DDL - Modifiche ed integrazioni al T.U. in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope (DPR 309/1990) - Relazione
Disegno di legge recante: “Modifiche ed integrazioni al testo unico in materia di disciplina degli stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza, approvato con DPR 9 ottobre 1990, n. 309”
1. Premessa: il quadro d'insieme
La legislazione italiana in tema di stupefacenti ha conosciuto quattro fasi differenti: la prima corrisponde al periodo di operatività delle disposizioni antecedenti alla riforma del 1975; la seconda coincide col vigore della legge n. 685 del 1975, e comprende il quindicennio che va dal 1975 al 1990; la terza parte inizia nel 1990, allorché viene approvata la legge "Vassalli-Russo Jervolino", e si conclude nel 1993, quando norme significative di questa legge vengono abrogate dal referendum; la quarta, che inizia proprio con il referendum, dura tuttora.
Se è superfluo ricordare la legislazione antecedente il 1975, che aveva carattere fortemente repressivo e puniva, oltre allo spaccio di droga, anche il consumo e la detenzione finalizzata al consumo, giova invece accennare alla legge n. 685, approvata nel 1975 e rimasta in vigore fino al 1990. Questa legge considera l'assuntore di stupefacenti, che non sia al tempo stesso spacciatore e non detenga grossi quantitativi di droga, esclusivamente come un ammalato, in quanto tale da curare e da riabilitare: è sufficiente che la sua condotta non oltrepassi la soglia di detenzione della "modica quantità" - una soglia che nei fatti non sempre è irrilevante, dal momento che, sulla base della giurisprudenza della Corte di cassazione, è "modica" anche la "quantità" che consente un approvvigionamento fino a tre-quattro giorni per un tossicodipendente assuefatto - per non essere censurabile nemmeno in via amministrativa: in tal modo, assumere stupefacenti rappresenta una scelta libera dell'individuo, al pari di tante altre, rispetto alla quale lo Stato non prende posizione, in favore o contro, mostrandosi sostanzialmente agnostico, e quindi indifferente.
Due decreti del Ministro della sanità, adottati in attuazione della citata legge n. 685 del 1975, risalenti al 1980, ne avallano l'impostazione di fondo, poiché consentono e regolano la distribuzione da parte delle strutture pubbliche del metadone e, a particolari condizioni, della morfina; con questo rivelano l'opzione culturale e ideologica verso una terapia di "mantenimento" delle tossicodipendenze, piuttosto che di contrasto, di cura e di eliminazione.
La disciplina del 1975 fallisce per una serie di ragioni concomitanti: per la carenza e l'inefficienza delle strutture pubbliche chiamate a garantire il recupero del tossicodipendente, per la scarsa entità del sostegno alle comunità di recupero, per la dilatazione del concetto di "modica quantità", ma soprattutto per l'assenza di una chiara presa di posizione dello Stato nei confronti dell'uso di droga, prima ancora che della detenzione e del consumo.
Dopo un tormentato iter parlamentare, nel 1990 viene approvata la legge n. 162, le cui disposizioni sono poi coordinate con quelle già in vigore dal testo unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309: si tratta di una legge che ribalta la logica precedente e si muove sui binari di un giudizio di sfavore nei confronti non soltanto del traffico e dello spaccio, ma anche dell'assunzione di stupefacenti, che viene sanzionata sul piano amministrativo; pure la detenzione di droga conosce questo tipo di sanzione, se non supera i limiti della "dose media giornaliera", fissati con un decreto ministeriale: oltre quei limiti interviene, con gradualità, la sanzione penale. Il consumatore di droga non è più ritenuto un semplice ammalato, ma un soggetto che, pur avendo bisogno di cure, compie una scelta che la società non apprezza; lo Stato, sfavorevole a tale scelta, tuttavia tende la mano a colui che sbaglia, perché comprende che dietro quell'errore vi è una serie di tragedie personali, di incomprensioni, di problemi apparentemente insuperabili, e permette all'assuntore di droga di andare esente dalla sanzione amministrativa o penale, a condizione di lasciare la droga e di seguire un percorso di recupero.
È falsa la tesi secondo la quale la legge n. 162 del 1990 ha riempito le carceri di drogati: la maggior parte dei tossicodipendenti che sono finiti in carcere anche in presenza di quella legge ci sono andati perché avevano compiuto rapine, furti o estorsioni, motivati dalla necessità di procurare per sé la droga, o perché spacciavano o detenevano quantitativi significativi di stupefacenti, ma non certo perché la reclusione - come si è strumentalmente detto - costituiva la sola prospettiva per chi si drogava. In proposito, è significativo il fatto che, nel pieno vigore del testo unico approvato dal decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, da una verifica effettuata alla data del 15 novembre 1992, il numero di reclusi in carcere per violazione del comma 5 dell'articolo 73 della citata legge n. 162 del 1990, e cioè per il possesso di stupefacenti oltre la dose media giornaliera, ma per un fatto ritenuto di lieve entità, erano 1.061, su una popolazione penitenziaria di circa 50.000 unità; quel giorno nessun detenuto era in carcere per violazione delle prescrizioni impartite dal pretore ai sensi dell'articolo 76, cioè per l'inottemperanza degli obblighi seguenti all'essere stato sorpreso in condizione di tossicodipendenza.
Di più, la legislazione del 1990 prevedeva vie privilegiate di allontanamento dal circuito carcerario se il tossicodipendente decide di sottoporsi a un percorso di recupero. L'articolo 89 del testo unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309 precludeva la custodia cautelare a carico del tossicodipendente che avesse in corso o intendesse sottoporsi ad un programma terapeutico nei servizi pubblici per l'assistenza ai tossicodipendenti ovvero nell'ambito di una struttura autorizzata; alla medesima condizione, l'articolo 90 dello stesso testo unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica consentiva la sospensione per cinque anni della esecuzione della pena nei confronti di un soggetto condannato alla reclusione non superiore ai quattro anni, ovvero che dovesse espiare un residuo della pena della medesima durata. Inoltre, il testo unico potenziava il ruolo delle comunità di recupero e prevedeva interventi in materia di prevenzione, esaltando in proposito il ruolo degli enti locali, in particolare della regione e del comune, nonché quello delle strutture scolastiche.
Gli effetti positivi che la nuova legislazione cominciava a provocare - dalla diminuzione dei decessi per assunzione di droga, all'incremento degli ingressi nelle comunità, dal reale recupero di tanti tossicodipendenti al sequestro di quantitativi sempre più consistenti di stupefacenti - sono stati bruscamente frenati dal referendum del 1993, che ha squilibrato l'impianto legislativo del 1990: dopo quel referendum è diventata illecita soltanto l'attività di spaccio, che sia stata sicuramente accertata in quanto tale. Oggi anche la detenzione di quantitativi non irrilevanti di stupefacenti, che non sia accompagnata da gesti univoci di cessione a terzi, è penalmente irrilevante: in questi termini si orienta la giurisprudenza della Corte di cassazione, che ritiene non punibile la detenzione di decine di grammi di eroina (è ben noto che per ottenere l'effetto stupefacente sono sufficienti pochi milligrammi di eroina), e perfino la cessione finalizzata al "consumo di gruppo".
A rendere accettabile una sorta di indifferenza di Stato verso la scelta tossicomanica non vale l'osservazione secondo cui è necessario rispettare la libertà di chi sceglie di consumare droga, poiché costui al massimo danneggerebbe se stesso, e non gli altri. Possono richiamarsi, per analogia, le considerazioni svolte dalla Corte costituzionale di fronte alle eccezioni sollevate da giudici di merito contro la legge n. 3 del 1986, che impone ai motociclisti di indossare il casco; con la sentenza n. 180 del 1994 la Corte ha ritenuto infondata la tesi dell'ingerenza dello Stato nei diritti del cittadino, che deriverebbe dal fatto che ad andare in giro senza casco non si mette a repentaglio l'incolumità altrui, ma soltanto la propria, e quindi imporre l'uso del casco limiterebbe la libertà di circolazione, e più in generale di estrinsecazione della personalità. La Consulta ha risposto che la salute dell'individuo costituisce al tempo stesso, in base all'articolo 32 della Costituzione, interesse della collettività, sì che va apprezzato nella specie l'intervento del legislatore, anche perché gli incidenti stradali hanno un costo per l'intera società. La logica seguita per l'obbligo di indossare il casco vale, a maggior ragione, per la proibizione dell'uso di droga.
Esistono peraltro precisi vincoli di ordine internazionale da tenere ben presenti. La Convenzione unica sugli stupefacenti adottata a New York il 30 marzo 1961, emendata dal Protocollo di Ginevra del 25 marzo 1972, e la Convenzione sulle sostanze psicotrope adottata a Vienna il 21 febbraio 1971, obbligano gli Stati sottoscrittori, fra i quali è l'Italia, a considerare illecita anche la detenzione di stupefacenti per uso personale non terapeutico.
La problematica della diffusione delle droghe ha assunto oggi connotati di sempre maggiore gravità a livello planetario, dal momento che il fenomeno droga, oltre alle implicazioni dirette sulla salute dei singoli e sulla criminalità diffusa ed organizzata, si interseca inscindibilmente con le più complesse emergenze mondiali, fra le quali non ultima il terrorismo di matrice islamica, e la sua base in Afghanistan, dove la produzione di oppio è la maggiore del mondo. A livello nazionale, a distanza di un decennio dalla tornata referendaria del 1993, il quadro è preoccupante, e impone la lotta alla droga in termini di priorità; non si tratta di applicare schemi ideologici, ma di confrontarsi responsabilmente con una angosciante deriva di morte, di cui i 516 decessi - cosiddetti per overdose - del 2002 sono soltanto una componente, sostanzialmente legata al consumo di eroina, sempre più rimpiazzata dalla cocaina e dalle cosiddette nuove droghe; ma non possono trascurarsi i decessi per incidenti stradali, che rimangono in ombra perché non sempre si è in condizioni di rilevare che la causa è stata l'uso di droga.
In questo quadro si prospetta una modifica del DPR 309/90, che si muove sulle seguenti direttrici:
- contrarietà anche verso il semplice uso e la detenzione della droga; questo non comporta il ricorso alla pena, e si traduce in graduali provvedimenti di tipo amministrativo, collocati a coprire, con intensità crescente, anche la zona grigia posta fra il consumo e lo spaccio, dal momento che anche la mera detenzione di apprezzabili quantità di stupefacenti si è dimostrata costituire significativo punto di partenza per la diffusione del fenomeno: tale zona è grigia per difficoltà probatorie più che per una reale netta distinzione, come dimostrano gli studi sul fenomeno dello spaccio, punto di approdo privilegiato, insieme ad altre attività illecite come furti e rapine o degradanti come la prostituzione, per tanti assuntori;
- impegno delle istituzioni verso una coerente prevenzione, che da sviluppare su un piano informativo e culturale;
- nessuna acquiescenza o addirittura collaborazione nel mantenimento di soggetti in stato permanente di tossicodipendenza; riconoscere pienamente e nei fatti la dignità di persona del tossicodipendente, anche di quello detenuto, significa accompagnarlo su un itinerario che gli dia la possibilità di uscire responsabilmente dall'incubo della droga; per questo si sono introdotti meccanismi di favore per agevolare un definitivo reinserimento sociale del tossicodipendente recuperato, evitando che resti intrappolato nelle conseguenze detentive collegate allo stato di tossicodipendenza, una volta che ne sia realmente uscito;
intelligente repressione dello spaccio attraverso:
2. La riforma
2.1. Coordinamento e organizzazione.
Con gli articoli 1, 1 bis, 1 ter, 1 quater e 1 sexies si raggruppano in cinque differenti disposizioni le competenze relative al Comitato nazionale di coordinamento, all'Osservatorio, al Comitato scientifico, al Dipartimento nazionale per le politiche antidroga e le norme riferibili all'organizzazione delle campagne informative attualmente incluse nell'articolo 1. Anche le norme in tema di assistenza ai paesi in via di sviluppo produttori di sostanze stupefacenti trovano autonoma collocazione con la previsione di un art. 1 quinquies. Si persegue così la finalità di razionalizzare e rendere maggiormente visibile il nuovo "dispositivo" di contrasto in materia di tossicodipendenza.
Con l'art. 1 si provvede:
Con l'art. 1 bis si provvede a trasferire presso il Dipartimento nazionale per le politiche antidroga della Presidenza del Consiglio dei Ministri, l'Osservatorio permanente, cambiandone la denominazione in "Osservatorio italiano per le droghe e le tossicodipendenze" in analogia con l'Osservatorio europeo sulle droghe e sulle tossicodipendenze di Lisbona, e ad attribuire al Presidente del Consiglio il compito di disciplinarne l'organizzazione e il funzionamento.
In linea con le modifiche introdotte con il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, vengono modificate le denominazioni di alcuni Ministeri.
Dopo avere implementato le competenze dell'Osservatorio, attribuendogli, tra l'altro, la possibilità di acquisire periodicamente e sistematicamente dati sulla composizione e sulle caratteristiche qualitative e quantitative delle sostanze stupefacenti sequestrate, si è proceduto a definire, con l'introduzione del nuovo comma 6, uno schema di flussi informativi tra i laboratori incaricati dall'Autorità giudiziaria o prefettizia delle analisi chimiche e l'Osservatorio stesso.
