DDL - Ratifica della Convenzione relativa all'assistenza giudiziaria in materia penale tra Stati UE (Bruxelles, 29/05/2000) - Relazione
Disegno di legge recante: "Ratifica ed esecuzione della convenzione relativa all'assistenza giudiziaria in materia penale tra gli stati membri dell'Unione europea, fatta a Bruxelles il 29 maggio 2000, e norme di adeguamento del codice di procedura penale"
Articolato
L'Italia ha aderito alla Convenzione relativa all'assistenza giudiziaria in materia penale fra gli Stati membri dell'Unione europea, firmata a Bruxelles il 29 maggio 2000, che integra e completa il quadro normativo costituito dalla Convenzione europea di assistenza giudiziaria in materia penale del 20 aprile 1959 e dal relativo protocollo del 17 marzo 1978, dalla Convenzione di applicazione Schengen del 14 giugno 1985, dal trattato Benelux di estradizione e di assistenza giudiziaria in materia penale del 27 giugno 1962.
La convenzione si muove nell'ambito di una sempre più accentuata esigenza di collaborazione internazionale sul piano delle indagini e su quello processuale per una efficace azione di contrasto alla criminalità.
Da tempo si lavora nell'Unione Europea per il coordinamento internazionale dell'azione investigativa. La convenzione in esame va oltre, individuando lo specifico ambito dell' azione comune che consenta di operare in tempi reali, favorendo per quanto possibile lo scambio diretto di richieste tra le diverse autorità giudiziarie.
E' questa, peraltro, la strada che lo stato italiano ha inteso in questi anni percorrere anche nei rapporti con altri stati non appartenenti all'Unione Europea.
Nella stessa direzione del rafforzamento della cooperazione penale tra Stati si muove, ad esempio, anche il recente Accordo tra Italia e Svizzera ratificato con la legge n.367/2001.
Con specifico riguardo al disegno di legge in esame si pone, pertanto, l'esigenza di un adeguamento normativo dell'attuale disciplina che tenga conto non solo delle esigenze connesse all'adempimento della Convenzione, ma anche degli accordi in questi anni intervenuti sugli stessi aspetti con altri Stati. Per questa ragione, nel corso dell'articolato, si è preferito, ove possibile, fare sempre riferimento alla generale categoria degli accordi internazionali.
Il disegno di legge si compone di 24 articoli, che introducono una serie di modifiche sia al sistema di applicazione delle sanzioni amministrative, sia al codice di procedura penale.
Gli artt.1 e 2 autorizzano la ratifica della Convenzione.
Gli articoli 3 e 4 introducono gli articoli 31 bis e 31 ter nella legge 24 novembre 1981 n.689. Si prevede, in particolare, la possibilità di espletare la rogatoria nell'ambito degli illeciti amministrativi, anche se non connessi a reati. La richiesta di rogatoria può essere ammessa solo nei limiti in cui non vi siano ragioni di contrasto con l'ordinamento dello Stato, non siano pregiudicati la sovranità o la sicurezza dello Stato medesimo. La competenza ad eseguire la rogatoria è stata affidata al Prefetto, fermo restando il potere-dovere del Ministro della giustizia di vigilare sulla tutela degli interessi fondamentali dell'ordinamento.
L'art.5 integra l'art. 56 del codice di procedura penale riconoscendo la titolarità delle funzioni di polizia giudiziaria ai funzionari distaccati presso le squadre investigative comuni, che operino sul territorio dello Stato italiano, sotto la direzione di un rappresentante dell'autorità giudiziaria nazionale, sempreché pongano in essere atti rientranti nell'ambito della nozione materiale di polizia giudiziaria. L'attività compiuta, di conseguenza, può essere utilizzata esclusivamente nei limiti già previsti dall'ordinamento per gli atti di indagine.
L'art.6 introduce i nuovi articoli 371 ter e 371 quater del codice di procedura penale.
Si tratta di una innovazione importante in quanto finalizzata ad introdurre nel codice di rito la nuova figura delle indagini comuni tra autorità giudiziarie di differenti Stati per consentire una incisiva possibilità di contrasto di quei fenomeni criminali che, sempre più spesso, assumono connotazioni transnazionali. In questo ambito, la Convenzione non si limita a sancire il principio dell'assistenza giudiziaria diretta tra Stati membri ma va oltre prevedendo, all'articolo 14, la possibilità di costituire "squadre investigative comuni".
