DDL - Disposizioni in materia di cooperazione con il tribunale int. per gravi violazioni del diritto umanitario commesse nei territori del Ruanda - Relazione
Disegno di legge recante: "Disposizioni in materia di cooperazione con il tribunale internazionale competente per gravi violazioni del diritto umanitario commesse nei territori del Ruanda e Stati vicini"
Articolato
Sono ancora vive nella memoria le tragiche vicende occorse nello Stato africano del Ruanda durante l'anno 1994, in cui etnie diverse di quel Paese si affrontarono e ne derivarono spaventosi massacri e stragi, che assunsero i caratteri di un vero e proprio genocidio. Inoltre, gravi violazioni del diritto umanitario internazionale si verificarono negli Stati vicini al Ruanda, ad opera di cittadini ruandesi.
Le Nazioni Unite, considerate come il foro della comunità internazionale, reagirono ad una situazione così critica, suscettibile di mettere a repentaglio la pace e la sicurezza internazionali. Il Consiglio di sicurezza, oltre a svolgere le azioni di "peace-making" di cui al capitolo VII dello Statuto delle Nazioni Unite, firmato a San Francisco il 26 giugno 1945, reso esecutivo con legge n. 848 del 1957, ritenne opportuno seguire la stessa linea di condotta adottata per i crimini commessi nell'ex Jugoslavia, consistente nell'istituzione di un Tribunale ad hoc per giudicare e punire le persone fisiche responsabili dei crimini stessi.
Ciò avvenne mediante la risoluzione n. 955 dell'8 novembre 1994, integrata dalla riso1uzione n. 1165/1998, che esprimendo il serio allarme del Consiglio di sicurezza per il genocidio e le altre sistematiche, diffuse e flagranti violazioni del diritto umanitario internazionale commesse in Ruanda, e nell'intento di portare davanti alla giustizia i responsabili di cosiffatte atrocità, istituiva il Tribunale internazionale per il Ruanda, il cui statuto è annesso alla risoluzione citata.
Notevoli sono le analogie tra i due Tribunali, quello per il Ruanda e quello per l'ex Jugoslavia.
Essi hanno una matrice comune (il Tribunale per l'ex Jugoslavia era stato istituito un anno e mezzo prima con risoluzione del Consiglio di sicurezza n. 827 del 25 maggio 1993); i due statuti sono paralleli, pur con le diversità richieste dalle differenti situazioni; vi sono legami istituzionali tra i due organi giudiziari, che hanno in comune la stessa Camera di appello e lo stesso Procuratore.
Poiché l'Italia - con decreto-legge 28 dicembre 1993, n. 544, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 febbraio 1994, n. 120 - aveva adottato delle disposizioni in materia di cooperazione con il Tribunale per l'ex Jugoslavia, si ravvisa ora l'opportunità di fare altrettanto per mettere in grado il nostro Paese di prestare la necessaria cooperazione al Tribunale per il Ruanda. E' stato quindi elaborato l'unito disegno di legge, che in buona parte si ispira all'analogo provvedimento legislativo sopra citato, con il quale si riafferma l'obbligo di cooperazione con il Tribunale internazionale per il Ruanda conformemente alle disposizioni della citata risoluzione n. 955/1994, integrata dalla risoluzione n. 1165/1998, dello statuto ivi annesso e della presente legge (articolo 2, comma 1). Come per l'ex Jugoslavia, l'autorità competente a ricevere le richieste di cooperazione del Tribunale, e a darvi seguito, è il Ministro della giustizia (articolo 2, comma 2).
Viene confermata la normativa concernente il trasferimento dei procedimenti penali (articolo 3), il divieto di nuovo giudizio (articolo 5), il riconoscimento della sentenza del Tribunale (articolo 7). Stesso parallelismo per quanto riguarda l'esecuzione della pena (articolo 8), la cooperazione giudiziaria (articolo 10), le misure cautelari (articoli 12 e 13).
