Ministero della Giustizia

DDL di conversione in legge del DL 144/2005 - Misure urgenti per il contrasto del terrorismo internazionale - Relazione

Disegno di legge di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 27 luglio 2005, n. 144, recante: "Misure urgenti per il contrasto del terrorismo internazionale"

Articolato

L'iniziativa legislativa si prefigge, innanzi tutto, di rendere più ampia ed efficace l'azione di contrasto del terrorismo internazionale, mediante specifiche e mirate misure volte a perfezionare norme ed istituti già in vigore, nonché a potenziare gli strumenti d'indagine e di controllo.

In questo contesto rivestono particolare importanza le nuove norme che prevedono il rilascio di permessi di soggiorno per fini investigativi, quelle concernenti l'espulsione per motivi di terrorismo e quelle che estendono ai Servizi di intelligence la possibilità di effettuare «intercettazioni preventive».

Sul piano delle investigazioni penali, l'articolo 5 del provvedimento, partendo dalla considerazione dell'ottimo lavoro fin qui svolto dai servizi di polizia giudiziaria delle Forze di polizia e dal rischio che, mediante la costituzione di organismi nuovi, possa derivare un accavallamento di competenze o la dispersione del patrimonio investigativo comune, prevede la costituzione di unità di polizia giudiziaria specializzate per le indagini antiterrorismo, secondo una formula organizzativa analoga a quella adottata con successo per il contrasto dei sequestri di persona.

Sempre nell'ambito degli strumenti di indagine e di controllo, un secondo gruppo di norme è rivolto alla salvaguardia, per un periodo determinato, dei dati essenziali relativi alle comunicazioni telefoniche e telematiche, all'integrazione dell'articolo 132 del codice in materia di protezione dei dati personali, di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e, più in generale, alle misure amministrative utili per controllare attività «sensibili» ai fini di terrorismo (esercizi di internet point e simili, attività di volo, attività inerenti agli esplosivi).

Calibrati interventi sono stati previsti anche in materia di fermo e di arresto, nei limiti propri di un provvedimento d'urgenza, ed in materia di identificazione delle persone, sia a fini giudiziari che di pubblica sicurezza, nell'intento di conseguire un'azione sempre più mirata dell'apparato investigativo e penale. Si evidenziano, in questo contesto, le norme volte a perfezionare, anche mediante accertamenti biologici a basso livello di invasività, gli strumenti di identificazione delle persone indagate ed il nuovo articolo 497-bis del codice penale, volto a punire adeguatamente il possesso e la fabbricazione di documenti falsi.

Si interviene anche sul sistema delle misure di prevenzione, ripristinando, nelle circostanze più gravi, l'arresto fuori flagranza, estendendo alcuni divieti con spiccate finalità di prevenzione (quali, ad esempio, quelli concernenti il possesso di giubbotti antiproiettile e di auto blindate) e, soprattutto, prevedendo uno specifico intervento di prevenzione «patrimoniale» nel caso di risorse utilizzabili per finalità di terrorismo.

Tra le innovazioni previste si segnala l'integrazione delle fattispecie conseguenti all'articolo 270-bis del codice penale, allo scopo di estendere la specifica sanzione anche ai fatti di reclutamento e addestramento per finalità di terrorismo. Per altre condotte concernenti il reato di terrorismo internazionale, comprese nella decisione quadro del Consiglio n. 2002/475/GAI, del 13 giugno 2002, si è ritenuto preferibile rimettere la questione al Parlamento.

L'ultima area di intervento è, infine, rappresentata dalle norme volte ad ampliare il quadro delle risorse utilizzabili, ai diversi livelli, per le attività di prevenzione e di contrasto del terrorismo. In tale contesto, merita particolare attenzione l'articolo 17, che mira a circoscrivere gli impegni della polizia giudiziaria in attività sussidiarie al processo penale, ma estranee ai compiti istituzionali delle Forze di polizia. Una ulteriore previsione tende ad ampliare i servizi di vigilanza esperibili con guardie giurate (porti, stazioni ferroviarie e metro, mezzi di trasporto pubblici), recuperando personale di polizia al fine di poter utilizzare il maggior numero di operatori per le finalità di contrasto del terrorismo. Quanto all'impiego delle Forze armate, si ricorda che tale supporto è già previsto dagli articoli 18 e seguenti della legge 26 marzo 2001, n. 128.

Più specificamente, si illustrano di seguito i contenuti del decreto-legge.

