DDL - Misure urgenti e delega al Governo in materia di diritto di famiglia e dei minori - Relazione
Disegno di legge recante: "Misure urgenti e delega al Governo in materia di diritto di famiglia e dei minori"
Articolato
Il presente disegno di legge si pone l'obiettivo di realizzare, da un lato, l'attribuzione ad un unico organo giudiziario della cognizione su tutte le tematiche inerenti la famiglia ed i minori e, dall'altro, di apportare significative modificazioni alla disciplina processuale che attualmente governa la crisi del rapporto tra i genitori, anche al fine di meglio tutelare i diritti dei soggetti coinvolti nella risoluzione giudiziale delle relative controversie.
Sotto il primo profilo, è dato di comune esperienza che attualmente la competenza a conoscere delle cause aventi ad oggetto il diritto di famiglia e dei minori è ripartita su tre diversi organi giurisdizionali: il tribunale ordinario, il tribunale per i minorenni ed il giudice tutelare. Parimenti, la quotidiana applicazione pratica di tale previsione dimostra che il sistema non si sottrae a serie censure, da lungo tempo evidenziate sia dagli operatori pratici che dai cittadini coinvolti in prima persona nelle vicende giudiziarie. Le disfunzioni traggono origine sia dalla parcellizzazione delle competenze, spesso fonte di gravi ed inammissibili ritardi in un settore ove l'intervento dell'autorità giudiziaria deve essere necessariamente tempestivo, vista la natura dei diritti coinvolti, sia dal deficit di specializzazione, che in qualche caso ha determinato un pericoloso abbassamento della accuratezza delle decisioni con inevitabili ricadute in ordine alla complessiva credibilità del sistema attualmente vigente.
L'unificazione delle competenze presso le istituende sezioni specializzate per la famiglia e per i minori raggiunge l'obiettivo sia di porre termine ai contrasti ed alla parcellizzazione delle competenze, sia di garantire una specializzazione del giudice in una materia vasta e delicata come quella in esame.
Lo strumento prescelto, come già ipotizzato nel corso della precedente legislatura dalla Commissione ministeriale di studio e revisione della normativa ordinamentale e processuale in materia di diritto della famiglia e dei minori, è quello della delega al Governo, affinché provveda, nel rispetto dei principi informatori dell'intervento, ad individuare ed istituire, tendenzialmente nel maggior numero di tribunali possibile, le sezioni specializzate, provvedendo alla definizione delle dotazioni organiche di personale, sia di magistratura che amministrativo ed ausiliario.
Sotto il profilo dell'innovazione normativa, un più aggiornato disegno processuale intende garantire che, all'esigenza di maggiore specializzazione del giudice, corrisponda una più accurata preparazione della lite da parte dei difensori, al fine di consentire nel massimo grado al processo di contenere, sin dalle sue prime battute, gli elementi necessari per garantire una soluzione rapida ed aderente alla realtà del singolo caso concreto. Le linee guida dell'intervento recepiscono in gran parte le indicazioni contenute nel primo intervento normativo predisposto dalla Commissione ministeriale attualmente insediata per la riforma del processo civile e recentemente varato dal Consiglio dei ministri.
L'articolo 1 prevede l'istituzione presso i tribunali e le corti di appello di sezioni specializzate per la famiglia e per i minori. La disposizione precisa che l'assegnazione dei giudici alla sezione non è esclusiva, al fine di garantire l'istituzione anche in sedi ove l'organico non è necessariamente elevato, ma deve pur sempre essere tale da garantire la possibilità di un'adeguata specializzazione nella materia, onde garantire nel complesso la celerità dei procedimenti assegnati.
L'articolo 2 disciplina l'attribuzione della competenza per materia alle sezioni specializzate prevedendosi, con disposizione volutamente ampia ed onnicomprensiva, che tutte le controversie in materia civile, attualmente attribuite alla competenza del tribunale per i minorenni, del giudice tutelare e del tribunale ordinario in materia di rapporti di famiglia e di minori, vengano assegnate alle sezioni specializzate.
L'articolo 3 disciplina i criteri di assegnazione dei giudici alle sezioni, prevedendo come criterio preferenziale per la nomina una serie di requisiti, identificativi di una seria e stabile competenza nelle materie attribuite, connessi sia alla precedente attività giurisdizionale che al possesso di specifiche cognizioni nei relativi settori di intervento, documentati da corsi di formazione ed aggiornamento o dal curriculum personale del singolo candidato.
