DDL di conversione del DL 251/2002 in materia di amministrazione della giustizia - Relazione
Disegno di legge di conversione del decreto-legge 11 novembre 2002, n. 251 recante: "Misure urgenti in materia di amministrazione della giustizia"
CAPO I
Il primo Capo del provvedimento reca l'abolizione dei tribunali regionali delle acque pubbliche e del Tribunale superiore delle acque pubbliche.
Il funzionamento di questi ormai datati organi giurisdizionali, strutturati ed operanti con norme ancorate al codice processuale del 1865 prevede delle strutture ormai non più congrue rispetto al numero di controversie, da giudicarsi del tutto irrisorio rispetto al normale carico degli altri organi giurisdizionali (negli ultimi cinque anni le cause iscritte sono state, rispettivamente, 169, 193, 191, 198, 207), sicché il "servizio giustizia" si presenta nella materia assai dispendioso.
II regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 recante testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e sugli impianti elettrici, regola, al titolo IV, il funzionamento del contenzioso, distribuito in otto tribunali regionali delle acque pubbliche (t.r.a.p.), che giudicano in materia di diritti, nonché di un unico Tribunale superiore delle acque pubbliche (T.s.a.p.) con una duplice funzione e una differenziata composizione:
- come organo di appello, rispetto alle decisione dei t.r.a.p., opera con 5 componenti (3 giudici ordinari, 1 giudice amministrativo ed 1 tecnico);
- quale giudice amministrativo, sulle impugnazioni dirette degli atti amministrativi in materia di acque, opera con 7 componenti (3 giudici ordinari, 3 giudici amministrativi ed un tecnico).
Questa struttura giudiziaria, storicamente datata, si comprende e giustifica solo in un contesto storico superato, tant'è che è stata più volte oggetto di tentativi di revisione e di adeguamento rimasti senza esito, anche in funzione dell'obbligo costituzionale di riesaminare gli organi speciali di giurisdizione di cui al comma 1 della VI disposizione transitoria e finale della Carta costituzionale (progetto di riforma presentato al Ministero dei LL.PP. dalla commissione Ferrati, nominata nel 1966 che terminò i lavori nel 1973; progetto di riforma presentato al Ministero dei LL.PP. dalla commissione Palazzolo nominata nel 1989 che terminò i lavori con una relazione stralcio sul contenzioso nell'aprile del 1990); da ultimo, la necessità di un intervento è divenuto assolutamente indispensabile all'esito di alcune recenti sentenze della Corte costituzionale.
Con la decisione 20 giugno/3 luglio 2002, n. 305 la Corte si è pronunciata in merito agli articoli 139 e 143, comma 3 del testo unico, giudicandoli incostituzionali nella parte in cui non prevedono la nomina di uno o più supplenti, nell'ipotesi di astensione di uno dei componenti titolari.
Con la decisione 10/17 luglio 2002, n. 353 la Corte ha dichiarato l'illegittimità costituzionale della composizione dei tribunali regionali relativamente alla partecipazione al collegio giudicante di uno dei tre tecnici, già funzionari del genio civile.
Tali pronunce di incostituzionalità, unitamente alla considerazione di scarsa compatibilità tra i principi che reggono il giudizio in materia di acque e quelli in materia processuale sanciti dalla Costituzione (ad esempio l'impugnativa davanti al T.s.a.p. come giudice amministrativo è limitata ad un unico grado e che l'impugnativa innanzi alla Sezioni unite della Cassazione delle sentenze emesse dal T.s.a.p quale giudice amministrativo è ammessa con ricorso straordinario, fuori dal sistema vigente), impongono il presente intervento normativo che si propone di sopprimere i citati organi giurisdizionali e di attribuire al giudice ordinario (Tribunali e Corti d'appello) le cause relative a diritti ed al giudice amministrativo (t.a.r. e Consiglio di Stato) dei ricorsi avverso i provvedimenti amministrativi in tema di acque.
Tenuto conto del numero molto basso di controversie (l'ultima rilevazione riferisce una pendenza di appena 556 processi), nonché di una regolamentazione del testo unico superata ed in contrasto con l'intervenuta normativa costituzionale, si presenta la avvertita esigenza di riportare l'attuale contenzioso davanti al giudice naturalmente competente e cioè al giudice ordinario per le questioni relative a diritti e al giudice amministrativo per quelle concernenti lesioni di interessi legittimi, fatto salvo, per quest'ultimo, la competenza, introdotta dalle recenti modifiche legislative, a conoscere del risarcimento del danno nelle materie devolute alla sua giurisdizione.