La iniziativa diretta a costituire una squadra investigativa comune viene adottata direttamente dal procuratore della Repubblica ove ricorrano i presupposti della particolare complessità delle indagini e della necessità di compiere atti all'estero ovvero se vi è l'esigenza di assicurare il coordinamento delle indagini comuni di cui siano titolari le autorità giudiziaria di due o più Stati membri dell'Unione europea.
La richiesta di costituzione della squadra investigativa deve essere immediatamente trasmessa al Procuratore Generale presso la Corte d'Appello, ai fini dell'eventuale coordinamento a livello distrettuale e, in ogni caso, per l'immediato inoltro al Ministro della giustizia. Della richiesta dev'essere data comunicazione al Ministro dell'interno.
L'obbligo di informare il Ministro della Giustizia della iniziativa assunta dal Procuratore della Repubblica deriva dalla funzione di rappresentanza dello Stato che il Ministro riveste nei rapporti internazionali e dalla correlata responsabilità politico-istituzionale che su di lui incombe. Per tali motivi il Ministro della giustizia deve essere messo in condizione di sapere che sul territorio nazionale è in atto un'attività investigativa direttamente condotta da organi investigativi stranieri. Parimenti deve sapere che organi investigativi italiani operano direttamente all'estero nell'ambito di indagini comuni. La comunicazione al Ministro dell'Interno è invece prevista per consentire all'organo titolare della funzione di coordinamento in materia di pubblica sicurezza di esercitare i poteri previsti dall'articolo 6 della legge 1981 n. 121.
Nella ipotesi in cui la richiesta di costituzione di una squadra investigativa comune provenga dalla autorità giudiziaria di uno Stato estero è previsto che il Procuratore della Repubblica ne trasmetta copia al Procuratore Generale, tanto ai fini dell'azione di coordinamento, quanto ai fini della trasmissione di copia di essa al Ministro della giustizia e della informazione al Ministro dell'interno. In questo caso, l'obbligo di comunicazione e di informazione comprende anche le determinazioni assunte dal Procuratore della Repubblica riguardo alla richiesta di costituzione della "squadra".
L'articolo 7 si ricollega all'articolo 6 e completa la disciplina delle "squadre investigative comuni" disciplinando i requisiti della richiesta di costituzione della "squadra".
In generale, le norme relative alle "squadre investigative comuni" si limitano a regolare il profilo procedurale dell'accordo ed a fissare i requisiti minimi della richiesta. Per quanto concerne il contenuto dell'accordo costitutivo e i limiti dell'azione delle squadre investigative comuni valgono, ovviamente, le disposizioni generali della Convenzione che, peraltro, fa espressamente salve le limitazioni previsti dall'ordinamento dello Stato sul cui territorio si trova ad operare la squadra investigativa comune.
L'articolo 8 modifica la lettera d) dell'art.431 c.p.p. completando, sotto il profilo funzionale, la disciplina delle indagini comuni e delle squadre investigative comuni. Viene ribadito il principio secondo il quale i documenti acquisiti all'estero ed i verbali degli atti non ripetibili possono essere inseriti nel fascicolo per il dibattimento se assunti nella forma rogatoriale. Limitatamente ai verbali degli atti non ripetibili se ne consente ugualmente l'introduzione nel fascicolo per il dibattimento se assunti nel rispetto degli accordi internazionali, purchè compiuti con l'osservanza delle norme del codice.
Gli articoli 9 e 10 del disegno di legge riguardano le rogatorie internazionali dall'estero.