Al fine di ampliare tempestivamente le conoscenze sulla composizione, sugli effetti sull'organismo e sulla diffusione sul territorio delle sostanze di abuso presenti sul mercato clandestino nazionale, si prevede che i laboratori stessi riversino all'Osservatorio i risultati delle analisi, opportunamente standardizzati sulla base di un accordo fra le amministrazioni competenti, per consentire l'espletamento dei compiti di carattere epidemiologico, statistico e di ricerca, anche al fine di fornire, con puntualità e completezza, elementi informativi e dati all'OEDT di Lisbona, sulla base degli indicatori stabiliti.
In caso, peraltro, dell'individuazione di nuove sostanze sintetiche, per effetto della complementare modifica all'art. 88, è data facoltà all'Osservatorio di richiedere campioni delle sostanze stesse, per approfondire le attività di analisi e le indagini di carattere scientifico.
Con l'art. 1 ter il Comitato scientifico dell'Osservatorio è trasferito alle dirette dipendenze del Dipartimento, quale organismo di consulenza ai fini dello studio e dell'interpretazione scientifica del fenomeno.
Con l'art. 1 quater è attribuito alla Presidenza del Consiglio dei Ministri-Dipartimento nazionale per le politiche antidroga il compito di promuovere le campagne informative, in collaborazione con i Ministri componenti il Comitato nazionale di coordinamento per l'azione antidroga. Si prevede, in particolare, la possibilità di impiegare le risorse stanziate in iniziative, non solo di mera comunicazione ma anche di animazione, educazione e prevenzione da sviluppare con la massima diffusione su tutto il territorio nazionale. In questo articolo, peraltro, si affronta per la prima volta il problema della conversione in euro degli importi espressi in lire. Tale operazione è stata ripetuta in tutti i successivi articoli del Testo unico.
Nell'art. 1 quinquies confluiscono, infine, i commi 16, 17 e 18 dell'attuale art. 1 dando vita ad un nuovo articolo che raccoglie, in maniera più visibile ed omogenea, le disposizioni che regolano l'azione dell'Italia in materia di assistenza ai Paesi in via di sviluppo produttori di sostanze stupefacenti.
Con l'art. 1 sexies, al fine di valorizzare l'opera di coordinamento avviata dalla struttura di missione istituita con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 15 novembre 2001 e di dare concreta attuazione a quanto previsto alla lett. a) dell'art. 4 del citato provvedimento di costituzione, sono trasferite le competenze già attribuite al Dipartimento per le politiche sociali e previdenziali del Ministero del lavoro e delle politiche sociali al citato Dipartimento nazionale per le politiche antidroga nella prospettiva di concentrare e razionalizzare, ove possibile, in una unica struttura amministrativa le competenze in materia attualmente ripartite tra più amministrazioni statali. Detti compiti sono illustrati dettagliatamente nel comma 2 dell'art. 6 bis inserito nel decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303.
Per dispiegare i propri effetti, l'impianto così delineato necessita, però, di un ulteriore intervento normativo teso a scorporare il Fondo nazionale d'intervento per la lotta alla droga dal Fondo nazionale per le politiche sociali, collocandolo nel bilancio della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Tale intervento è effettuato attraverso la disposizione inserita nel comma 3 che modifica l'art. 133, comma 2, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112.
Nell'art. 2, oltre ad aggiornare la denominazione degli organismi internazionali e delle Amministrazioni dello Stato (anche questa operazione è stata estesa a tutti gli articoli e singoli commi del Testo unico oggetto di modifica, ritenendosi, per gli altri, utilizzabile la previsione contenuta nel decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300), si è provveduto a modificare le attribuzioni del Ministero della salute. In particolare, considerando che le nuove tabelle sono emanate in allegato alla legge di modifica del Testo unico, si conferisce al Ministero il solo compito di provvedere al loro aggiornamento, in sintonia con quanto previsto nell'art. 13.
All'art. 9, con l'inserimento di un'ulteriore lettera nel comma 1, viene attribuito al Ministero dell'interno il compito di promuovere e coordinare specifiche attività di cooperazione tra le forze di polizia e gli organi competenti in materia di prevenzione. È opinione condivisa che le forze di polizia, in aggiunta ai normali compiti di repressione, debbano e possano fornire un valido ausilio nell'ambito dell'attività di prevenzione del fenomeno della tossicodipendenza; tali attività, nel rispetto delle competenze di ciascun soggetto istituzionale, consistono nel concorrere ad informare dei rischi, motivare alla terapia, indirizzare ai Sert, alle comunità, ai centri di formazione. Potrà, in tal modo, realizzarsi una sinergia tra distinti ed autonomi settori (sicurezza e socio-sanitario) per garantire un rafforzamento della rete di iniziative nell'ambito della politica della prevenzione.
All'art. 10 comma 1 bis è stato posto a carico degli organismi istituzionalmente preposti alla repressione del traffico degli stupefacenti l'obbligo di riferire alla DCSA del Ministero dell'interno notizie in ordine alle attività operative antidroga condotte e ai relativi risultati conseguiti. La modifica trova fondamento nella necessità di potenziare l'azione della Direzione Centrale per i Servizi Antidroga che già svolge, in base al dettato normativo, compiti di coordinamento dell'attività delle forze di polizia e di alta direzione dei servizi di polizia per la prevenzione e repressione del traffico illecito di stupefacenti, assicurando anche la necessaria cooperazione internazionale, atteso, infatti, il connotato di internazionalità tipico del fenomeno droga/crimine.
Al comma 3 bis si attribuisce alla DCSA l'importante compito di definire, codificare e memorizzare, per scopi di carattere investigativo degli organi di polizia competenti, le caratteristiche intrinseche ed intrinseche delle partite di sostanze stupefacenti sequestrate. La realizzazione di una banca dati delle sostanze stupefacenti è finalizzata ad individuare ed archiviare il c.d. "DNA" degli stupefacenti per consentire utili comparazioni con le caratteristiche rilevate sulle droghe sequestrate di provenienza sconosciuta, in sintonia, peraltro, con analoghe iniziative poste in essere in ambito internazionale. La realizzazione del citato archivio informatico apporterà sicuri vantaggi di carattere investigativo nell'approfondimento delle conoscenze sul modus operandi dei narcotrafficanti, i flussi di movimentazione, le aree geografiche di produzione, stoccaggio e transito, nonché sulle mappe delle organizzazioni criminali.
All'art. 12, al fine di adeguare il Testo unico alla intervenute modifiche apportate dal decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, si sostituisce la partecipazione alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome del Ministro per la solidarietà sociale con quella del Presidente del consiglio o di un suo delegato.
2.2. Le nuove tabelle
L'art. 13, comma 1, riduce il numero delle tabelle da sei a due, determinando la creazione di un nuovo sistema di valutazione e controllo delle sostanze vietate. Nella tabella I trovano posto quelle che "non trovano nessun impiego terapeutico" e che, quindi, non possono essere prescritte.
Nella tabella II sono, invece, raggruppate, in cinque differenti sezioni, le sostanze aventi proprietà curative e pertanto definite, ai sensi del decreto legislativo 29 maggio 1991, n. 178, medicinali che, avendo in sé la capacità di indurre dipendenza fisica o psichica, possono diventare oggetto d'abuso. Quindi tutti i medicinali, a cui è riconosciuto l'impiego terapeutico, a base di sostanze stupefacenti e sostanze psicotrope, regolarmente registrati nel nostro Paese, trovano posto nella tabella II; nella tabella I sono collocati i principi attivi a cui, tout court, non è riconosciuto in Italia impiego terapeutico (e che, pertanto, non possono essere prescritti o, salvo in presenza di particolari autorizzazioni, commercializzati) e, senza più tenere in alcuna considerazione il diverso potere tossicomanico di ciascuna sostanza, gli altri psicotropi, superando nettamente la distinzione fra le droghe c.d. "pesanti" e le droghe c.d. "leggere" (come meglio specificato in relazione all'art. 73).
La differenziazione in due tabelle, l'una delle sostanze stupefacenti e sostanze psicotrope, l'altra dei medicinali a base di sostanze stupefacenti e sostanze psicotrope, consente, inoltre, di ridurre sensibilmente il numero delle sostanze già incluse nella elencazione relativa alla dose media giornaliera, facilitando il compito di stabilire per ciascuna di esse la soglia quantitativa massima, cui fa riferimento il nuovo art. 73, comma 1 bis.
Si evidenzia che, come già avveniva nel sistema regolato dalla D.M.G., non per tutte le sostanze stupefacenti incluse nella tabella I è stato possibile individuare un quantitativo massimo di principio attivo (come soglia per l'erogazione delle sanzioni), in quanto, pur essendo dette sostanze poste sotto controllo in osservanza di Convenzioni internazionali sottoscritte dall'Italia, non sono disponibili, al momento, dati epidemiologici aggiornati relativi ai livelli di consumo nell'ambito di fenomeni d'abuso. Occorre tener, peraltro, presente che, qualora i preposti organismi nazionali o comunitari dovessero denunciare il diffondersi sul mercato clandestino di queste sostanze proibite, il nuovo meccanismo di aggiornamento delle tabelle previsto dagli artt. 2 e 13 permetterà con celerità l'inserimento in tabella delle relative soglie quantitative massime.
L'ulteriore distinzione, invece, in più sezioni all'interno della tabella II si è resa necessaria per assoggettare a regimi diversi, in tema di fabbricazione, lavorazione, commercializzazione, prescrizione e dispensazione gruppi di sostanze omogenee tra di loro.
Peraltro, la suddivisione in sezioni consente di dedicarne una (sezione A) ai medicinali impiegati nella cosiddetta "terapia del dolore" (allegato III bis al vigente DPR 309/90) e ad altre sostanze (flunitrazepam, ketamina, GHB, ecc.) che sovente sono utilizzate come sostanze d'abuso. Tali sostanze, non solo possono indurre una dipendenza fisica e psichica di intensità e gravità paragonabili a quelle delle sostanze indicate nella tabella I, ma risultano più comunemente oggetto di commercio clandestino. Il diverso regime a cui sono sottoposte dette sostanze si estrinseca nella loro assimilazione, in caso di detenzione in assenza della prescrizione od oltre i quantitativi prescritti, alle sostanze della tabella I, per le quali, in tale circostanza, è prevista la sanzione penale, anziché amministrativa.
Inoltre, l'inserimento della cannabis nella nuova tabella I e la possibilità di prevedere, nella nuova tabella II, una sezione dedicata a medicinali preparati con le sostanze stupefacenti precedentemente incluse nella tabella I impongono di effettuare un'opportuna modifica al testo di alcuni articoli del decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309 (42, comma 1, 43, comma 1, 45, commi 1 e 2, 46, comma 1, 47, comma 1). La conseguente sostituzione della dicitura "farmaci e preparazioni di cui alle tabelle I, II e III" con la formula "medicinali di cui alla tabella II, sezioni &.", elimina il riferimento, foriero di equivoci, ad ipotetici prodotti farmaceutici a base di cannabis, non presenti nella Farmacopea ufficiale italiana.
Si è, inoltre, dato seguito all'esigenza di semplificare e velocizzare il procedimento, oggi particolarmente lungo e farraginoso, per l'inserimento nelle tabelle delle sostanze da sottoporre a controllo. In futuro, pur prevedendo l'acquisizione del parere della Presidenza del Consiglio dei Ministri-Dipartimento nazionale per le politiche antidroga, non sarà più necessario che la decisione di includere una nuova sostanza stupefacente nelle tabelle, sancita con decreto del Ministero della salute, sia preventivamente sottoposta al vaglio dell'Istituto Superiore di Sanità.
Per completezza, si segnala che, per aggiornare i termini scientifici presenti nel Testo Unico, sono state mutuate le definizioni sancite dall'art. 1 del decreto legislativo 29 maggio 1991, n. 178.
All'art. 14 viene definita la nuova formulazione dei criteri per l'inclusione delle sostanze nelle tabelle, rispondente alla necessità di suddividere le sostanze stupefacenti in due gruppi quanto più possibile omnicomprensivi: sostanze d'abuso da un lato, medicinali preparati con l'impiego di sostanze stupefacenti e psicotrope dall'altro. Peraltro, i criteri di inclusione non si discostano, sostanzialmente, da quelli della vigente legge. Le sostanze già ricomprese nella vigente tabella II (derivati della cannabis) vengono incluse nella tabella I, mentre quelle contenute nell'allegato III bis al DPR 309/90 (medicinali ad azione narcotico-analgesica impiegati nella terapia del dolore) e quelle di cui alle attuali tabelle III, IV, V e VI, salvo particolari eccezioni, sono ripartite tra le cinque sezioni della tabella II.
La predisposizione delle nuove tabelle allegate al Testo Unico ha consentito l'inserimento, tra le sostanze della tabella I, della salvia divinorum e del relativo alcaloide (salvinorina A), una delle cosiddette smart drugs (droghe furbe), prodotti ad azione stupefacente la cui disponibilità in libera vendita desta preoccupazione ed allarme sociale.