L'articolo 1 estende alle esigenze di prevenzione e repressione dei delitti commessi per finalità di terrorismo o di eversione dell'ordine democratico la facoltà di tenere «colloqui investigativi» con detenuti ed internati, già prevista, per la prevenzione e repressione dei delitti di criminalità organizzata, dall'articolo 18-bis della legge 26 luglio 1975, n. 354. Anche in questo caso, la norma esclude una inappropriata generalizzazione dello specifico strumento di indagine, richiedendo una assunzione di responsabilità di livello almeno provinciale.

L'articolo 2 disciplina il rilascio di uno speciale permesso di soggiorno agli stranieri che collaborano con la giustizia e la cui permanenza nel territorio dello Stato sia utile ai fini dell'attività investigativa o di intelligence o per il prosieguo dell'azione penale.

La misura può assumere un carattere più concretamente «premiale», con la concessione della carta di soggiorno e di tutte le facoltà ad essa connesse, nel caso di contributo rilevante per la prevenzione o la riduzione di pericolosità, in Italia, di attentati alle persone. Il permesso di soggiorno è revocabile in caso di abuso e per motivi di ordine pubblico e sicurezza dello Stato.

L'articolo 3 integra la disciplina generale delle espulsioni, prevedendo una specifica causa di espulsione amministrativa per esigenze di prevenzione del terrorismo interno e internazionale, eminentemente discrezionale, come il provvedimento adottato dal Ministro dell'interno ex articolo 13, comma 1, del testo unico di cui al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286.

L'espulsione è prevista per i soli casi in cui l'interessato non sia ristretto in carcere, in via cautelare o di esecuzione di pena, e per assicurarne l'effettività è assistita da alcune importanti deroghe al regime ordinario:

1. essa prescinde dall'interessamento dell'autorità giudiziaria, sia relativamente al «nulla osta» che alla «convalida» dell'esecuzione, sempre che quest'ultima non comporti il trattenimento in un centro di permanenza temporanea, per il quale continuano ad applicarsi le disposizioni vigenti;
2. essa ha effetto anche se non sono immediatamente ostensibili, per motivi di riservatezza (processuale o informativa), le informazioni poste alla base del provvedimento; a tale fine è stata prevista una specifica causa di sospensione del procedimento presso il tribunale amministrativo, sull'eventuale ricorso presentato dall'interessato, analoga a quella prevista, per il giudice ordinario, dal codice di procedura penale.

In relazione ai profili di costituzionalità, con specifico riferimento ai possibili rilievi di indeterminatezza delle fattispecie, all'incidenza delle nuove norme sul processo penale e amministrativo e sulle garanzie della libertà personale, si è fatto riferimento alla giurisprudenza della Corte costituzionale che, con specifico riguardo alla minaccia terroristica, ha più volte evidenziato:

l'ammissibilità di norme indeterminate allorché si verte su situazioni preliminari alla commissione di reati di terrorismo o di eversione;

la prevalenza del «preciso ed indeclinabile dovere» dell'ordinamento alla tutela dell'ordine democratico e della sicurezza pubblica contro il terrorismo e l'eversione, anche rispetto ad altri princìpi costituzionali;

l'ammissibilità di «misure insolite» limitate nel tempo.

Per questo motivo le disposizioni sopra citate hanno un circoscritto ambito temporale di applicazione fino al 31 dicembre 2007.

Con la circostanza, si è prevista anche l'abrogazione del comma 3-sexies dell'articolo 13 del citato decreto legislativo n. 286 del 1998, così da rimuovere l'attuale divieto di espulsione degli stranieri imputati di reati di terrorismo.

L'articolo 4 estende all'attività informativa e di sicurezza anti-terrorismo e, conseguentemente, ai Servizi di cui alla legge 24 ottobre 1977, n. 801, la facoltà di eseguire intercettazioni preventive, secondo la disciplina prevista, per la polizia giudiziaria, dall'articolo 226 delle disposizioni di attuazione del codice di procedura penale, come appositamente modificate dal decreto-legge 18 ottobre 2001, n. 374, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 dicembre 2001, n. 438, recante disposizioni urgenti contro il terrorismo internazionale.

In coerenza con l'ordinamento dei predetti Servizi, la responsabilità politica è qui rimessa al Presidente del Consiglio dei ministri, cui, ai sensi dell'articolo 1 della legge n. 801 del 1977, è attribuita l'alta direzione e la responsabilità politica generale delle politiche informative e di sicurezza. Come organo giudiziario di riferimento si è individutato il Procuratore generale presso la Corte di cassazione, in relazione ai compiti di pura legittimità rimessi alla magistratura in questa materia, posto che nessuna delle informazioni colte attraverso le «intercettazioni preventive» può avere accesso nel procedimento penale.

