Schema di DPR - Assegnazione e gestione degli alloggi di servizio del personale dell'Amm. penitenziaria - Relazione
Schema di decreto del Presidente della Repubblica recante: “Regolamento per la disciplina dell'assegnazione e della gestione degli alloggi di servizio del personale dell'Amministrazione penitenziaria”
Il presente schema di regolamento intende dettare la disciplina concernente i criteri per l'assegnazione e la gestione degli alloggi dell'Amministrazione penitenziaria, destinati al personale ed edificati all'interno o nelle adiacenze delle strutture penitenziarie.
A tal fine il Ministero della Giustizia aveva predisposto un primo schema di regolamento, esaminato dal Consiglio di Stato il 6 aprile 1998.
All'esito di tale parere, l'Amministrazione penitenziaria aveva ritenuto di modificare profondamente l'assetto della disciplina proposta ed aveva redatto un nuovo schema di regolamento sul quale il Consiglio di Stato ha reso il parere in data 4 giugno 2001, evidenziando soprattutto la necessità che il provvedimento assumesse la forma del decreto del Presidente della Repubblica in ragione della delicatezza degli interessi sottesi e che fosse acquisito il concerto dell'Amministrazione finanziaria.
Avendo apportato al provvedimento profonde modificazioni, pur orientate secondo le osservazioni svolte dal Consiglio di Stato ed avendo acquisito il parere favorevole dell'Amministrazione finanziaria, si richiedeva comunque al Consiglio di Stato un nuovo parere, atteso che non erano state recepite le osservazioni riguardo all'assegnazione di alloggi di servizio a titolo gratuito in favore di alcune figure apicali dell'Amministrazione penitenziaria, nonché riguardo all'assegnazione a titolo gratuito di alloggi per esigenze di sicurezza o di servizio temporaneo.
Nel parere reso in data 9 febbraio 2004 il Consiglio di Stato ha condiviso l'impostazione complessiva del provvedimento, ma ha formulato alcune osservazioni, che sono state puntualmente recepite nel testo.
In conseguenza di tali osservazioni l'intestazione del provvedimento è stata modificata, eliminando il riferimento alla classificazione degli alloggi.
Sono state espunte le previsioni relative alla concedibilità di alloggi a titolo gratuito ai vertici del dipartimento dell'amministrazione penitenziaria ed ai direttori generali presso il medesimo dipartimento.
Sempre in adesione alle osservazioni del Consiglio di Stato, è stata espunta dal testo la classificazione degli alloggi di servizio che aveva destato perplessità per la non risolta commistione tra criterio soggettivo e oggettivo: in conseguenza, è stata seguita la regola di una distinzione soggettiva riguardo alle categorie di persone cui può essere attribuito l'uso di un alloggio di servizio. Sempre in accoglimento di una precisa osservazione del Consiglio di Stato, è stato chiarito che il provvedimento di assegnazione ha natura concessoria (a titolo gratuito ovvero oneroso), eliminando l'equivoco terminologico dell'esistenza di un diritto in capo al soggetto che si trova in determinate condizioni.
L'articolo 1 individua le categorie del personale alle quali può essere assegnato a titolo gratuito ovvero oneroso un alloggio di servizio, stabilendo anche le priorità tra esse.
Sul punto occorre osservare che gli alloggi di cui trattasi sono strutture destinate a soddisfare esclusivamente specifiche esigenze di servizio dell'Amministrazione penitenziaria, nonché un'ottimale gestione delle risorse umane, facilitando la mobilità sul territorio; invero, gli alloggi possono essere attribuiti al personale dipendente solo per ragioni riferibili ai servizi penitenziari; e ciò assicura il buon andamento della pubblica amministrazione, favorendo la migliore allocazione delle risorse umane, agevolando i trasferimenti del personale, spesso legati in maniera prioritaria al reperimento di un alloggio in luogo prossimo alla sede di servizio. Trattasi di alloggi di servizio in senso lato, in quanto in proprietà dell'Amministrazione penitenziaria e destinati ad uso abitativo dei propri dipendenti in relazione alla prestazione in loco di un determinato servizio. Essi si distinguono, pertanto, dalla categoria degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, finalizzati a favorire l'accesso all'abitazione dei cittadini meno abbienti. Peraltro, è pacifico che, trattandosi di beni appartenenti al demanio pubblico, non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, ma soltanto di provvedimenti concessori temporanei, sempre revocabili per ragioni di pubblico interesse.