I valori indicati nella Tabella I non sono correlati con le dosi (minime, medie, massime, letali), né con il periodo di assunzione (dose giornaliera, dose settimanale, dose mensile). A causa della variabilità individuale e dello stato di tossicodipendenza sarebbe, infatti, impossibile verificare la reale necessità del singolo tossicodipendente. Rappresentano, invece, il quantitativo massimo che il soggetto può detenere senza incorrere nei rigori della sanzione penale. In caso di detenzione di quantità inferiori a quelle della tabella I, non riconducibili all'attività di spaccio, il soggetto verrà sottoposto a sanzioni di tipo amministrativo.
2.3. Il sistema delle autorizzazioni, delle prescrizioni e della dispensazione
Con l'introduzione del nuovo art. 25 bis, si è inteso corrispondere all'esigenza, da più parti manifestata, di avviare allo smaltimento i medicinali che rimangono inutilizzabili presso il domicilio dei pazienti, nell'ambito della terapia del dolore.
Con l'art. 38 si è consentito ai farmacisti di cedere o acquisire da altri farmacisti medicinali contenenti sostanze stupefacenti, verificandosi la necessità di sopperire a carenze in casi di particolare urgenza.
Inoltre, per recepire le indicazioni contenute nel D.M. 3 luglio 1992, in cui è stabilito che nessun medicinale a base di sostanze stupefacenti può essere fornito o spedito come campione ai medici e veterinari, sono stati soppressi i commi 3 e 6 e modificato il comma 4.
Nell'art. 40 si prevede che il Ministero della salute, al momento dell'autorizzazione all'immissione in commercio di una specialità medicinale contenente sostanze stupefacenti e psicotrope già gabellate individua la tipologia di confezione e la sezione della tabella II ove collocare il medicinale stesso.
Nell'art. 42, per far fronte alle necessità di particolari soggetti o categorie professionali, si introduce la possibilità che gli stessi si approvvigionino di medicinali a base di sostanze stupefacenti e psicotrope presso le farmacie o i grossisti di medicinali.
In questo articolo, inoltre, è eliminato il riferimento alle tabelle I e II del testo vigente, sostituendolo con la sola tabella II, sezioni A, B e C, in coerenza con la nuova elencazione delle sostanze sotto controllo che non prevede, nella tabella I, la presenza di medicinali a base di sostanze stupefacenti registrati, in commercio o prescrivibili in Italia, salvo le eccezioni indicate nella tabella II.
Analoghi interventi sono stati effettuati in tutti gli articoli del testo vigente che fanno riferimento ai soli medicinali (artt. 42, 43, 45, 46 e 47).
Attraverso la revisione degli artt. 43 e 45, si è inteso ridisegnare, anche alla luce della diversa collocazione dei medicinali nelle sezioni della tabella II, la disciplina della loro prescrizione e successiva dispensazione.
Il nuovo assetto prevede in particolare:
Tabella II, sezione A (ad eccezione dei medicinali utilizzati nella terapia del dolore): ricetta non ripetibile (autocopiante) per un solo medicinale, per un dosaggio di 30 giorni;
Tabella II, medicinali della sezione A utilizzati nella citata terapia del dolore compresi nell'allegato III-bis: ricetta non ripetibile (autocopiante) per un massimo di due medicinali, per un dosaggio di 30 giorni;
Tabella II, sezioni C e D: ricetta non ripetibile;
Tabella II, sezione E: ricetta medica ripetibile.
Per effetto delle modifiche introdotte da questo articolo, è soppresso l'art. 71.
A corredo delle precedente disposizioni, nell'art. 43 vengono inoltre inserite norme idonee a disciplinare con maggiore incisività l'istituto dell'autoricettazione da parte dei medici chirurghi e dei medici veterinari che, per uso professionale urgente, sono chiamati ad approvvigionarsi, trasportare e detenere medicinali contenuti nella tabella II, sezione A.
Sempre al fine di tutelare le persone che, per motivi terapeutici, entrano in contatto con i medicinali a base di sostanze stupefacenti contenuti nella tabella II, sezione A, e, in particolar modo, per corrispondere alle esigenze di determinate categorie di pazienti che sono costretti a ricorrere a specialità farmaceutiche impiegate nella terapia del dolore, è stato previsto l'utilizzo nella prescrizione di un particolare tipo di ricetta medica a più copie, una delle quali da consegnare all'assistito. Tale garanzia opera anche nei confronti dei soggetti tossicodipendenti in trattamento ai quali, per ragioni di cura, è consegnato in affidamento il medicinale oppioide prescrivibile. È previsto, infatti, che a tali soggetti sia consegnata copia della prescrizione medica o del piano terapeutico da esibire in caso di controllo. Così, in linea con le indicazioni programmatiche del Governo, viene contemporaneamente fornito alle Forze di polizia uno strumento operativo immediato e indispensabile in fase di accertamento dei reati previsti dall'art. 73, comma 1 bis, lett. b).
Ai fini di garantire l'approvvigionamento da parte delle strutture sanitarie pubbliche e private di medicinali contenenti sostanze stupefacenti non commercializzate in Italia ma autorizzate in altri Paesi è stata prevista nell'art. 50 bis la possibilità di avanzare al Ministro della salute una specifica richiesta di permesso di importazione subordinata alla assoluta necessità di somministrazione e alla mancanza di alternative terapeutiche.
Negli artt. da 60 a 65 sono state effettuati interventi volti ad aggiornare la numerazione delle tabelle e i termini scientifici, nonché, nel merito, a razionalizzare le modalità di tenuta dei registri sui quali deve essere annotato, a cura di particolari soggetti, il carico e lo scarico delle sostanze stupefacenti e dei medicinali.
Con la modifica dell'art. 66 si è intervenuti sulle norme che regolano la trasmissione di notizie e dati trimestrali da parte degli enti e delle imprese autorizzate all'importazione, esportazione, fabbricazione di sostanze stupefacenti e psicotrope, con la finalità di rafforzare le attività di monitoraggio e controllo sulle materie prime ricevute e utilizzate, nonché sulla vendita dei prodotti con esse realizzati.
L'introduzione nel comma 1 dell'art. 70 dell'esplicito richiamo alla normativa comunitaria che regola le attività di controllo sui precursori e sulle sostanze chimiche di base è finalizzata a consentire a tutti gli operatori la conoscenza delle fonti normative di riferimento per l'immediato adeguamento ad ogni nuova possibile modifica. L'intervento sul comma 3 ha, invece, lo scopo di ampliare il novero dei soggetti tenuti a comunicare al Ministero della salute i dati relativi all'ubicazione dei locali dove sono custodite le sostanze e i precursori in argomento.
2.4. Il sistema sanzionatorio.
a) Principi generali
All'art. 72 è stato reintrodotto il divieto dell'uso e di qualunque impiego (non autorizzati) di sostanze stupefacenti o di sostanze psicotrope, precedentemente espunto dall'ordinamento a seguito del referendum del 1993 (decreto del Presidente della Repubblica 5 giugno 1993 n. 171), trattandosi di previsione non solo compatibile, ma anzi imposta dagli obblighi internazionali (in particolare, dalle convenzioni sulle sostanze stupefacenti di New York del 1961, ratificata con legge 5 giugno 1974 n. 412, di Vienna del 1971, ratificata con legge 25 maggio 1981 n. 385, e di Vienna del 1988, ratificata con legge 5 novembre 1990 n. 328). La risposta sanzionatoria, peraltro, è stata coerentemente diversificata (cfr. artt. 73, 75 e 76), in linea con i richiamati obblighi internazionali, laddove, a fronte della prevista sanzionabilità delle condotte riguardanti le sostanze stupefacenti, si fa salva la scelta discrezionale degli Stati di poter prevedere misure diverse da quella penale per i fatti di "natura minore" (cfr. del resto, Corte cost. 4 febbraio 1993 n. 28). In tale ottica, si è inteso prevedere solo provvedimenti amministrativi accompagnati, ricorrendone le condizioni, da misure di trattamento terapeutico per il mero uso individuale di sostanze stupefacenti, riservando le sanzioni penali alle sole attività di spaccio e, comunque, alle condotte detentive di quantitativi di sostanza stupefacente che, seppur modesti (al di sotto dei valori espressi nella tabella I ovvero, in assenza di prescrizione o al di fuori dei quantitativi prescritti, per le sostanze di cui alla tabella II, sezione A), per le oggettive modalità di presentazione delle stesse sostanze ovvero per altre circostanze dell'azione, appaiono destinati a terzi o ad un uso non esclusivamente individuale. Ciò, sul presupposto che tali condotte sono ex se pericolose per la salute del soggetto e comunque pericolose per l'ordine pubblico e la salute collettiva, anche in considerazione del fatto che trattasi di sostanze potenzialmente destinate allo spaccio o all'uso non meramente individuale. Non costituisce motivo tecnico ostativo a tale revisione l'esito del referendum del 1993, avendo quest'ultimo lo stesso valore formale di una norma ordinaria (abrogativa di altre), peraltro risalente a 10 anni fa, e quindi modificabile in base all'esperienza maturata, se quest'ultima (come è nel caso di specie) orienta in tale direzione.
L'uso terapeutico di medicinali contenenti principi attivi stupefacenti è, invece, regolato da norme di prescrizione medica.
b) Le sanzioni penali
L'art. 73 prevede le sanzioni penali nei confronti delle condotte illecite in materia di sostanze stupefacenti. La struttura della fattispecie presenta talune novità rispetto a quella vigente.
In primo luogo, è stata abolita la differenziazione, sotto il profilo del trattamento sanzionatorio, tra "droghe c.d. pesanti" e "droghe c.d. leggere": le condotte illecite riguardanti ogni tipo di sostanze stupefacenti, in quanto tali rientranti nella tabella I, sono punite nel comma 1 dell'art. 73; sono, invece, ritenute meritevoli di un trattamento sanzionatorio più attenuato le condotte illecite relative ai farmaci elencati nella tabella II. La modifica proposta è coerente con la riduzione del numero delle tabelle delle sostanze (cfr. artt. 13 e 14 del D.P.R. n. 309/90), che ha determinato l'inserimento nella tabella I di tutte quelle idonee a produrre effetti stupefacenti o psicotropi, siccome egualmente pericolose per la salute individuale e collettiva. Tale decisione è in linea con le più recenti ed accreditate conclusioni della scienza tossicologica; va, infatti, sottolineato che da alcuni anni la percentuale del principio attivo (ossia del componente che rende un preparato stupefacente) presente in alcune sostanze è incomparabilmente maggiore rispetto al passato. Vale il caso della cannabis: il principio attivo, il tetraidrocannabinolo (o THC), presente in questo tipo di sostanza evidenzia oggi, in base ai dati che derivano dai sequestri, valori crescenti. Nella sostanza, dallo 0,5/1,5 per cento di THC che caratterizzava i derivati della cannabis negli anni Settanta/Ottanta si è passati a valori attuali pari al 20/25 per cento, con punte anche superiori, normalmente a motivo di diversificate modalità di coltivazione. In virtù della riduzione dei minimi edittali di pena che sono stati introdotti (su cui v. infra), è attribuita al giudice la facoltà di applicare la sanzione in modo "calibrato", con attenzione precipua anche alla "natura" della sostanza oggetto della condotta incriminata.
La punizione è configurata non solo per le attività di spaccio e, più in generale, di destinazione a terzi della sostanza stupefacente, a prescindere, ovviamente, dal quantitativo della stessa, ma anche per le attività di importazione, esportazione, acquisto, detenzione, che, per le circostanze dell'azione ovvero per le oggettive modalità di presentazione della sostanza stupefacente, con riguardo al peso lordo complessivo o al confezionamento frazionato, appaiono finalizzate alla cessione a terzi o comunque ad un uso non esclusivamente individuale.
Relativamente alle sostanze incluse nella tabella II, fatta eccezione di quelle inserite nella sezione A, il cui regime è assimilabile, anche per quanto riguarda la semplice detenzione, a quello delle sostanze della tabella I, il ricorso alla sanzione penale è previsto solo per le attività di spaccio e, più in generale, di destinazione a terzi dei medicinali inclusi nelle sezioni A, B e C. In linea con questa impostazione sono previste sanzioni amministrative per le condotte detentive dei medicinali compresi nelle medesime sezioni della tabella II in assenza di un titolo legittimante rappresentato dalla prescrizione medica o dal piano terapeutico (cfr. il riferimento all'art. 72, comma 2, del D.P.R. n. 309/90).
Accogliendo le sollecitazioni degli organi impegnati nel contrasto ai traffici illeciti di droga, è stata prevista un'apposita disciplina sanzionatoria per i traffici illeciti delle sostanze chimiche di base e dei precursori utilizzabili nella produzione clandestina delle droghe. Il completamento della disciplina dovrà essere accompagnato dall'adozione, da parte del Ministero della salute del decreto di cui al comma 7 dell'articolo 70 del decreto del Presidente della Repubblica 9 ottobre 1990, n. 309, stabilendo le modalità e i termini in base ai quali gli operatori del settore hanno l'obbligo di comunicare alla D.C.S.A. le singole operazioni commerciali, relative alle sostanze trattate. Al riguardo, non è necessario modificare il successivo art. 74, in quanto la previsione del reato associativo, formulata facendo riferimento ai "delitti&..previsti dall'art. 73", include la fattispecie delittuosa in commento.