Si tratta di una scelta che può trovare in Parlamento altre o migliori soluzioni, purchè esse tengano conto della necessità di escludere un diretto riferimento dei Servizi alla magistratura inquirente, che rischierebbe di determinare un vulnus difficilmente sanabile al principio fondamentale della legge n. 801 del 1977, secondo cui le funzioni di polizia giudiziaria e le connesse relazioni fra pubblico ministero e polizia giudiziaria sono totalmente estranee allo stato giuridico ed alle norme d'azione del personale dei Servizi.

L'articolo 5 tende a garantire, per i profili di polizia, la massima coesione delle strutture impegnate nel contrasto del terrorismo.

A tale proposito va sottolineato che opera già presso il Ministero dell'interno, con ottimi risultati, il Comitato di analisi strategica antiterrorismo, nell'ambito del quale i responsabili di livello centrale delle specifiche strutture della Polizia di Stato, dell'Arma dei carabinieri, del Corpo della guardia di finanza e dei Servizi informativi e di sicurezza esaminano costantemente gli apporti informativi delle diverse fonti ed i risultati investigativi tratti dall'attività di polizia giudiziaria, pianificando le ulteriori iniziative.

Tale modello di collaborazione e coordinamento informativi, strettamente connesso all'Unità di crisi prevista dall'articolo 6 del decreto-legge 6 maggio 2002, n. 83, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 luglio 2002, n. 133, rappresenta, insieme con la stessa Unità di crisi, il sistema più avanzato di coordinamento delle attività risalenti alla responsabilità del Ministro dell'interno ed in particolare:

• delle complesse attività di prevenzione e intervento proprie della polizia di sicurezza;
• della preparazione e attivazione della polizia giudiziaria, particolarmente per le attività investigative ed operative che la stessa è tenuta a compiere d'iniziativa;
• delle azioni di difesa civile.

Analoghe iniziative sono curate, sul piano della sicurezza finanziaria, dal Comitato previsto dall'articolo 1 del decreto-legge 12 ottobre 2001, n. 369, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 dicembre 2001, n. 431, istituito presso il Ministero dell'economia e delle finanze, che anche opera con il coinvolgimento di diverse strutture amministrative e di polizia.

Poichè un intervento intempestivo sul coordinamento dell'azione di polizia antiterrorismo rischierebbe di provocare un accavallamento di competenze o la dispersione del patrimonio investigativo comune, o, peggio ancora, una trasfusione sul piano giudiziario di attività che sono e restano principalmente mirate alla polizia di sicurezza o che, al più, la polizia giudiziaria attua d'iniziativa, l'articolo 5 prevede che la costituzione di una o più unità di polizia giudiziaria, specializzate per le indagini antiterrorismo, avvenga di volta in volta, in situazioni investigative eccezionali, secondo un modello organizzativo analogo a quello in vigore e adottato con successo per il contrasto dei sequestri di persona (articolo 8 del decreto-legge 15 gennaio 1991, n. 8, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 marzo 1991, n. 82).

Tale modello è stato arricchito prevedendo espressamente che insieme con le risorse umane siano definite quelle materiali (mezzi, attrezzature, sistemazioni logistiche) specificamente dedicate alle esigenze investigative ed operative delle unità antiterrorismo.

Resta ferma, in ogni caso, l'assoluta libertà del pubblico ministero di avvalersi di altre o ulteriori risorse di polizia giudiziaria.

L'articolo 6 tende innanzi tutto a stabilire una «moratoria» di circa trenta mesi sulle disposizioni che prevedono la cancellazione dei dati sul traffico telefonico o telematico, esclusi, beninteso, i contenuti delle comunicazioni.

In secondo luogo, esso tende a perfezionare le modalità di identificazione dell'acquirente di traffico telefonico prepagato.

Il comma 3, infine, interviene sull'articolo 132 del codice in materia di protezione dei dati personali, come sostituito dal decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 354, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2004, n. 45, la cui formulazione non si è rivelata del tutto adeguata a fornire un efficace supporto alle indagini.

Si precisa, in proposito, che le modificazioni all'articolo 132 del decreto legislativo n. 196 del 2003 si differenziano notevolmente dal testo originario del decreto-legge n. 354 del 2003, all'epoca non condiviso dal Parlamento, per cui non sussiste una preclusione alle presenti disposizioni. Esse, anzi, accolgono le osservazioni emerse durante il dibattito parlamentare, attente all'esigenza di riconsiderare in tempi brevi la questione della conservazione dei dati essenziali sul traffico telematico.