Il dettaglio dell'articolato consente in larga misura di riproporre di seguito quei commenti già approntati in relazione all'analogo provvedimento normativo richiamato.
Nell'articolo 1 del disegno di legge si è proceduto ad offrire le definizioni dei termini sinteticamente indicati nel testo del provvedimento come "risoluzione", "Tribunale internazionale", "statuto".
L'articolo 2 afferma l'obbligo di cooperazione, che è principio al cui rispetto sono tenuti tutti i poteri e gli organi dello Stato, sia in sede di interpretazione del testo normativo sia nella pratica attuazione di quanto esso dispone.
L'articolo 3 disciplina la collaborazione con il Tribunale internazionale richiesta dall'articolo 8 dello statuto e che si concretizza nell'obbligo di trasferimento del processo nazionale, in ogni stato e grado del procedimento stesso, nel caso in cui il Tribunale faccia valere la clausola di supremazia della propria giurisdizione sancita nello stesso articolo 8. Si è previsto che, nella deliberazione circa la sussistenza della giurisdizione prioritaria del Tribunale internazionale, il giudice faccia riferimento solo alla competenza temporale e territoriale di quel Tribunale. Si è inteso, infatti, limitare la valutazione del giudice nazionale ad elementi oggettivi e immediatamente e facilmente verificabili quali, appunto, quelli del locus e del tempus commissi delicti. E' stata, invece, intenzionalmente esclusa qualsiasi valutazione circa la competenza del Tribunale internazionale ratione materiae. Essa avrebbe verosimilmente, in taluni casi, comportato una pregnanza di giudizio che è parso opportuno lasciare al Tribunale internazionale il quale, tra l'altro, potrebbe essere in possesso di elementi ulteriori e diversi rispetto a quelli conosciuti dal giudice italiano, comunque maggiormente idonei ad inquadrare un fatto specifico in una delle fattispecie legali ricomprese nella sua competenza. Tale soluzione consente, altresì, di evitare una possibile disparità di interpretazione in ordine alla riconducibilità del fatto alle fattispecie previste negli articoli da 2 a 5 dello statuto. L'altra condizione per il trasferimento del procedimento è rappresentata dalla circostanza che i due organi giudiziari (quello internazionale e quello nazionale) procedano per il "medesimo fatto". Si è ricorsi a tale espressione, analoga a quella che rileva nell'istituto del ne bis in idem, in quanto è parso che ciò che debba assumere rilevanza sia il fatto nella sua accezione naturalistica e non la sua qualificazione giuridica.
L'istituto del trasferimento del procedimento, infatti, è correlato ad un rapporto tra giurisdizioni ed è correlato in prospettiva al principio del divieto di un secondo giudizio. In tale contesto l'eventuale problema connesso alla identità fisica della persona oggetto dei procedimenti internazionale e nazionale rifluisce in quello della individuazione del "medesimo fatto". Quanto alla enucleazione del contenuto e dei confini di tale concerto, va rilevato che sul punto vi è una consistente elaborazione giurisprudenziale formatasi sia sul vecchio che sul nuovo codice di procedura penale. Competente a pronunciarsi, con una decisione che assume la veste formale della sentenza - vertendosi in una ipotesi di rinuncia alla giurisdizione - circa il trasferimento del procedimento, è il giudice davanti al quale - in ogni Stato e grado - esso pende; se il procedimento è nella fase delle indagini preliminari, sarà competente il giudice per le indagini preliminari, secondo i princìpi generali. Per il tempo in cui opera il trasferimento, la prescrizione del reato rimane sospesa, fino a che il procedimento nazionale non sia riaperto, ricorrendone i presupposti.
