 reca disposizioni specifiche per la soluzione dei contrasti interpretativi che sorgono in sede di applicazione degli accordi di negoziazione, rimettendole alle medesime delegazioni che hanno contrattato l'accordo da interpretare, secondo la procedura in uso presso il Ministero della funzione pubblica.
L'articolo 25 prevede la possibilità di istituire un apposito fondo per il finanziamento della retribuzione accessoria, parametrato a norma della legge delega (articolo 1, lettera d) sulla retribuzione dei dirigenti del comparto ministeri, aderendo alle condizioni poste dalla commissione bilancio della Camera.
Il CAPO III detta le necessarie disposizioni transitorie e coerenti con le due previsioni di legge: la qualità dirigenziale del funzionario e la chiusura della carriera.
L'articolo 26 inquadra i funzionari che possedevano già prima della legge la qualifica dirigenziale nei diversi gradi (dirigenti generali, dirigenti superiori e dirigenti) nella posizione conforme, e quindi i dirigenti generali nell'omologa qualifica; i dirigenti superiori, i dirigenti, nonché i funzionari divenuti dirigenti tali per applicazione della legge (articolo 4, comma 1), snella qualifica di dirigente. I funzionari della carriera che erano inquadrati nella posizione economica C2 e nei quali ricorrano le condizioni di cui all'articolo 1, comma 1, della legge, sono inseriti previo scrutinio nei posti che le vacanze organiche renderanno liberi.
Sempre come disposizione transitoria, in relazione al mutamento di disciplina che si introduce con la presente delega ed alle esigenze operative dell'amministrazione, si sono altresì facultizzati gli attuali e presenti direttori generali, tutti già dipendenti di amministrazioni dello Stato, a transitare nelle analoghe posizioni della nuova carriera. La norma non prevede aggravi di costi, essendo già ricoperte e retribuite le posizioni in astratto interessate.
L'articolo 27 individua le norme per la disciplina del trattamento giuridico ed economico del personale, per il tempo intercorrente fino all'emanazione del decreto presidenziale di recepimento del primo accordo negoziale, ed è stato riscritto nelle forme indicate dal parere della seconda commissione del Senato.
L'articolo 28 reca la previsione di clausole di salvaguardia per il personale inquadrato nella nuova carriera dirigenziale riconoscendo l'anzianità maturata nelle pregresse qualifiche dirigenziali e direttive o posizioni economiche di provenienza.
L'articolo 29 individua la copertura finanziaria, e recepisce le puntuali condizioni poste dalla commissione bilancio della Camera dei deputati, il cui testo è stato trascritto, rettificando però il refuso che rendeva erronea l'addizione delle poste indicate.