Il filo conduttore della riforma - puntare al recupero del tossicodipendente e incentivarlo il più possibile - trova un riscontro significativo nel nuovo comma 5 bis, che intende affrontare le particolari situazioni che si collocano in una zona grigia: quella nella quale chi si è reso responsabile di fatti sanzionati in base al comma 5 non può più fruire della sospensione condizionale della pena, ma difetta delle condizioni per avviare un percorso di recupero in una struttura a ciò dedicata. In base alla norma, il giudice, con la sentenza di condanna o di applicazione di pena su richiesta delle parti, può applicare, al posto delle sanzioni detentive e pecuniarie, quella del lavoro di pubblica utilità, andando oltre i limiti di pena previsti dalla legge che lo ha introdotto nell'ordinamento, il d. lgvo 28 agosto 2000 n. 274: tale lavoro potrà svolgersi anche nelle strutture iscritte all'albo di cui all'art. 116.
Poiché, in assenza di tale istituto, l'autore dell'illecito non potrebbe in alcun modo evitare l'espiazione della pena, in un'ottica di gradualità gli si offre una ulteriore possibilità di riscatto: il lavoro sostitutivo di pubblica utilità. La scelta di porsi a disposizione della collettività è meno impegnativa rispetto all'ingresso in una comunità, ma non manca di esercitare un condizionamento costruttivo sul responsabile del reato, il quale può essere anche un mero assuntore di sostanze stupefacenti, e non necessariamente un tossicodipendente.
Per evitare l'uso strumentale dell'istituto si precisa che esso non può concedersi più di due volte e che va revocato nell'ipotesi della violazione degli obblighi assunti.
c) Le sanzioni amministrative
L'art. 75 dà seguito alle convenzioni internazionali vigenti in materia di sostanze stupefacenti (in particolare, le convenzioni sulle sostanze stupefacenti di New York del 1961, ratificata con legge 5 giugno 1974 n. 412, di Vienna del 1971, ratificata con legge 25 maggio 1981 n. 385, e di Vienna del 1988, ratificata con legge 5 novembre 1990 n. 328): in base a esse lo Stato è tenuto a vietare anche il semplice uso delle sostanze stupefacenti, pur con la possibilità di prevedere sanzioni diverse da quella penale per le infrazioni di minore gravità (cfr. sub art. 72 D.P.R. n. 309/90).
In tale prospettiva, peraltro, ci si è mossi avendo di mira una pluralità di obiettivi. In primo luogo, si è inteso creare un sistema amministrativo sanzionatorio adeguato (in quanto completato con le sanzioni previste dal successivo art. 76 - v. infra), in grado di rappresentare un deterrente per contrastare l'uso delle sostanze stupefacenti, così da fungere anche da idonea pressione psicologica nei confronti del trasgressore per indurlo a sottoporsi ad un programma di recupero.
In secondo luogo (cfr. sub art. 73), si è inteso fissare in termini obiettivi ed immediatamente percepibili il discrimine tra fatto di mero rilievo amministrativo e fatto di rilievo penale, non solo per evitare difficoltà operative alle forze dell'ordine (quali quelle che caratterizzano l'applicazione della disciplina attuale, così come risultante a seguito del referendum del 1993) ed un immotivato margine di eccessiva discrezionalità foriera di trattamenti ingiustificatamente differenziati, ma anche per evitare un effetto perverso, indirettamente provocato dagli esiti del referendum del 1993, in forza del quale situazioni di mera detenzione, ma di quantitativi non trascurabili di sostanze stupefacenti, possano giovarsi del più favorevole trattamento sanzionatorio amministrativo, pur essendosi in presenza di condotte ex se pericolose, perché tali da celare, dietro l'apparente mero uso personale, condotte di spaccio effettivo.
Il fatto amministrativo viene così caratterizzato dall'uso esclusivamente individuale, senza possibilità di riserva e/o accumulo, ritenuto che, al di sopra della quantità di cui è tollerata la detenzione (per le sostanze di cui alla nuova tabella I) ovvero in assenza di prescrizione o al di fuori dei quantitativi prescritti (per le sostanze di cui alla nuova tabella II, sezione A), lo stesso uso è pericoloso per la salute individuale dell'assuntore e foriero del rischio di una destinazione anche solo parziale allo spaccio (è la figura del tossicodipendente-spacciatore).
In tale ottica, si esclude dalla mera rilevanza amministrativa anche il c.d. uso di gruppo, ritenuto dalla giurisprudenza sanzionabile amministrativamente (per tutte, Cass., Sez. un., 28 maggio 1997, Iacolare), ma che, in realtà, integra una condotta potenzialmente pericolosa in tema di diffusione di sostanze stupefacenti, specie quando si caratterizza nella forma del c.d. mandato ad acquistare che i componenti del gruppo "rilasciano" ad uno di loro per procacciare la droga sul mercato illecito.
Nella stessa prospettiva si esclude dalla mera rilevanza amministrativa quella condotta che, per quantità o modalità di presentazione (suddivisione in dosi, quantitativi anche al lordo delle sostanze c.d. da taglio utilizzate per la preparazione, ecc.) della sostanza, faccia escludere oggettivamente l'ipotesi dell'assunzione individuale da parte del detentore. Il fatto di rilievo penale, sotto questo profilo, non è, quindi, solo quello caratterizzato da condotte inequivocabilmente volte a soddisfare il fabbisogno di terzi ovvero caratterizzate dall'accertamento in flagranza dell'attività di spaccio. È tale anche quello qualificato dalla mera detenzione, quando questa, per determinate caratteristiche obiettive (quantità della sostanza e/o modalità di presentazione della stessa), sia incompatibile con l'uso individuale. È prevedibile che dalla riforma deriverà un condizionamento per la "parcellizzazione" dell'attività di spaccio, determinata necessariamente dall'esigenza per l'assuntore di evitare di incorrere nella sanzione penale: e ciò, se da un lato agevolerà l'attività repressiva della polizia giudiziaria, dall'altro renderà più difficile lo svolgersi dell'attività criminosa.
Come già accennato, il sistema delle sanzioni amministrative non è contenuto soltanto nella disciplina tratteggiata dall'art. 75, ma è completato dall'art. 76, per contrastare in modo efficace le condotte più pericolose (v. infra sub art. 76). Quanto alla disciplina contenuta nella norma in commento, va segnalato, in primo luogo, come novità significativa rispetto alla norma contenuta nel vigente art. 75, la costruzione di sanzioni amministrative diversificate, soprattutto sotto il profilo preventivo: si mira a costruire un sistema in cui la dotazione di uno strumentario idoneo possa fungere da "pressione psicologica indiretta" per il soggetto sì da determinarlo, qualora ne ricorrano le condizioni, a seguire il programma terapeutico e di recupero.
In secondo luogo, per scelta consapevole, tra le condotte solo amministrativamente sanzionabili non è stata ricompresa quella della coltivazione. Infatti, rispetto al testo dell'attuale articolo 75, alle condotte di acquisto, importazione e detenzione è stata aggiunta solo quella dell'esportazione. È noto, in proposito, quell'orientamento giurisprudenziale che ha ipotizzato, rispetto alla disciplina attuale, finanche una pretesa incostituzionalità per il trattamento diversificato derivatone per la condotta di coltivazione rispetto a quella della detenzione. Si è ritenuto però di aderire all'opinione prevalente, fatta propria anche dalla Corte costituzionale, secondo cui la condotta di coltivazione è intrinsecamente più grave rispetto a quella di mera detenzione, perché comunque aumenta il quantitativo di droga circolante: sì da meritare un trattamento sanzionatorio diverso e più grave.
All'art. 76 comma 1 si è tenuto conto del fatto che il sistema normativo originario contenuto nel D.P.R. n. 309/90 era modulato per fare fronte in maniera efficace alle reiterate violazioni al divieto di drogarsi, prevedendo nell'art. 76 un sistema sanzionatorio più severo nei confronti del tossicodipendente recidivo, che più volte avesse trasgredito i provvedimenti prefettizi adottati a norma dell'art. 75.
Detto sistema è stato sovvertito col referendum del 1993, essendone conseguita, per quello che qui interessa, l'abrogazione dell'intero art. 76 del D.P.R. n. 309/90. Attualmente il sistema sanzionatorio amministrativo è fondato quindi in via esclusiva sulla figura del prefetto e sul meccanismo configurato nell'art. 75.
Tale situazione appare non soddisfacente, giacché il quadro sanzionatorio amministrativo si presenta come inidoneo a fronteggiare adeguatamente i comportamenti reiteratamente trasgressivi, in quanto mancano, per l'intervenuta abrogazione dell'art. 76 cit., le più gravi sanzioni originariamente ivi previste che possano affiancarsi a quelle più miti elencate nell'art. 75.
Va chiarito, peraltro, che la volontà referendaria si è espressa contro la persistenza della disposizione di cui all'art. 76 essenzialmente nella parte in cui finiva con il fondare il rischio di una responsabilità penale a carico del tossicodipendente recidivo (cfr. art. 76, comma 12, testo abrogato).
Affermato un giudizio di disvalore sociale nei confronti delle condotte di cui al comma 1 del novellato articolo 75 e la loro rilevanza amministrativa, con il nuovo articolo 76 si è inteso garantire la collettività nei casi in cui dalle citate condotte, tenuto conto dei precedenti dell'agente e delle modalità e circostanze dell'azione, possa derivare pericolo per la sicurezza pubblica.
Così, ad esempio, è di tutta evidenza la pericolosità della disponibilità di stupefacente da parte di chi, già in passato sanzionato per eccesso di velocità, esca a tarda ora da una discoteca ove ha avuto modo di assumere superalcoololici ed abbia la disponibilità di una autovettura di grossa cilindrata. Parimenti allarmante è la presenza, nei pressi delle scuole in orario di entrata ed uscita degli alunni, di chi, già condannato ad esempio per violazione dell'articolo 73, abbia la disponibilità di droghe. Dunque, mentre le sanzioni di cui all'articolo 75 costituiscono il deterrente per una condotta a cui si riconnette un giudizio di disvalore sociale, il nuovo articolo 76 si differenzia radicalmente da quello abrogato in quanto non prevede l'inasprimento delle sanzioni per il tossicodipendente recidivo, bensì persegue immediatamente l'obiettivo di limitare il più possibile la pericolosità sociale di chi ha tenuto condotte che destano allarme nella collettività. Al fine di non ampliare eccessivamente l'ambito di operatività della norma ed anche in considerazione della necessità di prevedere delle sanzioni penali di "chiusura del sistema", è parso adeguato, rispetto alle finalità perseguite, prevedere che destinatari delle più rigorose prescrizioni previste dall'articolo 76 possano essere coloro che, oltre ad aver tenuto la condotta di cui all'articolo 75 con modalità o in circostanze tali da poter creare pericolo per la sicurezza pubblica, siano già incorsi in violazioni o comportamenti che, posti in relazione alla disponibilità di stupefacenti, destano particolare allarme sociale.
In coerenza con la disciplina sulla violenza in occasione di manifestazioni sportive, si è previsto che dette limitazioni, disposte dal questore con provvedimento motivato, debbano essere convalidate dall'autorità giudiziaria. In relazione ai commi 2 - 3 - 4 - 5 - 6, attesa la natura amministrativa delle sanzioni, tenuto altresì conto della capillare diffusione sul territorio dei giudici di pace e della inopportunità di gravare ulteriormente la magistratura professionale, si è ritenuto di attribuire al predetto giudice onorario la competenza a provvedere.
La competenza territoriale è stata determinata con riguardo al luogo di residenza o domicilio dell'interessato; ciò consentirà al giudice di pace di meglio mirare le prescrizioni con riguardo alla personalità dell'interessato ed alle peculiarità della realtà locale.
Spicca, nel comma 1, l'inserimento della misura sanzionatoria del divieto di guida dei veicoli a motore, ritenuta non solo particolarmente efficace sotto il profilo della repressione, ma, soprattutto utile in un'ottica di tutela della collettività, soddisfatta con la conseguente interdizione della circolazione di mezzi condotti da soggetti della cui idoneità alla guida può dubitarsi.
Ai commi 4 e 5 l'obiettivo della riforma è sia quello di scoraggiare le condotte di cui al comma 1 dell'articolo 75 e di limitare la pericolosità di colui che le ha poste in essere, sia quello di indurre il soggetto, qualora egli faccia uso di stupefacente, a seguire un programma terapeutico adeguato rispetto alle sue effettive esigenze; in tale ottica si è previsto che qualora l'interessato si sia sottoposto con esito positivo al citato programma, venga disposta senza indugio la revoca di tutti i provvedimenti limitativi adottati.
