Schema di D.Lgs. - Norme in materia di procedimento disciplinare a carico dei notai e adeguamento delle sanzioni pecuniarie - Relazione
Schema di decreto legislativo recante: "Norme in materia di procedimento disciplinare a carico dei notai e adeguamento delle sanzioni pecuniarie"
Il presente decreto viene adottato in attuazione dell'articolo 7, della legge 28 novembre 2005, n. 246, recante delega al Governo per il riassetto normativo in materia di ordinamento del notariato e degli archivi notarili.
In particolare, è stata data attuazione alla previsione contenuta nella lettera e) del comma 1, che prevede, al n. 1, la revisione dell'ordinamento disciplinare dei notai mediante istituzione a spese dei consigli notarili distrettuali, di un collegio di disciplina composto da un magistrato e da notai con l'attribuzione alla corte d'appello del riesame nel merito della decisione in seguito a reclamo.
Si è provveduto altresì a dare attuazione al numero 2) della stessa lettera e), quanto al riordino delle sanzioni ed all'aumento di quelle pecuniarie al valore attuale della moneta; al numero 3) della medesima lettera e), con la previsione della sospensione della prescrizione in caso di procedimento penale e con la revisione della recidiva; al numero 4) della stessa lettera e), con l'attribuzione del potere di iniziativa al procuratore della Repubblica, al consiglio notarile e, per le infrazioni da esso rilevate, al conservatore dell'archivio.
Articolo 1.
Sostituisce il comma cinque dell'articolo 30 della legge notarile al fine di coordinarlo con le altre disposizioni novellate, nelle quali viene abrogato il desueto istituto dell'inabilitazione del notaio da non confondere con l'omonimo istituto previsto dal codice civile.
Articolo 2.
Sostituisce l'articolo 34 della legge notarile sempre al fine di coordinare le disposizioni alle nuove regole che attribuiscono alle commissioni regionali l'intera materia disciplinare e che dettano norme del tutto nuove per le misure cautelari demandate alla competenza delle stesse commissioni con esclusione, nel rispetto dei principi costituzionali, di ogni automatismo.
Articoli 3 e 4.
Sostituiscono rispettivamente gli artt. 35 e 39, comma terzo, della legge notarile per esigenze di coordinamento alle altre disposizioni novellate con le stesse finalità già illustrate nella relazione all'articolo 1 del decreto delegato.
Articolo 5.
Aggiorna il disposto dell'art. 40 della legge notarile che detta norme in materia di conservazione del sigillo del notaio che cessa, anche temporaneamente dall'esercizio, coordinandolo sistematicamente. Il comma 3 del nuovo testo dell'articolo 40 è stato inserito per colmare un vuoto normativo attribuendo espressamente al capo dell'archivio i necessari poteri per l'attuazione delle norme di cui ai commi 1 e 2.
Articolo 6.
Novella l'articolo 43 della legge notarile coordinando sistematicamente le norme sulla conservazione degli atti del notaio cessato temporaneamente dall'esercizio e sul rilascio delle copie finchè perdura tale situazione con le nuove regole del procedimento disciplinare. Si è ritenuto opportuno anche inserire un'espressa estensione delle norme in materia di deposito degli atti e di rilascio delle copie agli istituti, previsti dalla legge penale, che comportano sospensione del notaio dall'esercizio, così colmando l'assenza di un'espressa previsione in materia.
Articolo 7.
Novella il primo comma dell'articolo 44 della legge notarile che è stato riformulato sulla base delle modifiche di cui al citato articolo 43 della stessa legge e per coordinarlo sistematicamente con le nuove regole disciplinari.
Articolo 8.
Modifica il secondo comma dell'art. 46 della legge notarile coordinando opportunamente le norme sugli onorari per le copie con la nuova formulazione dell'articolo 43 della stessa legge nel quale si prevede, in taluni casi, la nomina di un depositario, preposto anche al rilascio delle copie ed, in altri, la permanenza degli atti presso lo stesso notaio che temporaneamente non esercita.
Articolo 9.
Modifica l'articolo 80 della vigente legge notarile al fine di aggiornare all'attualità l'ammontare delle sanzioni pecuniarie ivi previste, in attuazione di uno specifico principio della legge delega.
Articolo 10.