La soluzione proposta distribuisce, dunque, le competenze dei tribunali delle acque pubbliche tra giudice ordinario ed amministrativo, prevedendo un generale doppio grado di giudizio con possibilità di ricorso per cassazione relativamente alla giurisdizione nei casi di decisione di secondo grado del Consiglio di Stato ed ordinario (art. 360 e ss. C.p.c.) negli altri casi.
Il posto di presidente del T.s.a.p. viene soppresso e questa soppressione è utilizzata per istituire un nuovo posto di presidente aggiunto della Corte suprema di cassazione, permettendo la razionalizzazione della distribuzione delle competenze degli aggiunti tra il ramo civile e quello penale.
L'organico amministrativo del T.s.a.p. viene aggregato a quello della Corte di cassazione, con salvezza dei diritti del personale impiegato.
La disciplina transitoria e di attuazione è concepita per un graduale passaggio al nuovo sistema, che rispetti le aspettative ed i diritti delle parti nei procedimenti pendenti (art. 4 comma 4), garantendo l'appello e l'impugnazione dei provvedimenti, secondo un termine (90 giorni dall'entrata in vigore della presente legge) che tiene conto delle novità introdotte.
Il medesimo criterio di riparto della giurisdizione è esteso anche alle ipotesi di revocazione, opposizione di terzo e di correzione delle ordinanze e delle sentenze, previste attualmente dal codice di procedura civile.
CAPO II
Il secondo Capo del provvedimento intende dettare modifiche al decreto legislativo 30 luglio 1999, n.300 con riguardo alle norme in tema di magistrati collocati fuori dal ruolo organico della magistratura.
Il semestre di presidenza italiana dell'Unione europea, ormai prossimo ad iniziare, induce a ritenere necessario ed urgente il potenziamento della struttura tecnica composta dai magistrati addetti al Ministero della giustizia, destinata a supportare l'attività del Governo in adempimento degli obblighi comunitari. Si intende in tal modo anche rispondere alle sollecitazioni ricevute dalla Rappresentanza permanente d'Italia presso la Unione europea. Non deve trascurarsi, del resto, che dodici magistrati saranno chiamati a prendere parte ai gruppi di lavoro da costituire presso le sedi comunitarie.
CAPO III
Il terzo Capo detta criteri di corresponsione delle indennità ai giudici di pace in materia penale.
Nell'ordinamento, non si rinviene un'espressa previsione normativa circa la possibilità di retribuire la pronuncia di provvedimenti da parte del giudice di pace in materia penale - pur essendosi attribuita al magistrato onorario la competenza ad adottarli con D.Lgs n. 274 del 28 agosto 2000 e successive modificazioni - quando gli stessi non definiscano il processo (cfr. art. 11, comma secondo, legge 374/'91 e succ. modd.). I giudici di pace, però, hanno ormai cominciato a prestare la propria opera in materia penale, ed appare pertanto necessario ed urgente provvedere a dettare la disciplina della materia.
Le decisioni in questione, infatti, richiedono al magistrato onorario l'esame degli atti del procedimento, lo studio di una problematica e l'emissione di un provvedimento decisorio. Si ritiene pertanto che la mancata previsione che la pronuncia di questi provvedimenti comporti il diritto alla corresponsione di una indennità, costituisca una lacuna che occorre colmare. Si reputa peraltro iniquo prevedere che per l'emissione dei provvedimenti in questione sia corrisposta la medesima indennità riconosciuta per la sentenza che definisce il processo, poiché quest'ultima è pronunciata all'esito dello svolgimento delle più complesse attività dibattimentali.
In proposito si ricorda che l' art. 5 della legge n. 479 del 16 dicembre 1999, ha introdotto il comma 3bis all'art. 11 della legge n. 374/'91, ove si è previsto che, evidentemente in materia di competenza civile del giudice di pace, "è corrisposta al magistrato onorario l'indennità di lire ventimila per ogni decreto ingiuntivo o ordinanza ingiuntiva emessi & anche se la domanda di ingiunzione è rigettata con provvedimento motivato". Poiché l'attività che il giudice di pace è chiamato a svolgere in materia penale, per pronunciare i provvedimenti in questione appare ai presenti fini analoga, sembra equo prevedere che per l'emissione di ciascuno di questi provvedimenti sia corrisposta un'indennità di euro 10.33.