A tale fine il comma esaminato introduce l'obbligo, per i fornitori dei servizi di rete, della conservazione dei dati del traffico Internet, sia pure per un tempo affatto ridotto rispetto al termine di conservazione dei dati di traffico telefonico; per altro verso, esso dispone che per il primo periodo l'acquisizione di tali dati possa avvenire con provvedimento anche del pubblico ministero, restando invariata, solo per il secondo periodo e per i soli reati di cui all'articolo 407, comma 2, lettera a), del codice di procedura penale, la necessità del provvedimento autorizzatorio del giudice.

È poi introdotta l'ipotesi dell'acquisizione d'urgenza dei dati di traffico, colmando una lacuna che non trova giustificazione nel sistema.

Si ricorda, in proposito, che il pubblico ministero già può disporre, in via d'urgenza, il fermo dell'indiziato di un delitto, il sequestro preventivo, l'intercettazione telefonica, l'intercettazione tra presenti, sicché non appare logico mantenere l'attuale previsione che esclude l'acquisizione d'urgenza dei «tabulati» telefonici che, evidentemente, rappresentano un minus rispetto all'intercettazione telefonica stessa.

La norma attribuisce, quindi, al pubblico ministero, nel corso delle indagini preliminari, il potere di acquisire in via d'urgenza il tabulato del traffico telefonico, sottoponendo il provvedimento alla convalida del giudice per le indagini preliminari nel ristretto termine di quarantotto ore.

L'articolo 7 tende ad assicurare uno stretto controllo finalizzato alle attuali stringenti esigenze di sicurezza dei pubblici esercizi e degli altri luoghi pubblici o aperti al pubblico nei quali sono offerti servizi di comunicazione anche telematica, senza voler incidere sulla sostanziale libertà, anche di impresa, garantita dal codice delle comunicazioni elettroniche, di cui al decreto legislativo 1º agosto 2003, n. 259, prevedendo, per un periodo circoscritto fino al 31 dicembre 2007, la necessità di una specifica autorizzazione di polizia e l'adozione di specifiche misure di identificazione degli utenti.

In proposito va sottolineato che il codice in parola, sulla base delle direttive comunitarie in materia, considera libere le attività di fornitura di reti e servizi di comunicazione elettronica, fatte salve le limitazioni derivanti da esigenze della difesa e sicurezza dello Stato, eccetera.

Tale circostanza sembra consentire un regime autorizzatorio quale quello disegnato dal presente articolo, atteso che lo stesso è destinato ad incidere non sulle attività inerenti alla fornitura delle reti o dei servizi di comunicazione elettronica, ma sull'offerta «all'utente occasionale» di specifici servizi in locali pubblici o aperti al pubblico.

Si aggiunge che, sotto il profilo tecnico, non vi sono particolari difficoltà a collegare l'uso degli apparecchi offerti al pubblico all'impiego di una «user id» in grado di identificare ogni singolo utente; ciò vale, forse anche a maggior ragione, per le apparecchiature di trasmissione dei dati installate al di fuori di uno spazio controllato.

L'articolo 8 reca le norme che, in attesa del riordinamento complessivo della disciplina delle armi e degli esplosivi, appaiono necessarie per migliorare l'apparato di prevenzione di gravi reati; ciò vale, in particolare, per i detonatori elettrici a bassa e media intensità, per la cui attivazione basta una comune pila tascabile, e per gli esplosivi di maggiore pericolosità.

Con la circostanza, la norma interviene anche per assicurare un miglior controllo di affidabilità dei fochini, pur rimanendo nel solco del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, che ha trasferito all'ente locale la licenza per l'esercizio dello specifico mestiere.

Di particolare rilievo è il comma 5 che punisce l'addestramento indebito alla fabbricazione o all'uso di esplosivi, armi da guerra o altri congegni micidiali, calibrando la fattispecie e la relativa sanzione con il disposto degli articoli 1, 2 e 5 della legge 2 ottobre 1967, n. 895, riguardante le armi da guerra, quelle chimiche e batteriologiche e gli altri congegni micidiali.

L'articolo 9 tende ad incrementare i controlli di sicurezza per lo svolgimento di attività aeronautiche, fin dal momento in cui l'interessato può essere ammesso alle attività di addestramento pratico.