Al comma 6, l'intervento ha lo scopo, a prescindere dalla qualità di tossicodipendente del soggetto (rilevante solo al fine della revoca delle prescrizioni stesse all'esito del programma di recupero), di limitare la pericolosità dell'interessato. Così al fine di dare compiutezza al sistema è stata prevista la sanzione penale per i trasgressori.
L'art. 78, sostanzialmente modificato dagli interventi abrogativi del referendum del 1993, accoglie la rinnovata previsione di un decreto del Ministero della salute da emanarsi in relazione all'evoluzione delle conoscenze, con il quale, previo parere dell'Istituto superiore di sanità e del Comitato scientifico di cui all'art. 1 ter, sono determinate le procedure diagnostiche, medico-legali e tossicologico-forensi per accertare il tipo, il grado e l'intensità dell'abuso di sostanze stupefacenti o di sostanze psicotrope.
All'art. 86, con la modifica del comma 1 si è adeguato il testo alla declaratoria di incostituzionalità che aveva riguardato la formulazione attuale. Con la modifica del comma 3 si è coordinata la disposizione con il T.U. in materia di immigrazione, che contiene la disciplina generale delle "espulsioni".
2.5. La destinazione delle sostanze
L'intervento sul comma 5 dell'art. 87 è teso a limitare l'invio al Ministero della salute degli atti relativi alla distruzione delle sostanze stupefacenti nei soli casi in cui le stesse provengano da sequestri operati nei confronti dei soli soggetti autorizzati ai sensi del presente Testo unico.
Con le modifiche apportate all'art. 88 si soddisfa l'esigenza di poter disporre, prima della loro distruzione, di piccole quantità delle sostanze stupefacenti sequestrate dalle forze dell'ordine per scopi scientifici, investigativi, statistico-epidemiologici, didattici e di addestramento delle unità cinofile.
In particolare, il secondo comma completa lo schema dei flussi informativi sui risultati delle analisi sui campioni di sostanze previsto con gli interventi di modifica sull'art. 1 bis.
Infatti, in caso di individuazione di nuove droghe sintetiche da parte dei laboratori incaricati delle analisi, campioni delle stesse possono essere direttamente richiesti alle Autorità procedenti (Pubblico Ministero e Prefetto) dall'Osservatorio italiano sulle droghe e sulle tossicodipendenze al fine di dare concreta attuazione alla partecipazione dell'Italia al sistema per lo scambio rapido di informazioni sulle nuove droghe di sintesi previsto dall'Azione Comune 97/396/GAI del Consiglio dell'Unione Europea del 16 luglio 1997.
2.6. Il recupero come alternativa al carcere
All'art. 89 comma 1, al fine di contemperare al meglio le esigenze di tutela della sicurezza pubblica da una parte e della salute del tossicodipendente dall'altra, si è integrato il divieto di disporre la custodia cautelare in carcere con la previsione della obbligatoria sottoposizione agli arresti domiciliari, da scontare anche presso le strutture private iscritte all'albo di cui all'art. 116.
Poiché sovente i tossicodipendenti commettono i delitti di rapina ed estorsione aggravata si è ritenuto di estendere a tali reati (cfr. successivo comma 4) l'applicabilità della disposizione, subordinandola tuttavia, in considerazione del particolare allarme sociale da essi destato, all'esecuzione di un programma terapeutico residenziale.
Nel comma 2 sono state introdotte modifiche analoghe a quelle del comma 1 e, al fine di consentire all'autorità giudiziaria la migliore valutazione dello stato di tossicodipendenza, la previsione della indicazione della procedura con la quale è stato accertato l'uso abituale di sostanze stupefacenti.
Nel comma 4 l'originario riferimento ai delitti di cui all'articolo 407 del codice di procedura penale è stato sostituito con quello ai reati di cui all'articolo 4 bis della legge n. 354 del 1975, al fine di avere un quadro di riferimento organico. Invero poiché le modifiche introdotte (cfr. anche la relazione all'articolo 656 del c.p.p.) mirano ad evitare che il tossicodipendente faccia ingresso in carcere, è parso opportuno richiamarsi alla norma (nel tempo già più volte modificata) che costituisce il punto di riferimento per quanto riguarda il sistema di ammissione alle misure alternative. Per le ragioni esposte con riferimento al comma 1, si è ritenuto di introdurre una distinzione per quanto riguarda i reati di rapina ed estorsione aggravata, purchè in assenza di elementi sintomatici di collegamento con la criminalità organizzata.
Nel comma 5 si è provveduto ad una mera modifica di coordinamento resa necessaria dalla previsione, nel comma 1, dell'obbligatorietà degli arresti domiciliari.
Il comma 6, infine, introduce uno specifico obbligo di segnalazione a carico dei responsabili delle strutture di recupero, così da evitare usi strumentali degli istituti di favore. L'omissione della segnalazione, quando la violazione commessa dalla persona sottoposta al programma integri una fattispecie di reato, comporta la revoca o la sospensione dell'iscrizione all'albo di cui all'art. 116 e della convenzione di cui all'art. 117. In taluni casi, nel valutare la condotta omissiva, dovrà tenersi conto del peculiare ruolo del responsabile e delle inevitabili ripercussioni della denuncia sulla prosecuzione e sulle possibilità di successo del programma di recupero. Ad esempio, in caso di allontanamento del tossicodipendente dalla struttura, potrà considerarsi perfezionata l'ipotesi di omissione solo al trascorrere di un congruo arco temporale utile a consentire l'espletamento di ogni iniziativa finalizzata a ricondurre, in tempi ragionevoli, il soggetto all'interno della struttura stessa.
All'art. 90 comma 1, dal momento che la consumazione di reati unitamente all'uso di stupefacente costituisce indice di pericolosità sociale, si è ritenuto di eliminare la parte "o ha in corso un programma terapeutico e socio-riabilitativo", riservando l'istituto solo a coloro che si sono già sottoposti con esito positivo al programma e preferendo, per coloro che ancora hanno problemi di tossicodipendenza, il diverso istituto dell'affidamento il quale, attraverso le relative prescrizioni, appare meglio contemperare le esigenze di tutela della collettività da una parte e della salute dell'interessato dall'altra. Sono state recepite le indicazioni programmatiche del Governo equiparando alla struttura sanitaria pubblica le strutture private iscritte nell'albo regionale, ai sensi dell'art. 116. È stato abrogato il riferimento al reato di cui all'art. 73 co. 5 del D.P.R. 309/90 che appare sempre più spesso riferibile a una particolarmente accorta modalità di spaccio.
È stata introdotta la previsione della possibilità di sospendere, qualora l'interessato versi in disagiate condizioni economiche, l'esecuzione della pena pecuniaria non ancora riscossa (cfr. la relazione inerente all'articolo 47 della legge 26 luglio 1975, n. 354). Poiché è frequente che i tossicodipendenti commettano numerosi reati di modesto allarme sociale che li portano ad essere condannati a pene le quali, cumulate, eccedono il limite attualmente vigente, sono state recepite le indicazioni del programma triennale del Governo relative all'innalzamento dei limiti di pena entro i quali si può fruire del beneficio. Tuttavia si sono esclusi dal citato innalzamento i titoli esecutivi relativi a condanne per reati compresi nell'articolo 4 bis legge 26 luglio 1975, n. 354, per i quali, tenuto conto del maggiore allarme sociale, è parsa opportuna una più rigorosa tutela dell'interesse pubblico alla piena attuazione della pretesa punitiva ed alla sicurezza. A tale valutazione non è rimasta estranea la considerazione che per effetto della possibilità della riduzione di un terzo della pena collegata alla scelta del rito abbreviato, sovente la sanzione in concreto comminata non rispecchia la gravità del fatto e dell'offesa né la pericolosità del reo.
Ai fini del coordinamento con il disposto di cui all'art. 656 c.p.p. nel comma 2 è stata esplicitamente affermata la inammissibilità della domanda. Nel comma 4, attese le nuove disposizioni contenute nel comma 1 relativamente alle pene cumulate, è stato eliminato l'ultimo periodo. L'introduzione del disposto di cui al nuovo comma 5 consentirà, risolvendo alcuni dubbi interpretativi, di applicare all'istituto le disposizioni di cui agli artt.47 e 51 bis L.P. in materia di declaratoria di estinzione della pena e di sopravvenienza di nuovi titoli esecutivi.
All'art. 91 l'originario comma 1 è stato abrogato per coordinamento con le modifiche introdotte nell'art. 656 c.p.p. Il comma 2 è stato modificato per coordinamento con il nuovo disposto dell'articolo 90. Il comma 3 è stato abrogato per coordinamento con l'art. 656 c.p.p.; la conseguente applicabilità del disposto di quest'ultimo permetterà da un lato di applicare le preclusioni di cui al comma 9 del citato articolo, evitando la automatica, indiscriminata sospensione per chi si è macchiato di reati particolarmente allarmanti (comunque restando riservata alla più approfondita ma sempre rapida valutazione del magistrato di sorveglianza, l'eventuale concessione provvisoria del beneficio) dall'altro di non interrompere l'eventuale esperienza terapeutica di chi nel frattempo fosse stato ammesso agli arresti domiciliari. Il comma 4 è stato modificato per uniformare la disciplina in questione a quella generale introdotta dalla legge n. 165 del 1998 (secondo la dinamica: persona libera - sospensione automatica del P.M., persona detenuta -provvedimento d'urgenza discrezionale del magistrato di sorveglianza) nonché per riservare alla pronta valutazione del magistrato di sorveglianza l'ammissione nei casi di reati particolarmente gravi per i quali si è esclusa l'automatica sospensione del P.M.
All'art. 92 è stata aggiornata la rubrica che faceva ancora riferimento alla sezione di sorveglianza. Nel comma 2 al fine di evitare ritardi nella definizione del procedimento è stata prevista l'inammissibilità della domanda anche in caso di impossibilità della notifica al domicilio indicato al momento della scarcerazione. Nel comma 3 è stato eliminato il riferimento al pretore per la sopravvenuta riforma del giudice unico.
All'art. 93 comma 1, sono state apportate modifiche di coordinamento con il nuovo disposto dell'art. 90 e con l'ultimo comma del presente articolo. Anche il comma 2 è stato modificato per coordinamento con il nuovo disposto dell'art. 90; è stata aggiunta una disposizione finalizzata ad evitare incertezze sull'individuazione del tribunale competente per territorio. Il comma 3 viene introdotto per evitare che i tempi necessari alla definizione dei procedimenti provochino ingiustificato nocumento al condannato meritevole del beneficio.
2.7. L'affidamento in prova delle persone tossicodipendenti
Con la modifica dell'art. 94 comma 1 sono state recepite le indicazioni programmatiche del Governo circa l'equiparazione tra strutture sanitarie pubbliche e quelle private iscritte all'albo regionale di cui all'art. 116. Il limite di pena è stato determinato secondo quanto esposto nella parte della relazione inerente al nuovo art. 90. Inoltre, poiché all'innalzamento dei limiti di pena deve corrispondere una verifica rigorosa e approfondita dei presupposti per accogliere la domanda, per un verso sono state recepite le indicazioni della giurisprudenza di legittimità secondo le quali l'affidamento terapeutico non consegue automaticamente alla allegazione della documentazione relativa ai presupposti (bensì richiede la verifica della idoneità della misura alternativa a prevenire il pericolo di recidiva), per altro verso - ai fini del successivo comma 3 - si è previsto che nella certificazione attestante lo stato di dipendenza debba essere indicata espressamente la procedura di accertamento dell'uso abituale.
Il comma 2 è stato modificato per uniformare la disciplina in questione a quella generale dell'affidamento ordinario di cui alla legge n. 165 del 1998; tuttavia, poiché l'affidamento terapeutico presuppone il persistere della condizione di tossicodipendenza e questa, unitamente alla previa consumazione di reati, costituisce indice di pericolosità sociale, si è previsto che il magistrato di sorveglianza possa concedere in via provvisoria il beneficio piuttosto che sospendere l'esecuzione della pena (decisione quest'ultima che avrebbe comportato la totale assenza di vincoli o prescrizioni a carico del condannato sino alla decisione collegiale).
Nel comma 3 è stata inserita una disposizione di coordinamento. Il comma 4, così come già fatto nel comma 3 dell'art. 93, è stato modificato per evitare che i tempi necessari alla definizione dei procedimenti provochino ingiustificato nocumento al condannato meritevole del beneficio.
È stato introdotto il comma 7 per consentire a coloro che hanno terminato positivamente la parte più strettamente terapeutica del programma di evitare soluzioni di continuità nel processo di recupero e reinserimento. Invero, attesa l'elevazione del limite di pena a sei anni per la concessione di detto beneficio, con tale disposizione si evita che l'interessato, eseguito positivamente un programma terapeutico biennale, sia costretto a rientrare in carcere per espiare il residuo anno di pena necessario a essere ricondotto nei limiti dell'affidamento ordinario. Le ragioni dell'introduzione del comma 8 sono state esplicitate più sopra nella relazione inerente all'articolo 89.