CAPO IV
Il Capo quarto del provvedimento reca modifiche urgenti per garantire il funzionamento della Giunta speciale per le espropriazioni presso la Corte di appello di Napoli.
La sentenza n. 393 del 2002 della Consulta ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'articolo 17 del decreto-legge luogotenenziale 27 febbraio 1919, n, 219, convertito dalla legge 24 agosto 1921, n. 1290, come modificato dall'articolo 1 della legge 6 giugno 1935, n. 1131, nella parte in cui prevede che faccia parte della giunta speciale presso la Corte di appello di Napoli l'ingegnere capo dell'Ufficio tecnico erariale di Napoli o un suo delegato.
La Corte, muovendo nel solco di una sua giurisprudenza ormai consolidata (si veda la coeva decisione n. 353 del 2002 in relazione alla composizione dei tribunali regionali delle acque) ha pronunciato l'incostituzionalità della citata norma per violazione dei principi sanciti dagli articoli 108, secondo comma e 111, secondo comma della Costituzione, ritenendo che la presenza nel collegio giudicante del capo di un ufficio che aveva contribuito a determinare l'indennità di espropriazione nella fase procedimentale o di un suo delegato violasse rispettivamente i principi di terzietà del giudice e di sua necessaria precostituzione per legge.
La giunta speciale per le espropriazioni presso la città di Napoli è attualmente composta da un magistrato della Corte di appello e da due ingegneri, di cui uno è il capo dell'Ufficio tecnico erariale, che è l'organo che stima il valore dei beni assoggettati all'espropriazione e l'altro è rappresentante del Governo ed è nominato dal Presidente della Corte di appello di Napoli.
L'intervento normativo si ritiene straordinario e urgente atteso che la citata sentenza della Corte Costituzionale ha determinato la paralisi della funzionalità dell'organo.
Peraltro è opportuno rammentare che l'articolo 58, numero 50, del citato d.P.R. ha abrogato il decreto-legge luogotenenziale 27 febbraio 1919, n, 219, convertito dalla legge 24 agosto 1921, n. 1290 e che la decorrenza dell'abrogazione è stata fissata - in esito a vari decreti-legge di proroga - al 30 giugno 2003 (si veda la legge 1 agosto 2002, n. 185 che ha convertito il decreto-legge 20.6.2002, n. 122, citato dalla Corte costituzionale come vigente al momento del deposito della pronuncia).
Indifferibile appare, quindi, la soluzione del problema connesso alla sorte di tutti i giudizi pendenti innanzi alla Giunta speciale sino all'entrata in vigore del citato Testo unico giacché, successivamente ad essa, appare chiaro che i nuovi procedimenti inerenti le espropriazioni di beni siti nel Comune di Napoli seguiranno la disciplina generale fissata dalla nuova normativa (articolo 53 del DPR 327 con un criterio di riparto tra giudice amministrativo e giudice ordinario).
In particolare, l'attuale pendenza innanzi alla Giunta è di 16 processi cui, presumibilmente -come da informazioni assunte presso la Segreteria della Presidenza della Corte napoletana - dovranno aggiungersi i rinvii dalla Cassazione, sicuramente superiori alle 100 unità.
Considerato che - all'esito della pronuncia di incostituzionalità - la Giunta speciale non può più riunirsi e che non è nemmeno certo che le nuove norme che abrogano la Giunta possano applicarsi dal 30 giugno 2003 - atteso che il "collegato -infrastrutture" attualmente in discussione in Parlamento sta apportando ulteriori modifiche al procedimento di espropriazione, sì che si renderà necessario un coordinamento con il testo unico n. 327 - si è ritenuta necessaria l'adozione di un decreto-legge che modifichi la composizione della Giunta, consentendole di operare sino a che tutti i procedimenti pendenti non siano esauriti; diversamente, la pur ridotta pendenza di processi non potrebbe trovare in alcun modo risoluzione, dal momento che non è possibile comporre il collegio con 2 soli componenti, quali attualmente sono rimasti quelli originariamente previsti dalla legge del 1935.
Si è scelto di continuare nel solco delle precedenti scelte legislative che davano la prevalenza nel collegio giudicante all'organo tecnico prevedendo che il Presidente della Corte di appello nomina 2 ingegneri particolarmente esperti in materia.
In ottemperanza al disposto dell'articolo 77 della Costituzione, il decreto-legge di cui sopra viene ora presentato alle Camere per la conversione in legge.