L'articolo 4 (comma 1) regola la riapertura del procedimento nazionale in conseguenza o di una decisione circa la insufficienza o insussistenza di elementi per sostenere l'accusa nel giudizio internazionale, ovvero di una pronuncia di natura processuale emessa dal Tribunale internazionale. In sostanza: la riapertura del procedimento in Italia non è consentita solo nel caso in cui il Tribunale si sia pronunciato sul merito dell'accusa formulata a norma del suo regolamento. Nel comma 2 sono state disciplinate separatamente le due ipotesi, a seconda che il trasferimento sia avvenuto nel corso della fase delle indagini preliminari ovvero dopo che sia stata esercitata l'azione penale. Ricorrendo tale ultima evenienza, il procedimento nazionale riprenderà il proprio corso con l'atto introduttivo della fase o del grado nel quale è stata pronunciata la sentenza con cui è stato disposto il trasferimento.
Il divieto di nuovo giudizio nello Stato per il medesimo fatto nel caso in cui una persona sia stata giudicata con sentenza definitiva del Tribunale internazionale è sancito nell'articolo 5, che esprime il principio generale del ne bis in idem
. L'articolo 6 (comma 1) prescrive la comunicazione, da parte dell'autorità giudiziaria, circa i procedimenti pendenti in ordine ai quali può essere ravvisata la giurisdizione prioritaria del Tribunale internazionale. Tale previsione si giustifica con l'intento di agevolare la conoscenza da parte del Tribunale internazionale circa i procedimenti pendenti in Italia, sì da favorire eventualmente una sollecita richiesta di trasferimento del procedimento, in maniera da evitare che questa sia avanzata quando il procedimento nazionale si trovi in uno stadio avanzato. Di conseguenza, una volta entrato in vigore il presente provvedimento, gli organi competenti dovranno procedere ad una verifica dei procedimenti esistenti, rispetto ai quali il Tribunale internazionale potrebbe fare valere la clausola della supremazia della sua giurisdizione. Il comma 2 dello stesso articolo prevede la trasmissione di atti qualora il Tribunale internazionale ne faccia richiesta al fine di valutare se chiedere il trasferimento del procedimento penale pendente in Italia. L'opportunità di tale previsione si comprende agevolmente: in sua mancanza il Tribunale si orienterebbe a chiedere sempre il trasferimento, salvo poi a restituirlo in caso di decisione negativa circa le condizioni per procedere. La antieconomicità della soluzione non accolta (trasmissione del procedimento e sua successiva ritrasmissione con conseguente riapertura) è evidente. Peraltro è stato predisposto un meccanismo di tutela del segreto eventualmente esistente, ove il procedimento si trovi nella fase delle indagini preliminari.
Con l'articolo 7 si dà attuazione all'articolo 26 dello statuto del Tribunale internazionale che prevede che questo, sulla base della disponibilità offerta dagli Stati, indichi uno di essi come quello nel quale deve essere eseguita - secondo la legge nazionale - la pena eventualmente inflitta. Il presupposto formale per l'esecuzione in Italia è il riconoscimento della sentenza del Tribunale internazionale che, peraltro, è possibile solo se non ricorre una delle ipotesi previste nel comma 2 dell'articolo 7. Tra queste vi è quella secondo cui il fatto per il quale è stata pronunciata la sentenza del Tribunale internazionale deve essere previsto dalla legge italiana come reato, apparendo poco ragionevole che in Italia venga espiata una condanna per un reato non preveduto come tale dalle leggi dello Stato. Al riconoscimento provvede, con sentenza, la corte di appello di Roma. Si è ritenuto opportuno, per questo caso come per il caso della richiesta di cooperazione giudiziaria in senso lato, individuare un'unica autorità giudiziaria, per intuibili ragioni di economia e di effettività.
La pena è espiata secondo le leggi nazionali ed è consentita - essendo prevista dallo statuto, il quale, come detto, ha forza cogente - una supervisione da parte del Tribunale internazionale (articolo 8). Proprio perché sono le leggi nazionali ad applicarsi, sarà il Ministro della giustizia ad avanzare la proposta di grazia (articolo 9), ove ne ricorrano in concreto i presupposti; tuttavia essa viene concessa - a norma dello statuto - dallo stesso Tribunale internazionale.