Introduce nella legge notarile vigente gli articoli 93 bis e 93 ter. Si tratta di una delle norme più significative nell'ambito di questo intervento di riforma ed è rivolta a specificare, in conformità ad orientamenti ormai consolidati in giurisprudenza e recependo anche le regole deontologiche della categoria, i poteri demandati rispettivamente ai consigli notarili distrettuali ed al consiglio nazionale del notariato a fini disciplinari e deontologici con particolare riguardo al potere di vigilanza dei consigli distrettuali sugli iscritti. Si è ritenuto, infatti, che l'esercizio del potere di vigilanza, mediante idonei strumenti, da parte degli organi della categoria professionale sia determinante per un'effettiva disciplina degli iscritti alla stessa.
Articolo 11.
Modifica la rubrica del titolo IV della legge notarile in coerenza con il novo testo delle disposizioni ivi contenute.
Articolo 12.
Riformula l'articolo 127 aggiornandone il lessico ai mutamenti della legislazione generale e precisando che la competenza territoriale delle procure ai fini della vigilanza è regolata sulla base del criterio del luogo nel quale il notaio ha sede. La precisazione si è resa necessaria in ragione del criterio con il quale, nel riformulato articolo 153, è stata regolata la competenza per l'esercizio dell'azione disciplinare.
Articolo 13.
Riformula l'articolo 128 che prevede l'istituto dell'ispezione, la cui importanza a fini disciplinari è intuibile al fine di adeguare il testo della disposizione alla legislazione generale e, soprattutto, per regolare ex novo l'ipotesi di sospensione cautelare ivi prevista per il caso del notaio che non presenta atti e registri all'ispezione ordinaria, sospensione cautelare che, in ossequio a principi generali, non è automatica, ma è rimessa alla valutazione della Commissione di disciplina, secondo quanto previsto dal nuovo articolo 158 - sexies della stessa legge.
Articolo 14.
Riformula il testo dell'articolo 129 adeguandone il lessico e specificando esattamente sulla base dei mutamenti intervenuti nell'ordinamento degli archivi, le competenze in materia. Inoltre, viene introdotto il comma 2, che definisce le competenze per l'accertamento delle infrazioni deontologiche, disciplinando espressamente la materia in conformità alle conclusioni alle quali era già pervenuta in argomento la dottrina.
Articolo 15.
Riformula il testo dell'articolo 132 della legge notarile, che disciplina le ispezioni straordinarie. In modo particolare, il primo comma è stato modificato al fine di estendere, anche per tale ipotesi, la sospensione cautelare di cui all'articolo 128, del quale si è già detto.
Articolo 16 e 17.
Riformulano rispettivamente gli articoli 133 e 134 della legge notarile per aggiornarne il lessico ai mutamenti intervenuti nella legislazione generale.
Articolo 18.
Sostituisce la rubrica del capo II del titolo IV in coerenza con il nuovo testo delle disposizioni ivi contenute.
Articolo 19.
Riformula l'articolo 135 della legge notarile con le stesse finalità di cui agli articoli 16 e 17, già illustrati.
Articolo 20.
Nel riformulare l'articolo 136 della legge notarile, introduce la specificazione, che recepisce le massime conclusioni alle quali è pervenuta la dottrina, secondo la quale l'avvertimento è sanzione residuale, da applicare quando per un'infrazione non ne sia comminata una specificamente.
Articoli 21, 22, 23 e 24.
Nelle more di una revisione delle regole sulla forma degli atti, contestualmente alla quale dovranno essere riformulate tutte le fattispecie di illecito in materia, sostituiscono rispettivamente gli articoli 137, 138, 138 - bis e 142 della legge notarile, provvedendo, in attuazione della delega, ad aggiornare le sanzioni disciplinari, pecuniarie e, quanto all'art. 138, a prevedere come specifica fattispecie sanzionabile il caso del notaio che impedisce o ritarda le ispezioni nonché a comminare, oltre alla sospensione, quale pena accessoria, l'ineleggibilità alle cariche degli organi di categoria per due anni dopo che è cessata la sospensione.
Articolo 25.