L'articolo 9, in particolare, apporta una significativa innovazione alla disciplina dell'art.723 del codice di procedura penale. Questa norma attualmente prevede lo schema secondo il quale il Ministro della giustizia autorizza l'esecuzione della rogatoria. Già la Convenzione di Bruxelles del 1959 ed altri accordi bilaterali assunti dall'Italia hanno introdotto la possibilità, sia pure per i casi di urgenza, di scambio diretto della rogatoria tra autorità giudiziarie. Va tuttavia precisato che l'assistenza giudiziaria diretta, nelle esperienze sin qui registrate, è stata sempre accompagnata da cautele finalizzate a consentire il controllo da parte del Ministro della giustizia. E' in genere prevista, infatti, la trasmissione parallela della rogatoria per via intergovernativa o la restituzione per via governativa degli atti assunti mediante la rogatoria medesima. L'art.6 comma 1 della Convenzione del 2000, oggetto di ratifica, inserendosi nel solco già tracciato, estende la possibilità di assistenza giudiziaria diretta tra autorità giudiziarie, anche qualora non vi siano specifiche ragioni di urgenza. E' apparso opportuno, tuttavia, prevedere, sia pure nell'ambito della nuova configurazione data all'istituto delle rogatorie, la possibilità per il Ministro della giustizia di far valere gli interessi dello Stato, alla cui tutela è preposto, anche nell'ambito della procedura "semplificata". Ovviamente, nei casi di assistenza giudiziaria diretta, al Ministro non può essere attribuito alcun potere di impulso della rogatoria ma, eventualmente, solo di interdizione delle procedure in atto. Si tratta di una cautela particolarmente importante, tanto più ove si consideri che, tra le modifiche introdotte, vi è quella di eliminare il vaglio preventivo della Corte d'Appello qualora la trasmissione delle rogatorie sia consentita attraverso lo scambio diretto tra autorità giudiziarie. La soluzione adottata tiene peraltro conto dell'impostazione di fondo della Convenzione sempre attenta a non recare pregiudizio alla possibilità per i singoli ordinamenti di tutelare adeguatamente i principi fondamentali su cui poggiano. La Convenzione, va ricordato, non solo facoltizza espressamente per casi specifici gli Stati aderenti all'invio o alla restituzione di atti attraverso le autorità centrali, ma consente addirittura ad alcuni Stati la possibilità di dichiarare all'atto della notifica che le comunicazioni e le richieste loro dirette siano sempre trasmesse attraverso le rispettive autorità centrali.
L'articolo 10 disciplina, invece, il procedimento esecutivo nei casi in cui vi sia richiesta di assistenza diretta tra le autorità giudiziarie.
L'articolo 11 del disegno di legge disciplina la attività di indagine sotto copertura che ha luogo sul territorio nazionale ed attua la previsione dell'art.14 della Convenzione. La nuova disciplina, unitamente a quella degli istituti richiamati dagli articoli 12, 13, 14, 15, 16 e 17 del disegno di legge, è stata collocata nel titolo III del libro XI del codice, relativo ai rapporti giurisdizionali con autorità straniere. Ciò in quanto si è inteso estendere la disciplina di istituti già previsti dalle leggi vigenti ai casi in cui le attività in questione vengano svolte nell'ambito della assistenza e dei rapporti internazionali.
L'articolo 14 della Convenzione, in particolare, trova concreta attuazione attraverso la introduzione del nuovo art.726 quater c.p.p.
In considerazione della natura evidentemente eccezionale dell'attività di indagine sotto copertura, la stessa viene circoscritta ai soli casi previsti dall'ordinamento, con un espresso rinvio alla disciplina prevista dalle leggi in vigore. E' apparso comunque opportuno subordinare l'autorizzazione allo svolgimento dell'attività sotto copertura alla ulteriore condizione di reciprocità.
L'articolo 12 del disegno di legge introduce lo strumento delle cd. "consegne sorvegliate" attraverso l'introduzione dell'articolo 726 quinquies.
La norma prevede che l'autorità giudiziaria, su richiesta di quella di altro stato membro, può ritardare gli atti di arresto e di sequestro, ove necessario per le indagini. Anche in questo caso è sembrato opportuno limitare la previsione ai soli casi nei quali l'ordinamento italiano lo consente per non alterare il carattere eccezionale, e non generale, dell'istituto.
Gli articoli 13, 14, 15 e 16 del disegno di legge disciplinano la materia delle intercettazioni delle comunicazioni richieste da uno Stato estero.
Essi introducono nel codice gli articoli 726 sexies, septies, octies e nonies.
Facendo la Convenzione espresso riferimento alle operazioni di intercettazione delle telecomunicazioni, il naturale riferimento, in presenza di un richiamo espresso, è rappresentato dalla disciplina contenuta nell'articolo 266, comma 1.
Nondimeno, nella collocazione sistematica della nuova disciplina, si è inteso far prevalere la natura rogatoriale dell'attività in esame.