Articolo 4 individua la dotazione organica delle sezioni, identificata nel numero minimo di 4 giudici. La scelta è dettata dalla necessità di garantire che la specializzazione sia applicata all'intera gamma di intervento giurisdizionale della sezione e dunque anche al reclamo cautelare, ove, all'esito della riforma del rito cautelare (articolo 669 terdecies c.p.c.), del collegio non può far parte il giudice che ha emesso il provvedimento. D'altro lato, la necessaria collegialità della composizione dell'organo decidente appare offrire sicura garanzia di maggiore affidabilità e ponderazione delle decisioni. Infine, la previsione della composizione completamente togata dei magistrati che compongono l'organo appare rispondere alla diffusa ed avvertita necessità di recuperare interamente alla magistratura professionale il momento del giudizio, che le è istituzionalmente proprio, affidando invece alle competenze specialistiche degli attuali componenti privati compiti di collaborazione tecnica e di ausilio alla formazione degli elementi necessari al giudice per formare il proprio convincimento.
E', dunque, fin troppo evidente che nella fattispecie non trova applicazione l'art. 50 del R.D. 30 gennaio 1941, n. 12.
L'articolo 5 garantisce la necessità di analoga specializzazione anche presso l'ufficio del pubblico ministero, prevedendo l'istituzione di un ufficio specializzato nelle materie di competenza delle sezioni, con analoga tendenziale previsione di esclusività nelle assegnazioni.
L'articolo 6 modifica l'attuale testo dell'articolo 73 dell'ordinamento giudiziario, inserendo, tra le attribuzioni generali dell'ufficio del pubblico ministero, anche la vigilanza generale sul rispetto dei diritti indisponibili e, più in particolare, sulle materie devolute alla cognizione delle sezioni specializzate in oggetto, espressamente attribuendo a quest'organo, che in questa sede rappresenta la potestà di controllo statuale in materia, poteri di iniziativa processuale, anche di natura cautelare. L'occasione favorisce la possibilità di espungere dal vigente testo della norma il riferimento all'ordine corporativo, disposizione priva di effetto stante l'avvenuta soppressione del relativo ordinamento, avvenuta a mezzo del decreto legislativo luogotenenziale 23 novembre 1944, n. 369.
L'articolo 7 contiene la previsione di delega al Governo per l'emanazione di uno o più decreti, da emanarsi entro 180 giorni dall'entrata in vigore della presente legge, con i quali siano individuati i tribunali presso i quali istituire le sezioni specializzate. I criteri di delega, mutuati in gran parte dai lavori della già citata commissione ministeriale per la riforma del settore, sottolineano, in primo luogo, la necessità, particolarmente avvertita nel settore minorile, stante l'attuale dimensionamento degli uffici per i minori su base distrettuale, che le sezioni vengano istituite nel maggior numero di uffici giudiziari, sì da garantire ai cittadini un accesso alla giustizia semplice e rapido; in secondo luogo, si sottolinea la necessità che l'individuazione tenga conto del rispettivo carico di lavoro degli uffici sì da consentire, da un lato, che alle sezioni sia assegnato un carico di lavoro compatibile con l'esigenza di meditata celerità dell'attività giurisdizionale e, dall'altro, che il restante organico di magistrati sia in grado di consentire all'ufficio giudiziario di funzionare senza problemi. Da ultimo, si individuano criteri collegati all'estensione del territorio degli uffici giudiziari, alle caratteristiche dei collegamenti pubblici esistenti tra le varie zone e la sede dell'ufficio e all'ipotizzabile carico di lavoro sopravveniente dal riparto della competenza, sì da garantire effettiva capacità funzionale ai nuovi uffici, compatibile con la necessaria garanzia di funzionalità anche negli altri settori.
Una diversa delega prevede la necessaria nuova determinazione degli organici dei tribunali per i minorenni, per i quali la residua competenza nel settore penale dovrà rendersi compatibile con le necessità di organico delle istituende sezioni specializzate.
La previsione affida poi al Ministro della giustizia l'individuazione, con appositi decreti da emanarsi entro 240 giorni dalla data in vigore dei decreti delegati, dell'organico dei magistrati e del personale amministrativo assegnato alle sezioni.