Introduce l'articolo 142 - bis, nella vigente legge notarile. Si tratta di una disposizione di grande rilievo con la quale, in aderenza ai principi formulati dalla Corte Costituzionale nella sentenza 2 febbraio 1990, n. 40, che ha dichiarato l'incostituzionalità dell'art. 142, comma secondo e dell'art. 139, comma primo, n. 2 della vigente legge, viene regolata ex novo la materia della destituzione conseguente a condanna penale, eliminando qualsiasi automatismo, graduando la sanzione e rimettendola alla valutazione della commissione di disciplina. Il comma 2 della nuova disposizioni attua anche il necessario coordinamento con talune pene accessorie previste dalla legge penale, che interessano specificamente il notaio.
Articolo 26.
Riformula l'articolo 144 della legge notarile che detta norme in materia di circostanze attenuanti, specificando, sulla base dell'esperienza giurisprudenziale, in quali fattispecie esse consistono e coordinando la disposizione con l'art. 16, r.d. 27 maggio 1923, n. 1324, che viene conseguentemente abrogato dall'art. 52, comma 2, del decreto.
Articolo 27.
Sostituisce l'art. 145 della legge notarile, che definisce, agli effetti disciplinari, la rilevanza della recidiva per il notaio, accogliendo gli orientamenti della giurisprudenza sul punto e precisandone l'ambito temporale.
Articolo 28.
Introduce nella sede propria, ossia il Capo II del titolo IV della legge notarile, l'articolo 145 - bis, che disciplina l'estinzione degli illeciti disciplinari punibili con la sola sanzione pecuniaria. Tale disposizione consente l'oblazione affinchè possa comunque essere preservata la funzione deterrente della sanzione disciplinare, soltanto se non vi è recidiva.
Nuova è la disposizione che attribuisce al Conservatore dell'archivio l'accertamento dell'estinzione per avvenuta oblazione delle infrazioni dallo stesso rilevato che sono state statisticamente più numerose ma di minore entità. Scopo di questa norma è quello di semplificare l'attività delle Commissioni regionali, demandando il compito di cui si è detto ad un organo che offre adeguate garanzie al fine di un puntuale controllo della sussistenza delle condizioni per l'oblazione.
Articolo 29.
Sostituisce l'art. 146 della legge notarile, che detta norme sulla prescrizione. Poiché la disposizione attualmente vigente aveva dato luogo a gravi problemi applicativi, a causa della brevità del termine e della mancata previsione di cause di interruzione, la nuova disposizione allunga questo termine e ne prevede espressamente l'interruzione e la sospensione. In particolare, la previsione della sospensione della prescrizione in caso di azione penale, è correlata alla previsione della sospensione dello stesso procedimento disciplinare, in pendenza di quello penale, in conformità alla sentenza Corte Cost. 2 febbraio 1990, n. 40, che aveva dichiarato, sul punto, l'incostituzionalità dell'art. 146.
Articolo 30.
Modifica un'altra norma cardine del sistema disciplinare notarile, l'art. 147 della legge sul notariato, inserendovi, in modo da recepire gli orientamenti consolidati dalla Cassazione sul punto, l'espressa previsione della punibilità del notaio che non si attiene alle regole deontologiche della categoria, come del resto, è previsto per la generalità degli ordini professionali.
Articolo 31.
Modifica la rubrica del capo III del titolo IV della legge notarile alla luce delle modifiche degli articoli 148 e seguenti della legge stessa.
Articoli 32, 33 e 34.
Modificano, in attuazione di uno dei punti di maggior rilievo della legge delega, rispettivamente gli articoli 148, 149, mentre l'art. 34 introduce gli artt. 149 - bis e 149 - ter della legge notarile, dettando regole per la formazione delle commissioni regionali di disciplina, che sono collegi amministrativi ai quali è demandato il giudizio sugli illeciti disciplinari dei notai, innovando profondamente all'attuale sistema che attribuiva in parte ad altri collegi amministrativi - i consigli notarili distrettuali - ed in parte ai tribunali civili, in base alla pena edittale, la decisione sui suddetti illeciti.
Le disposizioni in esame contengono le regole per la definizione delle circoscrizioni territoriali, la formazione della commissione, presieduta da un magistrato, i requisiti per la nomina, le cause di ineleggibilità, incompatibilità e decadenza. Le regole in materia sono state formulate in modo da garantirne adeguatamente l'indipendenza dell'organo e la sua autonomia finanziaria, senza oneri per lo Stato.