La nuova disciplina non trova applicazione per le intercettazioni delle comunicazioni tra presenti in quanto la Convenzione ha disciplinato esclusivamente la materia delle telecomunicazioni.
Le disposizioni introdotte tengono conto delle diverse modalità attraverso le quali l'intercettazione può avvenire tecnicamente.
Si prevede, infatti, accanto alla possibilità che l'intercettazione sia eseguita sul territorio nazionale, anche quella che lo stato estero effettui direttamente, dal proprio territorio, l'intercettazione o che si avvalga della mera assistenza tecnica dello stato richiesto.
Tali previsioni comportano la necessità di specifiche autorizzazioni per le quali si consente lo scambio diretto tra autorità giudiziarie, fermi restando i controlli connessi all'esercizio delle attività rogatoriali.
L'articolo 17 introduce il comma 6 all'art.727 del codice di procedura penale., adeguando anche il sistema delle rogatorie all'estero ai nuovi principi previsti dalla Convenzione da ratificare.
Si tratta di norma sostanzialmente speculare a quella dell'articolo 723 del codice, così come modificato, e con la quale si prevede che l'autorità giudiziaria nazionale trasmetta direttamente la commissione rogatoria alla autorità dello Stato estero competente ad eseguirla dopo che copia della stessa commissione sia stata ricevuta dal Ministro della giustizia.
Nella sostanza si ricalca con i necessari adeguamenti la disciplina vigente del comma 5 che disciplina le rogatorie passive nei casi di urgenza.
Gli articoli 18 e 19 introducono gli articoli 205 quater e quinquies delle disposizioni di attuazione del codice di procedura penale regolamentando il trasferimento temporaneo all'estero e dall'estero di persone detenute, a fini investigativi. La previsione non è nuova in quanto completa la disciplina contenuta nell'art.11 della L. 23 febbraio 1961, n.215, di ratifica della Convenzione Europea di assistenza giudiziaria in materia penale, firmata a Bruxelles il 20 aprile 1959.
Le soluzioni adottate nel testo tengono conto della necessità di evitare nocumento alle indagini ed ai processi in corso e, soprattutto, di evitare che il trasferimento della persona detenuta possa creare pregiudizio a quest'ultima, aggravandone lo stato di restrizione. Di qui la necessità del consenso della persona interessata salvi i casi in cui l'ordinamento italiano consenta il trasferimento coattivo.
L'art.20 del disegno di legge modifica l'art.84 delle disposizioni di attuazione del codice di procedura penale in materia di restituzione delle cose sequestrate. La norma concerne la restituzione ad uno stato estero di beni in sequestro. La decisione dell'autorità giudiziaria deve essere comunicata senza ritardo al Ministro della giustizia. Questi potrà negare la restituzione, ove manchi il consenso dell'amministrazione preposta alla tutela, nel caso in cui si tratti di beni oggetto di una specifica tutela amministrativa come avviene, ad esempio, per i beni di interesse storico, artistico e ambientale.
Gli articoli 21 e 22 riguardano adempimenti di carattere materiale la cui adozione si renda necessaria per consentire la funzionalità delle riforme introdotte.
In base alla Convenzione si terrà ovviamente conto della garanzia costituzionale in materia di libertà e segretezza della corrispondenza anche nel caso di accesso diretto di autorità di altri Stati alle apparecchiature di fornitori di servizi ai sensi del nuovo articolo 89 bis delle disposizioni di attuazione del codice di procedura penale.
L'articolo 23 indica il termine per l'emanazione del decreto ministeriale di attuazione delle modalità di adempimento necessarie a consentire l'accesso diretto di autorità di altri Stati alle installazioni operative dei fornitori di servizi per le intercettazioni di telecomunicazioni.
L'articolo 24 richiama la necessità dell'osservanza delle disposizioni che tutelano la privacy.
L'articolo 25 determina gli oneri finanziari derivanti dall'applicazione della legge di ratifica; in particolare, si è considerato che dalla attuazione delle disposizioni dell'articolo 16 della Convenzione, in materia di rimborsi per danni causati a terzi dai funzionari che operino sul territorio di uno Stato estero, non derivano oneri aggiuntivi a carico del bilancio dello Stato.
L'articolo 26, infine, prevede l'entrata in vigore della nuova disciplina.