Con la modifica dell'art. 95 si è in primo luogo ampliato l'ambito di operatività della disposizione passando dalle persone "condannate per reati commessi in relazione alla tossicodipendenza" ai tossicodipendenti che non fruiscono di benefici; si è poi prevista, al posto della generica idoneità dell'istituto allo svolgimento di programmi riabilitativi, la vera e propria attivazione dei medesimi con conseguente obbligatoria, stretta correlazione tra presenze e numero massimo di destinatari del programma. Peraltro all'attivazione di uno specifico programma terapeutico non può che conseguire una assegnazione "mirata", la quale presuppone l'acquisizione di dati relativi al detenuto che, ove non reperibili altrove, impongono un periodo di osservazione provvisoria.
All'art. 96 sono state introdotte modifiche finalizzate a consentire che alle strutture sanitarie pubbliche siano affiancate, in condizione di parità, quelle private iscritte negli albi regionali. Al comma 3 è stato introdotto un elemento di novità costituito dalla possibilità, per il Ministero della giustizia, di stipulare, con le citate strutture private, convenzioni per l'esecuzione, all'interno degli istituti di pena, di specifici programmi terapeutici e socio-riabilitativi. A comma 6, invece, è stato specificatamente previsto che gravi sull'Amministrazione penitenziaria l'onere per il mantenimento e la cura dei soggetti sottoposti agli arresti domiciliari qualora questi scelgano di scontare la misura restrittiva presso una struttura privata iscritta all'albo di cui al successivo art. 116.
2.8. Attività sotto copertura e destinazione dei beni sequestrati e/o confiscati
Scopo della modifica dell'art. 97, che riguarda anche il titolo della rubrica, è applicare a ulteriori condotte tenute dagli ufficiali di polizia giudiziaria "addetti alle unità specializzate antidroga" l'esimente specifica, scriminando così una serie di attività strumentali all'acquisto di droga compiute dalle forze di polizia. Al comma 1, tenendo conto di alcune pronunce della Corte di Cassazione, si è estesa l'esimente attualmente riservata all'acquisto simulato anche alle attività "connesse" o "strumentali" all'acquisto simulato stesso, prevedendo che tali attività possano essere legittimamente svolte da interposte persone.
Ai commi 1 bis e seguenti si è estesa alla normativa sugli stupefacenti la particolare disciplina riservata alle attività sotto copertura prevista per i reati con finalità di terrorismo (art. 4 del D.L. 18 ottobre 2001 n. 374, convertito nella legge 15 dicembre 2001 n. 438, con esclusione del comma 3, relativo alle procedure di consegna controllata), nonché risolvere la questione circa la possibilità, da parte degli ufficiali di polizia giudiziaria, di avvalersi di ausiliari e/o persona interposta (informatori o collaboranti) nelle operazioni di acquisto simulato.
Peraltro, dal momento che l'utilizzo del solo termine "ausiliare" avrebbe potuto generare un conflitto interpretativo (il codice di procedura penale già fornisce la definizione degli ausiliari di polizia e in essa non rientrano gli informatori e i collaboratori che sotto la direzione della polizia giudiziaria si infiltrano o compiono atti connessi e strumentali alla lotta alla droga, tendente a sgominare le organizzazioni criminali), si è inserito anche il generico riferimento "ad interposte persone": con tale locuzione sono individuati coloro che prestano la propria opera su richiesta e sotto il diretto controllo e la responsabilità della polizia giudiziaria procedente.
Le norme introdotte nell'art. 100 e nel successivo art. 100 bis sono speculari a quelle presenti nella vigente normativa in materia di repressione del contrabbando di tabacchi lavorati esteri. L'inserimento della procedura di "rottamazione" e il contestuale passaggio all'art. 100 bis dell'istituto dell'"assegnazione" e di ogni riferimento alla confisca, impongono una modifica della rubrica dell'art. 100 dall'attuale «Destinazione di beni sequestrati o confiscati a seguito di operazioni antidroga» in «Affidamento in custodia giudiziale e rottamazione di beni sequestrati a seguito di operazioni antidroga».
Al comma 1, come è avvenuto nel comma 1 dell'art. 301 bis della Legge 23 gennaio 1973, n. 43 (T.U.L.D.), eliminando la puntualizzazione restrittiva determinata dalla parola "antidroga" nella locuzione "per l'impiego in attività di polizia antidroga", si consente alle Forze di polizia il legittimo impiego dei beni mobili affidati in custodia, non solo in attività d'indagine finalizzate al contrasto del traffico e dello spaccio di sostanze stupefacenti, ma anche in un più ampio spettro di attività d'istituto. Sulla falsariga della normativa anticontrabbando, con le parole « (&) ovvero ad altri organi dello Stato o ad altri enti pubblici non economici, per finalità di giustizia, di protezione civile o di tutela ambientale nonché ad associazioni, comunità o enti che si occupino della prevenzione, cura e riabilitazione dei tossicodipendenti ovvero che operino nel campo della tutela sociale o ambientale» inserite dopo le parole «attività di polizia», si attribuisce, in aggiunta a quella già stabilita per gli Organi di polizia, un'autonoma facoltà di esperire richiesta di affidamento in giudiziale custodia dei beni mobili sequestrati ad altri soggetti, sia pubblici che del privato sociale, per finalità di giustizia, protezione civile o di tutela ambientale (secondo gli intendimenti dell'art. 301 bis del T.U.L.D.) e per scopi di prevenzione, cura e riabilitazione delle persone tossicodipendenti (secondo le finalità dell'art. 100 vigente perseguite attualmente con la sola procedura di "assegnazione"). La norma trova completamento logico nel comma 6 dell'art. 100 bis che, sull'esempio del comma 4 del vigente art. 100, consente, in seguito al provvedimento di confisca, la definitiva assegnazione dei beni (mobili registrati) originariamente richiesti in custodia con facoltà d'uso, non solo alle Amministrazioni delle Forze di Polizia, ma anche agli altri soggetti "affidatari". Nello stesso comma, per i medesimi soggetti giuridici è sancita anche la possibilità di chiedere l'"assegnazione" di beni (mobili e immobili) entrati nel patrimonio dello Stato per effetto della confisca (es: tutti i beni immobili, tutti beni mobili non registrati, i mobili registrati che non siano stati in precedenza oggetto di richiesta di affidamento ovvero che, originariamente affidati, non siano stati successivamente richiesti in assegnazione).Si suggerisce di prevedere, in ambito di regolamentazione, l'obbligo in capo ai soggetti "assegnatari" di ripristinare secondo le caratteristiche costruttive omologate il mezzo di trasporto concesso in affidamento con facoltà d'uso.
Il comma 2 ricalca per intero il comma 2 dell'art. 100 vigente. Vi è disciplinata la tutela del terzo proprietario del bene che può dimostrare davanti al Giudice la propria estraneità ai fatti in vista della restituzione del bene sequestrato.
Il comma 3 riproduce per intero il comma 3 dell'art. 100 vigente.
Il comma 4 è, invece, di nuova formulazione: il testo è ripreso per intero dal comma 2 dell'art. 301 del T.U.L.D. («(&) i mezzi di trasporto che risultino adatti allo stivaggio fraudolento di sostanze stupefacenti e psicotrope ovvero contengano accorgimenti idonei a maggiorarne la capacità di carico, l'autonomia in difformità delle caratteristiche costruttive omologate (&)») e dal comma 3 dell'art. 301 bis del T.U.L.D («Nel caso in cui non vi sia stata alcuna istanza di affidamento giudiziale ai sensi del comma 1 (&) sono ceduti ai fini della loro distruzione sulla base di apposite convenzioni. In caso di distruzione, la cancellazione dei veicoli dai pubblici registri è eseguita in esenzione da qualsiasi tributo o diritto (..)»). Si è voluto così prevedere la "rottamazione" dei mezzi di trasporto sequestrati, ma, a differenza della normativa anticontrabbando, solo di quelli, non richiesti in custodia giudiziale, sui quali siano state apportate modifiche strutturali (doppifondi) adatte allo stivaggio fraudolento dello stupefacente. La previsione del suesposto comma 2 evita che possano essere distrutti beni mobili registrati (modificati) di proprietà di terzi, senza che questi abbiano avuto la possibilità di provare la propria estraneità al reato.
Anche il comma 5 è di nuova formulazione. Riprende per esteso il comma 5 dell'art. 301 bis del T.U.L.D. Serve a tutelare l'avente diritto estraneo al reato qualora l'esecuzione dell'ordine di distruzione abbia preceduto il provvedimento di dissequestro.
Poiché transitano nel nuovo art. 100 bis, oltre alle norme riprodotte, quasi per intero, dall'art. 301 del T.U.L.D., anche le disposizioni relative all'"assegnazione" ed alla "destinazione delle somme ricavate dalla vendita all'asta" dei beni confiscati, contenute nei commi 4 e 5 del vigente art. 100, la rubrica dell'articolo in argomento diventa: «Confisca e assegnazione di beni sequestrati a seguito di operazioni antidroga».
Con la formulazione del comma 1, si intende applicare alla normativa sugli stupefacenti il regime speciale della confisca "obbligatoria" delle "cose che servirono o furono destinate a commettere il reato e che ne sono l'oggetto ovvero il prodotto o il profitto", derogando alla disciplina generale dell'art. 240 del C.P. attualmente prevista.
Il testo del comma 2 è ripreso dal comma 2 dell'art. 301 del T.U.L.D. sul quale sono state riportate le modifiche riconducibili al regime, in parte attenuato, della "rottamazione" prevista nel nuovo art. 100. Il comma stabilisce, infatti, la confisca obbligatoria dei mezzi di trasporto utilizzati per compiere il reato su cui risultino eseguite modifiche per lo stivaggio fraudolento (doppifondi) delle sostanze stupefacenti, a chiunque appartenenti, salvo il caso, illustrato nel comma seguente, in cui il terzo dimostri non solo la propria estraneità al fatto criminoso, ma anche di non essere incorso nella cd. "culpa in vigilando".
Il comma 3 è ripreso dal comma 3 dell'art. 301 del T.U.L.D. Come detto, si è ritenuto di tutelare il proprietario del mezzo, estraneo ai fatti, qualora questo «dimostri di non averne potuto prevedere l'illecito impiego anche occasionale e di non essere incorso in un difetto di vigilanza».
Il comma 4 ricopia quasi per intero il comma 4 dell'art. 301 del T.U.L.D., fatta eccezione per la previsione del trasferimento in proprietà, anche ai soli fini della rottamazione, al titolare del deposito giudiziario dei mezzi confiscati non esitati attraverso il pubblico incanto. Ciò in aderenza alla linea in tema di veicoli sequestrati e confiscati assunta dal Governo con l'approvazione del D.L. 30 settembre 2003, n. 269 (art. 38) in corso di conversione.
Anche il comma 5 ricalca interamente il comma 5 dell'art. 301 del T.U.L.D.: questa disposizione speciale consente di evitare che, in caso di definizione del procedimento penale con il c.d. "patteggiamento" (art. 444 c.p.p.), non possa essere comminata al reo la misura della confisca (nei casi in cui è lasciata alla discrezionalità del Giudice), in applicazione del comma 1 dell'art. 445 del c.p.p.
Il comma 6 è in parte modificato rispetto al comma 4 dell'art. 100 vigente. Prevede la fattispecie dell'"assegnazione dei beni" definitivamente entrati nel patrimonio dello Stato per effetto del provvedimento di confisca. Il primo periodo riguarda la disciplina dei «beni mobili registrati» che, a richiesta, possono essere assegnati agli enti "affidatari" (Forze dell'ordine, soggetti pubblici e del privato sociale) che ne hanno già l'uso. Con il secondo periodo, si è inteso accordare ai medesimi enti la possibilità di richiedere l'"assegnazione" di qualsiasi bene «immobile» e «mobile non registrato» sottoposto a confisca nonché dei «beni mobili registrati» che non siano stati in precedenza oggetto di richiesta di affidamento ovvero che, originariamente affidati, non siano stati successivamente richiesti in assegnazione. Anche in questo caso, così come per l'"affidamento in custodia giudiziale", si scelto di ampliare la cerchia di soggetti che possono richiedere l'"assegnazione" dei beni confiscati, limitata nel testo in vigore alle sole associazioni, comunità, od enti che si occupano del recupero dei tossicodipendenti. In mancanza di tale richiesta è previsto che i beni in parola siano destinati in base alle procedure previste dalla Legge 31 maggio 1965, n. 575.
All'art. 101, comma 1 bis, lo scopo delle modifiche è prevedere che i «titoli di viaggio» sequestrati ai c.d. "corrieri" di sostanze stupefacenti tratti in arresto all'atto del loro ingresso nel territorio dello Stato siano assimilati ai valori da destinare, a seguito del provvedimento di confisca, al potenziamento delle attività antidroga. Attualmente, soprattutto i biglietti aerei, per la parte relativa alla tratta di ritorno, diventano inutilizzabili ed il loro prezzo è incamerato automaticamente dalle compagnie aeree che li hanno emessi. Attraverso la modifica del comma 4, i titoli di viaggio sequestrati saranno presentati per il rimborso e il corrispettivo liquidato, una volta sottoposto a confisca, potrà affluire nell'apposito capitolo delle entrate del bilancio dello Stato. L'iniziativa consentirà il recupero di decine di migliaia di euro, da reimpiegare nella prevenzione e repressione dei delitti previsti dal DPR 309/90.