L'articolo 8 prevede che le sezioni specializzate possano avvalersi, quali ausiliari a norma dell'articolo 68 del codice di procedura civile, degli uffici del servizio sociale dipendenti dal Dipartimento della giustizia minorile presso il Ministero della Giustizia e che, solo in mancanza di questi, possa farsi ricorso a quelli dipendenti dai Comuni o con questi convenzionati.
La norma prevede poi la determinazione delle specifiche competenze attribuibili a tali figure, enfatizzando il ruolo di ausilio esterno alla corretta esecuzione della decisione giudiziale e di impulso all'intervento nei casi di ritenuta necessità.
L'articolo 9 disciplina il regime di translatio iudicii conseguente alla istituzione delle sezioni, prevedendo che il trasferimento avvenga d'ufficio entro 180 giorni dall'entrata in vigore dei decreti di determinazione degli organici delle sezioni; è altresì previsto che all'iniziativa officiosa possa affiancarsi quella di parte, sì da consentire la trattazione più sollecita dei procedimenti che richiedano pronta soluzione.
L'articolo 10 modifica la norma del codice di procedura civile concernente la forma della domanda giudiziale prevista per le controversie oggetto della presente legge; nel primo comma si prevede l'identificazione della sezione specializzata quale giudice chiamato a conoscere delle controversie; il secondo comma contiene un criterio di attribuzione della competenza destinato ad applicarsi ai casi in cui la residenza del convenuto non coincida con il circondario di un tribunale ove è istituita la sezione, nel qual caso la competenza è attribuita al tribunale del capoluogo della Provincia nella quale risiede il convenuto; l'ultimo comma detta il contenuto-forma del ricorso, sanzionando di nullità – sanabile nei modi di cui al successivo articolo 12 - l'omissione o l'incertezza di uno degli elementi previsti.
L'articolo 11, modificando il primo comma dell'attuale articolo 707 del codice di procedura civile, identifica nel presidente della sezione specializzata l'organo competente a trattare la fase della comparazione personale dei coniugi in sede di separazione e di divorzio.
L'articolo 12 disciplina ex novo la fase di comparazione personale dei coniugi in sede di separazione. Il primo comma ed il secondo comma riproducono sostanzialmente la disciplina vigente.
Il terzo comma prevede il controllo preliminare della corretta instaurazione del contraddittorio e della validità dell'atto introduttivo; in ipotesi di rilevata nullità, è previsto un procedimento di sanatoria modellato sulla previsione dell'articolo 164 del codice di procedura civile.
Il quarto, il quinto ed il sesto comma individuano l'alternativa da prospettare ai coniugi, tra separazione consensuale e giudiziale, con la conseguente disciplina di omologazione per il caso di scelta della soluzione consensuale.
Il settimo comma mantiene il potere-dovere del presidente di prendere i provvedimenti temporanei ed urgenti opportuni nell'interesse dei coniugi e della prole.
L'ottavo e il nono comma individuano il procedimento di nomina del giudice istruttore della causa.
Il decimo comma disciplina il contenuto-forma della memoria di costituzione, prevedendo ipotesi di nullità per le omissioni , sanabile sul modello di quanto previsto dall'articolo 167, secondo comma, del codice di procedura civile.
L'ultimo comma conferma la natura rebus sic stantibus dei provvedimenti presidenziali, prevedendone la modificabilità in presenza di mutamenti delle circostanze.
L'articolo 13 abroga l'articolo 709 del codice di procedura civile, la cui previsione, per esigenze sistematiche, è stata inserita nel testo del novellato articolo 708.
L'articolo 14 introduce nuove norma di procedura (articoli 709 bis e ter), attraverso l'individuazione delle fasi di istruzione, affidate alla cognizione del giudice istruttore, e delle modalità della fase di decisione della controversia, modellata in sintonia con le modificazioni introdotte dal recente disegno di legge di riforma urgente del codice di procedura civile.
L'articolo 15 contiene una norma transitoria che salvaguarda l'applicazione delle norme attualmente vigenti, nelle more dell'entrata in vigore complessiva della riforma.
L'articolo 16 contiene la previsione di copertura finanziaria, articolata nel bilanciamento tra i maggiori costi, connessi all'istituzione delle sezioni specializzate e le minori spese, collegate alla riduzione della componente onoraria nei collegi del tribunale per i minorenni.
L'articolo 17 contiene la formula di entrata in vigore.