In conseguenza, l'Amministrazione penitenziaria ha evidenziato la necessità di destinare gli alloggi di servizio in primo luogo al soddisfacimento di esigenze prioritarie di servizio, individuando alcune categorie di dipendenti per i quali occorre assicurare condizioni che favoriscano il trasferimento della sede di servizio, dovendosi evitare che la scelta dell'Amministrazione possa essere limitata ovvero ostacolata da problematiche connesse al mancato pronto reperimento di un alloggio da mettere a disposizione del dipendente trasferito. Con carattere residuale si è individuata, poi, la categoria dei dipendenti che possono ottenere in concessione onerosa un alloggio di servizio in prossimità della sede di servizio, secondo criteri che il presente schema di regolamento fissa in maniera rigorosa e dettagliata, mediante procedure che prevedono anche l'intervento delle organizzazioni sindacali.
Come già detto, l'articolo 1 non solo ricapitola le varie categorie di soggetti che possono beneficiare del provvedimento concessorio di assegnazione temporanea di un alloggio, ma fissa anche i criteri di priorità tra le diverse categorie, così risolvendo un'incertezza che era stata evidenziata dal Consiglio di Stato con riguardo al precedente schema regolamentare. Le categorie di soggetti, indicate anche secondo l'ordine di priorità esistente tra esse, sono:
- personale che ricopre gli incarichi indicati all'articolo 2, comma 1,
- personale trasferito per le ragioni di sicurezza (articolo 4, comma 1),
- personale trasferito per le ragioni di servizio connesse a particolari e temporanee attività (articolo 4, comma 2),
- personale in servizio presso le sedi individuate come disagiate (articolo 5, comma 1).
Per tutti, l'elemento caratterizzante è il tendenziale repentino cambiamento di sede di servizio o comunque la forte variabilità dei presupposti che determinano la designazione di un soggetto a ricoprire uno di quegli incarichi. L'efficienza dell'azione amministrativa, per tali situazioni, passa anche attraverso l'eliminazione di una delle remore più significative ad accettare incarichi di tal natura, qual è la difficoltà di reperire tempestivamente un alloggio a condizioni eque.
L'ultimo comma dell'articolo 1 richiama, quale ulteriore oggetto del presente regolamento, anche le unità abitative ad uso temporaneo e gli alloggi collettivi di servizio che, pur avendo incidenza numerica limitata, si è inteso regolare in maniera puntuale nel quadro di un complessivo riordino della disciplina.
L'articolo 2 delinea la prima categoria dei soggetti che possono beneficiare della concessione di un alloggio di servizio a titolo gratuito: si tratta dei direttori titolari degli istituti penitenziari e delle scuole di formazione e aggiornamento, dei comandanti di reparto della Polizia penitenziaria di ogni singolo istituto o scuola di formazione e aggiornamento, per i quali la presenza stabile presso la struttura penitenziaria è condizione ineludibile per assicurare il corretto esercizio della loro precipua funzione. Ad essi si aggiungono i provveditori regionali dell'Amministrazione penitenziaria.
L'ultimo comma dell'articolo 2 prevede che, anche al fine di attuare efficacemente le misure di sicurezza adottate, il Ministro della giustizia può fruire di un alloggio di servizio dell'Amministrazione penitenziaria per la durata dell'incarico; ed anche ai Sottosegretari di Stato alla giustizia, esclusivamente per ragioni di sicurezza e per periodi limitati, può essere messo a disposizione un alloggio di servizio dell'Amministrazione penitenziaria.
L'articolo 3 regola i tempi della presa di possesso dell'alloggio, l'eventuale decadenza e l'assegnazione ad altri dell'alloggio non utilizzato.
L'articolo 4 si occupa, al comma 1, dell'assegnazione dell'alloggio di servizio a titolo gratuito al personale che sia stato trasferito ad altra sede per ragioni di sicurezza, valutate dal Comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica, stabilendo che l'assegnazione debba avere durata corrispondente al provvedimento adottato per le ragioni di sicurezza.