L'intervento sull'art. 103, comma 1, è finalizzato a dirimere, con una modifica chiarificatrice, la questione delle sovrapposizioni, nell'ambito degli spazi doganali, tra funzionari doganali e organi di polizia giudiziaria. La norma vigente, infatti, non prevede in capo ai Funzionari della Dogana, cui è attribuita la sola qualifica di ufficiali di polizia tributaria, competenze specifiche, e tanto meno esclusive, nella repressione dei reati concernenti gli stupefacenti, commessi all'interno degli spazi doganali. Ciononostante, ritenendo di operare in base al dettato dei richiamati artt. 19 e 20 del T.U.L.D., le autorità doganali avocano a sé in maniera esclusiva la competenza nella verbalizzazione anche dei reati diversi da quelli tributari. Il nuovo comma attribuisce direttamente agli ufficiali e sottufficiali della Guardia di Finanza la competenza ad operare controlli ed ispezioni negli spazi doganali senza far più riferimento agli articoli 19 e 20 del T.U.L.D.
Con la modifica del comma 5 si è inteso risolvere, nell'ottica di garantire una migliore tranquillità operativa alle forze dell'ordine, contemperando le esigenze di tutela anche della riservatezza dell'interessato, il problema dei controlli, se del caso con l'ausilio di apparecchiature radiografiche ed ecografiche, nei confronti dei corrieri di droga (c.d. ovulatori).
2.9. Prevenzione, educazione, informazione
La nuova formulazione dell'art. 104 si propone di dare ulteriore impulso all'attività di promozione e coordinamento delle attività di prevenzione. Vi è previsto che il Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della ricerca inserisca tra le funzioni di governo e di controllo del sistema educativo nazionale le iniziative di prevenzione dalle dipendenze derivanti dall'uso di droghe. Tali attività potranno collegarsi ed estendersi anche a tutte le altre manifestazioni del disagio giovanile, senza trascurare fenomeni patologici correlati quali l'alcolismo, il tabagismo, i disturbi alimentari e il gioco d'azzardo. L'attività di prevenzione si inquadrerà nel contesto più ampio dell'educazione alla convivenza civile, che a sua volta costituisce parte essenziale del progetto formativo affidato alle scuole di ogni ordine e grado. Sarà compito del Ministro dell'Istruzione, di concerto con il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, predisporre, nel pieno rispetto dell'autonomia delle istituzioni scolastiche, i programmi annuali per l'effettiva realizzazione delle attività di prevenzione; è, invece, attribuita alle Università e agli Uffici scolastici regionali, d'intesa con le regioni, la responsabilità di recepirli e di sostenerne l'attuazione. Per la realizzazione di tali specialistici compiti, il Ministro potrà avvalersi, in via consultiva, del Comitato scientifico di cui all'art. 1 ter, dell'Osservatorio di cui all'art. 1 bis e del Comitato scientifico per il disagio giovanile istituito presso il Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca.
L'art. 105 dispone in materia di attività promozionali. A livello regionale, l'attività di promozione delle iniziative di formazione e di prevenzione, è assicurata dal Direttore regionale che, avvalendosi, in via consultiva, di un comitato costituito con proprio decreto e composto da cinque esperti del settore della prevenzione e del recupero dalle tossicodipendenze, pubblici e privati, avrà l'onere di sovvenzionare e coordinare le attività didattiche in tema previste nei piani di offerta formativa delle istituzioni scolastiche. Per corrispondere alle esigenze di formazione del personale insegnante, l'Ufficio scolastico regionale avrà cura di organizzare corsi di studio annuali nella specifica materia, destinati ai docenti, tenuti da Enti accreditati, selezionati tra quelli con maggiore esperienza nel settore delle tossicodipendenze. A questo scopo, anche gli enti iscritti negli albi di cui all'art. 116, attraverso progetti concordati con istituzioni scolastiche nonché con centri e agenzie di formazione professionali accreditati dalle regioni, potranno ospitare iniziative finalizzate al recupero scolastico e formativo ed al reinserimento nell'attività lavorativa dei giovani con problemi di tossicodipendenza. In tali attività potrà essere impiegato personale docente di ruolo a condizione che i docenti incaricati abbiano frequentato i corsi di formazione illustrati in precedenza.
La modifica dell'art. 106, intervenendo sui primi due commi dell'articolo vigente, si propone la ristrutturazione dei Centri di informazione e consulenza già presenti nelle scuole. A tal fine, i Direttori regionali, coordinati dal Direttore generale delle politiche giovanili del Ministero dell'Istruzione, sosterranno l'azione delle scuole secondarie diretta a istituire e razionalizzare i menzionati Centri che opereranno secondo gli indirizzi contenuti nei piani dell'offerta formativa di ciascun istituto. I nuovi Centri, avvalendosi dell'operato di docenti formati attraverso la frequenza delle iniziative didattiche previste dall'art. 105, svilupperanno i programmi previsti nei piani dell'offerta formativa, non trascurando di stabilire una collaborazione con gli enti, pubblici e privati, presenti sul territorio, istituzionalmente preposti al contrasto del fenomeno della tossicodipendenza. È, infine, posto a carico dei Centri la necessaria azione di supporto e consulenza alle famiglie dei giovani che manifestino disagi collegati a fenomeni di tossicodipendenza, cui dovrà essere garantito l'orientamento verso le strutture educative e riabilitative operanti sul territorio.
Con l'art. 106 bis, si provvede, infine, a trasferire al Ministero dell'Istruzione l'originaria competenza del Ministro della salute nel campo della promozione di studi, ricerche e formazione in ambito universitario sull'efficacia dei trattamenti delle tossicodipendenze nei campi farmacologici, tossicologici, medici, psicologici, riabilitativi, sociali, educativi, preventivi e giuridici. La presente modifica è strettamente connessa con la soppressione della lett. g) dal comma 1 dell'art. 2.
2.10. Il ruolo degli enti territoriali e il loro rapporto con le strutture di recupero
La riformulazione degli artt. 113 - 117 risponde all'idea che l'assistenza socio-sanitaria ai tossicodipendenti, di competenza delle regioni e delle province autonome di Trento e Bolzano, possa essere svolta, in condizione di uniforme parità, sia dai servizi pubblici già esistenti presso le Unità sanitarie locali (Ser.T.) sia da strutture private, iscritte all'albo regionale di cui all'art. 116.
Queste ultime abbisognano, però, di una iscrizione ad un albo regionale utile anche per lo svolgimento delle funzioni di assistenza di competenza degli enti locali (diverse da quelle regionali). Avviene così un trasferimento di poteri in capo alla struttura privata che consente ad essa di svolgere il servizio pubblico dopo essere stata "selezionata" attraverso il vaglio dell'iscrizione all'albo.
Con le modifiche apportate agli artt.113-117, quindi, accanto ai Ser.T. opereranno in condizione del tutto paritaria le strutture private. Esse dovranno però iscriversi al citato albo, dimostrando il possesso dei requisiti descritti nell'art. 116. L'iscrizione all'albo consente alle strutture private di svolgere le funzioni di assistenza di competenza degli enti locali ai sensi dell'art. 114, di accedere ai contributi di cui agli artt. 128 e 129, di rilasciare la certificazione attestante lo stato di tossicodipendenza e la procedura con la quale è stato accertato l'uso abituale di sostanze stupefacenti, psicotrope o alcoliche nonché di predisporre il piano terapeutico di cui all'art. 43, comma 5.
La principale prerogativa delle strutture private iscritte all'albo regionale è però quella di svolgere, con pari dignità e condizioni con i servizi pubblici già esistenti, le funzioni di prevenzione e d'intervento contro l'uso di sostanze stupefacenti o di sostanze psicotrope.
Con l'iscrizione all'albo, pertanto, la struttura privata è abilitata a svolgere una funzione o servizio pubblico ed è elevata allo stesso livello dei servizi pubblici già funzionanti, rendendosi indipendente da essi.
Nei casi di convenzionamento ai sensi dell'art. 117, la regione provvede all'inoltro dei risultati delle attività al Ministero della salute, per consentire la predisposizione della Relazione di cui all'art. 122 bis.
È inoltre prevista, nell'art. 116, comma 7, una norma transitoria che consente agli enti ausiliari già iscritti negli odierni albi di iscriversi per un periodo massimo di un anno ai nuovi albi regionali in attesa della verifica della sussistenza dei requisiti richiesti.
Per gli artt. 120 e 122 vale quanto riferito agli articoli 113-117 relativamente alla parificazione pubblico-privato.
Nel comma 1 dell'art. 122 è stata inserita l'indicazione inerente alle metodologie di disassuefazione con medicinali non stupefacenti: infatti, prima e meglio del metadone a dosi decrescenti, è bene che ai pazienti venga proposta una strategia che conduca al vero e proprio distacco dagli oppiacei. Una volta conosciuto il metadone, infatti, il paziente esercita pressioni sui medici per indurli a prescrivere trattamenti a scalare uno dopo l'altro: soprattutto per i pazienti non ancora trattati con il metadone, è preferibile ricorrere a terapie che evitino questo medicinale. Con il nuovo comma 2 bis si è inteso ribadire che la terapia con stupefacenti non è fine a se stessa e, attraverso la locuzione "se ritenute necessarie", che non a tutti i pazienti e in tutte le fasi è opportuno prescrivere il metadone.
Nel comma 2 ter si sottolinea la necessità di utilizzare i medicinali oppioidi prescrivibili con schema "a scalare", cioè in dosi decrescenti: con la formulazione proposta si lascia aperta la possibilità di trattamenti protratti, ma comunque definiti nel tempo, per una serie di casi che ricadono nell'ambito delle competenze cliniche del medico. D'altra parte, anche il ricorso a questi trattamenti a dosi non immediatamente decrescenti non significa abbandonare il paziente ritenuto irrecuperabile all'assunzione multipla di sostanze legali e illegali, ma avere l'opportunità di allontanarlo stabilmente dalle droghe da strada, consentendo agli interventi psico-educativi di passare a fasi terapeutiche più avanzate.
L'art. 122 bis, coerentemente con il nuovo principio di parità pubblico-privato, pone le premesse per un più adeguato controllo dell'efficacia operativa dei servizi per le tossicodipendenze e delle comunità terapeutiche.
Ogni anno il Ministro della salute, anche sulla base dei dati inviati dalle regioni, presenta al Parlamento una relazione sull'attività svolta dal servizio pubblico per le tossicodipendenze e dalle comunità terapeutiche, con particolare riferimento ai programmi terapeutici definiti ed effettivamente seguiti dai tossicodipendenti e alla efficacia dei programmi medesimi. Ciò allo scopo di effettuare il monitoraggio sulla incidenza degli interventi svolti dal servizio pubblico e privato, sulle relazioni fra i programmi definiti dal servizio pubblico e quelli seguiti dai gruppi di volontariato e dagli enti ausiliari, sulla destinazione dei finanziamenti e dei sostegni, in base alle effettive necessità e ai risultati conseguiti dal servizio pubblico e dai privati, sul rispetto da parte del servizio pubblico per le tossicodipendenze del termine previsto dal comma 5 dell'articolo 122, al fine di superare le lungaggini che spesso hanno accompagnato il passaggio dai SERT dei soggetti che hanno chiesto di fare ingresso nelle comunità.
Per il coordinamento con le altre modifiche, il disposto dell'art. 123 è stato esteso anche all'affidamento in prova. Per la struttura privata iscritta all'albo di cui all'art. 116, in quanto parificata, sono stati previsti gli stessi oneri del servizio pubblico. E' stato aggiunto un ulteriore comma al fine di responsabilizzare quanto più possibile le strutture pubbliche e quelle private.
Il nuovo testo dell'art. 125 bis trova la sua ratio nell'esigenza di riservare alle forze armate e di polizia una norma ad hoc, in considerazione della specialità degli ordinamenti e della delicatezza delle funzioni svolte.
Le modifiche apportate all'art. 127 hanno lo scopo di ridefinire le modalità e gli aspetti procedurali per il finanziamento delle attività di prevenzione, cura e riabilitazione delle persone tossicodipendenti, in coerenza con il nuovo sistema integrato di interventi e servizi sociali disegnato dalla legge quadro 8 novembre 2000, n. 328.
L'art. 59 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, infatti, ha istituito, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Fondo nazionale per le politiche sociali, facendovi confluire, fra gli altri, anche il Fondo nazionale di intervento per la lotta alla droga.
Successivamente, l'art. 46 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, ha stabilito che i diversi stanziamenti di settore affluiscano al Fondo nazionale per le politiche sociali senza vincolo di destinazione.
Conseguentemente, non è più garantito che i soggetti istituzionali destinatari di quote del Fondo nazionale per le politiche sociali destinino risorse alla realizzazione di interventi nel settore della lotta alla droga per un ammontare complessivo equivalente all'originaria consistenza del Fondo antidroga.