Articoli 35, 36 e 37.
Gli articoli 35 e 37 novellano rispettivamente gli articoli 150 e 151 della legge notarile, mentre l'articolo 36 introduce nella stessa legge gli articoli 150 bis e 150 ter. Tali disposizioni disciplinano il procedimento per la nomina dei componenti delle commissioni di disciplina e per la formazione dei collegi nei quali esse si articolano. Si è ritenuto di affidarne sempre la presidenza al magistrato, che presiede la commissione, quale garanzia di indipendenza e di ponderazione della decisione. Di particolare rilievo sono le regole che, sia durante la fase delle elezioni dei notai, sia nella formazione dei collegi, sono finalizzate ad evitare, in quanto possibile, che il notaio sia giudicato da colleghi dello stesso distretto, in modo da rafforzare la garanzia di imparzialità.
Articolo 38.
L'articolo 38 del decreto sostituisce l'art. 152 della legge notarile, dettando ai fini della determinazione della competenza territoriale in armonia con i principi generali, il criterio del luogo in cui l'illecito è commesso. Per i procedimenti a carico dei componenti della COREDI è predeterminato un criterio per lo spostamento della competenza ad altra Commissione.
Articolo 39.
Sostituisce l'articolo 153 della legge notarile individuando i titolari dell'azione disciplinare con riferimento sotto il profilo territoriale, al criterio già adottato per definire la competenza delle commissioni. Nello stesso articolo è contenuta anche la fondamentale disposizione che sancisce l'obbligatorietà dell'azione (comma 2), fissando nello stesso tempo a garanzia del notaio un termine di decadenza per il suo promovimento.
E' da notare che il comma 3 prevede che l'organo che assume l'iniziativa dell'azione debba, nella richiesta di procedimento, formulare le proprie conclusioni. In tal modo l'organo, pur essendo tenuto all'obbligatorio esercizio dell'azione, potrà subito richiedere, se del caso, l'archiviazione. La posizione dell'organo che ha l'iniziativa dell'azione si caratterizza, infine, per l'attribuzione allo stesso (comma 2) di un potere di cestinazione di notizie del tutto irrilevanti a fini disciplinari. Infatti, l'azione è obbligatoriamente promossa solo se risultano sussistenti gli elementi costitutivi di una fattispecie disciplinare.
Articolo 40.
Novella l'articolo 154 della legge notarile dettando, in coerenza con i principi già enunciati esaminando gli articoli 34 e 35, norme in materia di astensione e ricusazione.
Articoli 41, 42, 43 e 44.
Gli articoli 41, 42 e 44 sostituiscono rispettivamente gli articoli 155, 156, 157 e 158 della legge notarile, mentre l'art. 43 introduce l'art. 156-bis dettando le regole del procedimento innanzi alla commissione, che è informato al principio della netta separazione tra organo che promuove il procedimento e organo giudicante, adeguando sotto un profilo di grande rilievo, il sistema disciplinare notarile, nel quale, con riferimento al giudizio dinanzi ai consigli notarili distrettuali, tale separazione non era delineata. Sono stati fissati i termini per le varie fasi del procedimento affinchè esso non si protragga oltre tempi ragionevoli.
Articolo 45.
Novella l'art. 158 della legge notarile, il quale detta norme per il ricorso giurisdizionale contro le decisioni della Commissione.
Articolo 46.
Gli articoli 158-bis e ter disciplinano il ricorso giurisdizionale contro le decisioni della commissione e per il successivo giudizio di legittimità dinanzi alla Corte di Cassazione.
L'articolo 158-quater, introdotto dal citato articolo 46 del decreto, demanda al presidente del consiglio notarile del distretto al cui ruolo è iscritto il notaio l'esecuzione delle sanzioni, dettando norme finalizzate a dare notizia dell'esecuzione delle sanzioni agli organi giudiziari vigilanti, di cui all'articolo 127, comma 2, nel testo novellato dal decreto.
L'articolo 158-quinquies, introdotto dal citato articolo 46 del decreto, detta regole per il caso che sia promosso per lo stesso fatto o per un fatto commesso, anche un procedimento penale, conformando tali regole alla sentenza Corte Cost. 2 febbraio 1990, n. 40, la quale ha statuito che l'azione disciplinare deve restare sospesa fino a quando non è passata in giudicato la sentenza penale.