La collaborazione in materia di cooperazione giudiziaria fa riferimento all'assistenza giudiziaria (articolo 10) e alla consegna della persona richiesta dal Tribunale internazionale (articoli 11 e 12). Sotto il primo aspetto, disposizione rilevante è quella che consente la partecipazione del Tribunale internazionale alla esecuzione di atti acquisitivi di prove. Anche tale previsione è puntuale applicazione di un obbligo nascente dallo statuto. Quanto al secondo aspetto, va preliminarmente osservato che si è ritenuto che la consegna della persona al Tribunale internazionale, per essere da questo giudicata, è fattispecie concettualmente distinta da quella dell'estradizione. Quest'ultimo è istituto che regola rapporti specifici tra Stati; quella, invece, è riferibile ad una collaborazione con un'autorità sovranazionale. Tale essendo il principio che si è ritenuto correttamente di seguire, ne discende il corollario per cui non si applicano i limiti sostanziali posti dall'ordinamento giuridico all'estradizione. Non è, tuttavia, contraddittorio con tale assunto il fatto che la disciplina sia stata disegnata mirando ad una consistente semplificazione sulla falsariga di quell'istituto e che, anzi, la relativa disciplina sia stata (per esigenze di economia) ripetutamente richiamata. L'ipotesi della consegna di persona richiesta è stata disciplinata puntualmente dal presente disegno di legge in considerazione della particolare delicatezza della materia, coinvolgente diritti fondamentali riconosciuti a livello costituzionale, in primis quello della libertà personale. A tale ultimo riguardo, particolare attenzione è stata dedicata alla regolamentazione dell'applicazione delle misure cautelari ai fini dell'eventuale consegna, tenendo anche conto del fatto che lo statuto (articolo 28, paragrafo 2, lettera d) specificamente prevede che il Tribunale possa richiedere l'arresto o la detenzione della persona.
L'esigenza di provvedere in via cautelare, anche prima che sia pervenuta la richiesta di consegna da parte del Tribunale internazionale, al fine di garantire l'obbligo dello Stato, è stata soddisfatta mediante la previsione dell'applicazione provvisoria di una misura cautelare.
Sono state previste tanto la sostituzione (articolo 12, comma 4) quanto la revoca (articolo 12, comma 5, e articolo 13, comma 3) delle misure cautelari - provvisorie o no - disposte, ricorrendone i presupposti. Quanto alla revoca, essa scatta quando non sono stati rispettati i termini previsti per le decisioni degli organi giurisdizionali o del Ministro della giustizia ovvero quelli relativi alla presa in consegna da parte del Tribunale internazionale. Si ritiene, in questo modo, tenuto conto che tali termini sono ristretti, di avere trovato un giusto punto di equilibrio tra l'esigenza del Tribunale internazionale - e quindi dell'intera comunità internazionale - di perseguire i responsabili delle gravi violazioni e i diritti fondamentali di persone che, fino a che esse non siano riconosciute colpevoli, hanno da non essere sacrificati ingiustificatamente.
L'articolo 14 prevede che la polizia giudiziaria possa, in casi di urgenza, procedere all'arresto della persona nei confronti della quale il Tribunale internazionale ha formulato una domanda di applicazione di una misura cautelare coercitiva. La misura precautelare è convalidata dal presidente della corte di appello nei casi in cui l'arresto sia avvenuto ricorrendone i presupposti.
La stessa autorità provvede, nell'ipotesi di convalida dell'arresto, all'applicazione della misura cautelare coercitiva i cui effetti cessano se entro venti giorni la corte di appello non emette il provvedimento di sua competenza ai sensi dell'articolo 13.
L'articolo 15 assegna un ruolo positivo in termini di proposte, suggerimenti, trasmissione di informazioni alle organizzazioni nazionali ed internazionali non governative.
Si prevede, infine, che la legge entri in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.