Il quadro di crescente emergenza relativo al diffondersi delle sostanze stupefacenti e dei fenomeni connessi al loro abuso impone un ripensamento del sistema di riparto delle risorse finanziarie destinate alle politiche sociali, per assicurare agli interventi antidroga, già in fase di programmazione, il necessario supporto finanziario.
In tale ottica, le modifiche ai commi 1, 2 e 3 dell'art. 127, oltre a riproporre la norma che impedisce la possibilità di diminuire la dotazione del Fondo antidroga, integrano il meccanismo di programmazione degli interventi previsto dall'art. 18 della legge 8 novembre 2000, n. 328, subordinandolo agli indirizzi generali del Comitato di cui all'art. 1 ed alle indicazioni e priorità del Dipartimento nazionale per le politiche antidroga della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Con i commi da 10 a 14 si introducono modifiche alle modalità di finanziamento dei progetti presentati dalle Amministrazioni dello Stato, attribuendo compiti di indirizzo e coordinamento al Dipartimento nazionale per le politiche antidroga della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Per dispiegare i propri effetti, l'impianto così delineato necessita dell'intervento normativo teso a "rifinalizzare" le risorse afferenti al Fondo nazionale per la lotta alla droga, come anticipato nell'illustrazione dell'art. 1 sexies.
Agli artt. 128 e 129 si è aggiornata la denominazione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, sulla base delle modifiche introdotte con il D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 300.
All'art. 131, in sintonia con la revisione delle competenze di coordinamento, si è attribuito al Presidente del Consiglio dei Ministri il compito di predisporre la Relazione annuale al Parlamento sullo stato delle tossicodipendenze in Italia.
All'art. 135 si è aggiornata la denominazione dei Ministeri indicati, sulla base delle modifiche introdotte con il D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 300.
2.11. Disposizioni di coordinamento
La modifica dell'art. 94 att. c.p.p. persegue la finalità di orientare il tossicodipendente al recupero.
Una misura cautelare in ordine alla quale può essere presa in considerazione la particolare condizione del tossicodipendente, onde garantire, insieme alle esigenze di cautela, quella del recupero e della riabilitazione dell'interessato, è la misura del divieto o dell'obbligo di dimora, prevista dall'art. 283 c.p.p. Il comma 5 del citato articolo stabilisce infatti che il giudice, nel determinare i limiti territoriali delle prescrizioni, deve considerare, per quanto possibile, "le esigenze di assistenza dell'imputato", ma, quando si tratta di persona tossicodipendente che abbia in corso un programma terapeutico di recupero nell'ambito di una struttura autorizzata, deve disporre altresì i "controlli necessari" per accertare che il programma di recupero prosegua.
Proprio la previsione dei suddetti controlli dimostra l'interesse del legislatore all'effettivo svolgimento dei programmi di recupero, e tende a scongiurare il pericolo che questi programmi vengano utilizzati fraudolentemente, quali facili strumenti per ottenere l'adozione di misure, non solo meno afflittive, ma anche tranquillamente eludibili. Circa il concreto funzionamento dei controlli in questione, la norma lascia un'ampia discrezionalità al giudice e, in ogni caso, la loro efficacia presuppone obbligatoriamente una puntuale collaborazione delle comunità e delle strutture di recupero, essendo all'uopo necessario che queste inviino periodicamente all'autorità giudiziaria secondo modalità concordate notizie sullo svolgimento del programma di recupero e, soprattutto, sulle eventuali negligenze o, peggio, violazioni dell'imputato, integranti reato o rilevanti ai fini di quanto disposto dall'art. 276 c.p.p. Per garantire meglio il meccanismo dei controlli, anche alla luce dei notevoli spazi qui concessi anche alle strutture private, si è introdotta la modifica di cui al comma 7 dell'articolo in commento: al riguardo, per l'ipotesi dell'omissione ingiustificata nella comunicazione all'autorità giudiziaria dei comportamenti trasgressivi, si è ritenuto opportuno e sufficiente richiamare espressamente il meccanismo sanzionatorio di cui al disposto dell'art. 89, comma 6, D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (nel testo qui modificato).
Un'altra misura cautelare, diversa dalla custodia in carcere, che può essere ampiamente utilizzata nei confronti del tossicodipendente è quella degli arresti domiciliari di cui all'art. 284 c.p.p. Questa, oltre che nella forma tipica e più frequentemente usata degli arresti nell'abitazione privata del trasgressore, può essere disposta, su richiesta dell'interessato, in una comunità terapeutica o di riabilitazione per tossicodipendenti. In tal modo, le esigenze cautelari possono essere adeguatamente soddisfatte e, nel contempo, si ottiene il risultato di favorire il recupero del tossicodipendente.
È evidente che la misura, per essere concretamente adottata, presuppone il consenso della comunità ad accettare l'imputato e gli oneri che l' esecuzione comporta. Mentre non è apparso necessario esplicitare nel corpo dell'art. 284 c.p.p. che la misura può essere eseguita anche in una comunità di recupero, giacché la possibilità è pacificamente consentita dall'ampia formulazione letterale, si è ritenuto opportuno disciplinare la manifestazione del "consenso" del soggetto che ha a disposizione il luogo di esecuzione della misura nonché gli effetti della mancanza, originaria o successiva di detto consenso (comma 5 ter).
Inoltre, si sono precisati gli oneri che l'applicazione della misura importano a carico del "domiciliatario" almeno allorché trattasi di una comunità di recupero. A tal fine si è prevista una disciplina sanzionatoria delle eventuali inosservanze: le esigenze di riservatezza e di tutela dell'ambito di insindacabilità dell'agire dei responsabili delle comunità vanno bilanciate con le esigenze di cautela processuali a fronte di un complessivo ampliamento delle competenze e degli spazi di operatività delle comunità: è sufficiente in proposito il richiamo al disposto dell'art. 89, comma 6, del D.P.R. n. 309/90 nel testo qui modificato (comma 5 quater).
La valutazione della connessione tra abuso di stupefacenti e disturbo mentale, ha autorizzato ad estendere l'ambito di operatività della misura custodiale in luogo di cura prevista dall'art. 286 c.p.p., attraverso la disposizione che luogo deputato alla custodia possa essere acquisendone il previo consenso anche una comunità di recupero autorizzata che risulti idonea a garantire le esigenze della cura e quelle della sicurezza. Per garantire i controlli, in analogia con quanto previsto negli artt. 283 e 284 c.p.p., si è richiamato, nel comma 3 dell'articolo in commento, il disposto dell'art. 89, comma 6, D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309, nel testo qui modificato.
Nei commi 5 ed 8 dell'art. 656 c.p.p. sono state introdotte modifiche di coordinamento e volte ad evitare che con una domanda pretestuosa od ictu oculi inammissibile, il condannato possa ottenere il differimento dell'esecuzione sino alla non sempre solerte decisione del tribunale di sorveglianza. Nel comma 6 è stata introdotta una modifica necessaria per coordinamento con la previsione dei casi di inammissibilità e finalizzata ad evitare che il condannato sfrutti, con istanze pretestuose, i lunghi tempi sovente necessari per la decisione. La modifica del comma 9 è stata introdotta per il coordinamento con il disposto di cui all'articolo 89 del D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309: consentirà di evitare soluzioni di continuità tra gli arresti domiciliari e la concessione dei cd. "benefici penitenziari".
Per la speciale considerazione che deve meritare l'esistenza della molla costituita dalla droga sulla realizzazione di reati, si è resa necessaria la modifica dell'art. 671 c.p.p. prevedendo espressamente che fra gli elementi che incidono sull'applicazione della disciplina del reato continuato vi sia la consumazione di più reati in relazione allo stato di tossicodipendenza. In tal modo, anche in sede di esecuzione, la sanzione, quale che sia la sua entità, deriverà non dalla somma aritmetica delle pene conseguenti a condotte illecite apparentemente slegate, ma da un puntuale adeguamento della pena alla realtà soggettiva del reo.
Nell'ambito degli interventi di revisione della normativa antidroga, si è ritenuto anche opportuno modificare l'art. 688 del c.p. con la finalità di reintrodurre la punibilità, con sanzione amministrativa, delle condotte di cui all'abrogato art. 729 del c.p. (abuso di sostanze stupefacenti).
Se è difficile che le problematiche relative alla tossicodipendenza riguardino condannati per violazione degli artt. 416 bis e 630 c.p. è più frequente che esse vengano addotte da condannati per violazione dell'art. 74 D.P.R. 309/90; poiché "l'associazione" è indice di pericolosità particolarmente elevata ed in tale caso l'esigenza di tutela della collettività appare prevalente, è stato inserito l'inciso relativo agli istituti del D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 all'art. 4 bis della legge 26 luglio 1975, n. 354; ciò consentirà anche, nei casi di cui al terzo periodo del comma 1, di evitare che venga concesso l'affidamento terapeutico senza verifica dell'eventuale sussistenza di collegamenti con la criminalità organizzata.
Per quanto riguarda l'art. 47 legge 26 luglio 1975, n. 354, comma 12, da più parti è stata segnalata la incongruità della mancata previsione della estinzione anche della pena pecuniaria. Invero è stato osservato che il persistere di tale pena costituisce un ostacolo al reinserimento dell'interessato il quale ha invece ormai dato prova, eseguendo positivamente l'affidamento, di meritare il massimo aiuto. In tale direzione muovono peraltro sia l'istituto della remissione del debito sia alcune pronunce della magistratura di sorveglianza, divenute definitive, che hanno dichiarato l'estinzione anche della pena pecuniaria. A favore di tali decisioni militano anche la necessità di evitare che lo Stato spenda denaro ed impieghi risorse nell'improbabile recupero e l'inopportunità che, in caso negativo, si sottoponga il debitore alle limitazioni proprie della libertà controllata, in contraddizione col buon esito del beneficio. A fronte di tali considerazioni si è osservato che la previsione automatica dell'estinzione della pena pecuniaria avrebbe comportato possibili censure di incostituzionalità sotto il profilo della disparità di trattamento rispetto ad altre situazioni nonché non agevoli interventi di coordinamento su altre norme. Si è così pervenuti alla soluzione proposta la quale si ritiene vada esente da possibili censure in quanto subordina l'estinzione alla specifica, individuale verifica del buon esito dell'affidamento e dell'esistenza di disagiate condizioni economiche. Per converso, se la pena pecuniaria è stata riscossa, deve ritenersi che l'interessato fosse in grado di provvedervi e che pertanto non vi fosse alcun motivo da parte dello Stato di rinunciare alla relativa pretesa. Interventi di coordinamento con la modifica dell'articolo 47 sono stati effettuati sugli artt. 90 comma 1 e 93 comma 1 del D.P.R. 309 del 1990.
La modifica dell'art. 120 del Codice della Strada è stata dettata dalla considerazione che la patente di guida costituisce importante strumento di reinserimento socio-lavorativo del quale non è parso opportuno privare chi, avendo terminato positivamente il programma terapeutico, è stato ritenuto meritevole del beneficio di cui all'art. 90.
2.12. Norme per il trasferimento di competenze al Dipartimento nazionale per le politiche antidroga
Con gli interventi abrogativi effettuati sul comma 3 dell'art. 45 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 e della lett. d) del comma 1 dell'art. 4 del decreto del Presidente delle Repubblica 26 marzo 2001, n. 176, si provvede a distrarre dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali, a favore del Dipartimento nazionale per le politiche antidroga, le competenze di coordinamento in materia di tossicodipendenza, in precedenza appartenute al soppresso Dipartimento per gli affari sociali della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Contemporaneamente, l'inserimento di un art. 6 bis nel decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303 individua nel dettaglio i compiti e le funzioni specifiche affidati al predetta struttura nel rispetto delle competenze attribuite alle altre Amministrazioni dello Stato nella lotta alla droga.
- la promozione nei consessi internazionali di adeguate politiche antidroga;
- il potenziamento delle attività di intelligence e di contrasto da svolgere all'estero, con la collaborazione degli Stati interessati;
- l'individuazione nella Direzione Centrale dei Servizi Antidroga del servizio nazionale competente, strumento specificamente qualificato, indispensabile per gestire in modo organico le complesse attività di repressione;
- dotazione per le forze di polizia di strumenti giuridici e tecnici adeguati alle esigenze.
- ad aggiornare, nel comma 2, la composizione del Comitato nazionale di coordinamento per l'azione antidroga, modificando la denominazione di alcuni Ministeri in linea con le modifiche introdotte con il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 ed aumentandone il numero sulla base delle richieste specifiche pervenute e delle competenze istituzionali nel settore;
- ad inserire, nel comma 3, l'eventuale delega delle funzioni di Presidente del Comitato ad uno dei Ministri partecipanti, in luogo del Ministro per la solidarietà sociale;
- ad affidare, nel comma 7, al Comitato scientifico e all'Osservatorio il ruolo di consulenza del Comitato nazionale di coordinamento;
- ad inserire, nel comma 8, il compito del Presidente del Consiglio di convocare la Conferenza nazionale, già previsto dal comma 15 del vigente articolo 1;
- a trasferire, nel comma 9, le disposizioni in materia di organizzazione e funzionamento del Comitato nazionale attualmente regolate dal comma 12 dell'art. 127.