Gli articoli 158 sexies e septies, introdotti anch'essi dal citato articolo 46, disciplinano l'applicazione della sospensione dall'esercizio e delle misure cautelari in genere. La nuova normativa sostituisce il desueto istituto dell'inabilitazione del notaio all'ufficio notarile, la quale, con la più volte citata sentenza della Corte Costituzionale n. 40/1990, era stata dichiarata illegittima nella parte in cui prevedeva l'applicazione automatica della misura in questione.
La sospensione obbligatoria è prevista soltanto per il caso di cui al comma 4 dell'articolo 158-septies, che configura un'ipotesi particolare e precisamente quella del notaio che subisca provvedimenti restrittivi della libertà personale. E' chiaro, infatti, che in questa ipotesi la ratio della sospensione risiede in una situazione oggettiva e precisamente l'impossibilità di esercitare l'ufficio di notaio. Tutte le altre ipotesi sono, invece, fondate su esigenze cautelari e, quindi, sulla necessità di prevenire altri illeciti o di impedire la prosecuzione o comunque di tutelare l'immagine della categoria. La competenza per l'adozione delle misure, nelle varie fasi del procedimento, è regolata dall'articolo 158 septies. A garanzia dei diritti del notaio, l'articolo 158 septies disciplina il procedimento di impugnazione delle norme cautelari.
Gli articoli 158 novies e decies disciplinano le regole per l'adozione delle misure, con norme procedurali improntate agli stessi principi già fissati per l'esame nel merito e rispettivamente le norme per il ricorso giurisprudenziale nel merito alla Corte d'Appello e in sede di legittimità alla Corte di Cassazione.
L'art. 158-undicies, introdotto dal citato articolo 47, disciplina le notificazioni degli atti del procedimento in coerenza con i principi generali. In particolare si prevedono le comunicazioni delle decisioni in materia disciplinare agli organi della categoria notarile ed alle autorità vigilanti allo scopo di rendere conoscibili tali provvedimenti dalle suddette autorità.
Articolo 47.
L'articolo 47 del decreto riformula l'articolo 159 della legge notarile, che disciplina la riabilitazione del notaio all'esercizio dopo la destituzione, sulla base delle regole attualmente vigenti che sono state riformulate per adeguarle sistematicamente al nuovo ordinamento disciplinare.
Articoli 48 e 49.
L'art. 48 introduce un nuovo capo destinato a contenere l'articolo 160 nel testo riformulato dall'art. 49, il quale dispone il necessario raccordo tra i procedimenti amministrativi di cui al titolo VI della legge e le norme della l. 7 agosto 1990, n. 241, in conformità della legge delega la quale richiede l'adeguamento della normativa in esame ai mutamenti intervenuti nella legislazione generale. E' anzi opportuno precisare che la l. 241/1990 anche in mancanza di un'espressa previsione, è da ritenersi applicabile ai procedimenti in questione.
Articoli 50 e 51.
Gli articoli 50 e 51 del decreto riformulano rispettivamente gli articoli 23 R.D. 23 ottobre 1924, n. 1737 e l'art. 20, comma secondo, l. 22 gennaio 1934, n. 64, al fine di aggiornare le sanzioni ivi previste.
Articoli 52 e 53.
L'articolo 52 del decreto abroga espressamente, come previsto nei principi della legge delega, le norme incompatibili, mentre l'art. 53 prevede l'emanazione di norme regolamentari, sostitutive di quelle vigenti, per l'attuazione delle nuove disposizioni.
Articolo 54.
L'articolo 54, disciplina, secondo il consueto principio, l'entrata in vigore del decreto, dettando norme transitorie circa l'entrata in vigore delle norme sul procedimento disciplinare.
Il terzo comma detta una norma intertemporale improntata al principio dell'applicazione del trattamento più favorevole per l'autore dell'infrazione.
Dal presente intervento normativo non derivano nuovi o maggiori oneri, né minori entrate, a carico del bilancio dello Stato; si omette, pertanto, la relazione tecnica di cui all'articolo 11-ter, comma 2, della legge 5 agosto 1978, n. 468.