Il medesimo articolo, al comma 2, prevede l'ipotesi degli alloggi di servizio che possono essere concessi a titolo gratuito al personale che sia stato incaricato dello svolgimento di particolari e temporanee attività fuori dalla sede di servizio, limitatamente al tempo di durata dell'incarico. La concessione non può superare il triennio, prorogabile per un ulteriore triennio per una sola volta.
L'articolo 5 stabilisce che con decreto del capo del dipartimento dell'Amministrazione penitenziaria sono individuate le sedi di servizio disagiate nelle quali il personale ha diritto ad un alloggio gratuito di servizio.
L'articolo 6 si occupa degli alloggi di servizio appartenenti all'Amministrazione penitenziaria rimasti disponibili dopo il soddisfacimento delle categorie di soggetti indicati agli articoli 2, 4 e 5, prevedendone l'assegnazione temporanea a titolo oneroso al personale che ne faccia richiesta. Ogni due anni, sentite le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, il direttore generale delle risorse materiali, dei beni e dei servizi, stabilisce i criteri e le modalità di assegnazione. Il comma 3 dispone che la procedura sia avviata con la pubblicazione dell'elenco delle unità immobiliari disponibili, dei criteri di assegnazione e dei termini e delle modalità di presentazione della domanda. Il comma 4 elenca i titoli in base ai quali, tra i soggetti che hanno presentato la domanda di assegnazione, viene formata la graduatoria a cura di apposite commissioni nominate dai provveditori regionali e che restano in carica per due anni. La concessione non può avere durata superiore ad otto anni, ma per particolari esigenze personali o familiari può essere prorogata per un biennio per una sola volta.
L'articolo 7 stabilisce che sia escluso dall'assegnazione di un alloggio di servizio il soggetto che, pur trovandosi in una delle condizioni che gliene darebbero diritto ai sensi delle disposizioni fin qui illustrate, abbia la disponibilità di un'abitazione nel comune sede di servizio ovvero distante non oltre 30 chilometri dal confine comunale della sede di servizio. Tale regola non si applica ai direttori degli istituti penitenziari ed ai comandanti di reparto per i quali l'Amministrazione penitenziaria valuta prioritaria l'esigenza di una presenza costante presso la struttura. Allo stesso modo è stata esclusa l'applicazione di detta regola per coloro che sono trasferiti per ragioni di sicurezza.
L'articolo 8 regola la ripartizione degli oneri relativi agli alloggi tra assegnatario e Amministrazione penitenziaria.
L'articolo 9 stabilisce la procedura per il rilascio dell'alloggio, individuando l'organo competente ad emettere il provvedimento di rilascio dell'alloggio e delineando la procedura esecutiva coattiva.
Il comma 6 individua le ipotesi di decadenza dalla concessione, diverse da quella prevista dall'articolo 3, comma 1.
L'articolo 10 stabilisce i criteri ed i parametri del complesso meccanismo di determinazione del canone di occupazione per gli alloggi assegnati a titolo oneroso.
L'articolo 11 impone la tempestiva comunicazione agli uffici periferici dell'Agenzia del demanio del verbale di consegna e del canone determinato ai sensi dell'articolo 10, al fine di consentire la verifica dell'esatto adempimento dell'obbligo del pagamento gravante sul concessionario.
L'articolo 12 prevede per l'Amministrazione centrale la possibilità di individuare, nell'ambito delle strutture dell'Amministrazione penitenziaria, alcune unità abitative da destinare ad uso temporaneo del personale dell'Amministrazione penitenziaria per particolari esigenze di servizio o documentate esigenze di sicurezza ovvero del personale del Ministero della giustizia per documentate esigenze di sicurezza, indicando espressamente i criteri di determinazione del canone giornaliero. E' inoltre stabilita la possibilità di individuare, nello stesso ambito, gli alloggi collettivi di servizio per il personale dell'Amministrazione penitenziaria nei quali l'interessato può disporre di una stanza con bagno, indicando i criteri di determinazione del canone giornaliero.
L'articolo 13 detta la disciplina transitoria per regolare i rapporti in atto al momento dell'entrata in vigore del presente regolamento, stabilendo che i termini di durata si applicano con decorrenza dalla data di adozione del provvedimento e prevedendo altresì la possibilità di una proroga per un periodo massimo di un biennio ove sussistano determinate condizioni analiticamente indicate.