L'articolo 10 incide significativamente sulla identificazione delle persone sospette:

con il comma 1, si integra e si specifica la disposizione di cui al comma 2 dell'articolo 349 del codice di procedura penale circa i poteri della polizia giudiziaria per la identificazione della persona indagata, consentendo il prelievo di campioni biologici per l'estrazione del profilo del D.N.A.. A questo proposito va sottolineato che il profilo del D.N.A. è attualmente riconosciuto in ambito mondiale come la miglior tecnica di identificazione personale disponibile in termini di sicurezza, affidabilità, efficacia ed economicità. Le tecniche di determinazione del profilo del D.N.A. di un soggetto sono ormai talmente raffinate e sensibili che per ottenere un risultato sicuro sono sufficienti poche cellule della mucosa boccale rintracciabili in una piccola quantità di saliva che si preleva con uno stick dalla bocca, senza manovre invasive, né sofferenza fisica o psicologica. Peraltro, trattandosi di una tecnica che utilizza metodologie e standards riconosciuti e diffusi in ambito mondiale, essa consente di scambiare agevolmente i dati tra gli organismi investigativi di Stati diversi e ciò rappresenta, nell'attuale fase di diffusione del crimine transnazionale, una risposta adeguata e proporzionata alla minaccia, anche terroristica, alla sicurezza pubblica e privata. In mancanza del consenso dell'interessato, è previsto che il prelievo coattivo venga realizzato previa autorizzazione del pubblico ministero (motivata, come tutti i provvedimenti dell'autorità giudiziaria), che può essere data anche oralmente, purché successivamente formalizza per iscritto. In tal modo viene assicurato il controllo della autorità giudiziaria su questa sia pur minima forma di coazione, da attuarsi, comunque, nel rispetto della dignità personale dell'interessato;

con il comma 2, si prevede che la durata dell'«accompagnamento per identificazione» in un ufficio di polizia, previsto dall'articolo 349 del codice di procedura penale, sia elevata a ventiquattro ore nei casi in cui l'accertamento risulti più difficoltoso, come, di frequente, nel caso di cittadini extracomunitari. In tale modo la previsione del codice si armonizza con quella dell'articolo 11 del decreto-legge 21 marzo 1978, n. 59, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 maggio 1978, n. 191, superando i contrasti interpretativi che hanno portato ad estendere a quest'ultima norma il limite temporale di dodici ore previsto per le operazioni di identificazione in un ufficio di polizia;

con il comma 3, si estende l'aggravante della dichiarazione di false generalità rese dall'imputato anche ai casi in cui tali dichiarazioni false sono rese da una persona «indagata»;

con il comma 4, infine, si prevede una specifica fattispecie penale per chi fabbrica, usa o detiene un documento falso valido per l'espatrio. In relazione al disposto dell'articolo 489 del codice penale, che disciplina il rapporto fra la pena prevista per la fabbricazione e quella prevista per l'uso del documento falsificato, anche in questo caso si prevede una sanzione più grave per la fabbricazione di documenti falsi o la loro detenzione per uso di terzi.

L'articolo 11 tende ad assicurare al permesso ed alla carta di soggiorno elettronici la stessa valenza identificativa degli altri documenti di identità elettronici previsti dalla legge per i cittadini, superando, a tale fine, attraverso una copertura normativa nazionale, il parere condizionato del Garante per la protezione dei dati personali al decreto interministeriale che già prevede l'inseribilità dei dati biometrici in tali documenti, correlata alla modifica del regolamento comunitario in materia di permesso di soggiorno elettronico.

L'articolo 12 tende a neutralizzare almeno in parte gli effetti negativi che, nell'applicazione dei «benefìci penali», possono derivare dalla incompleta identificazione del reo e dalla incompleta conoscenza dei suoi precedenti penali. A tale fine sono previste specifiche comunicazioni all'autorità giudiziaria competente al fine di accertate lo stato dei procedimenti penali a suo carico.

L'articolo 13 tende ad ampliare i casi di arresto obbligatorio nella flagranza dei delitti commessi per finalità di terrorismo o di eversione dell'ordine democratico, per i quali, del resto, già il testo vigente dell'articolo 380 del codice di procedura penale contiene una previsione differenziata rispetto alla regola generale, in considerazione sia dell'elevato rischio di reiterazione dei gravi delitti commessi per finalità di terrorismo o di eversione, sia del fatto che i loro autori vivono quasi sempre in clandestinità, ovvero utilizzano identità «di copertura».

Esso incide anche sull'arresto facoltativo in flagranza, comprendendo le fattispecie previste e punite dal nuovo articolo 497-bis del codice penale (possesso di carte di identità o di documenti di espatrio falsi e fabbricazione e detenzione per uso altrui di tali documenti).

Lo stesso articolo, inoltre, consente di procedere meglio al fermo degli indiziati dei delitti, precisando che il possesso di documenti di identità falsi può essere validamente considerato come elemento sintomatico del pericolo di fuga.

L'articolo 14 integra la disciplina delle misure di prevenzione della criminalità e del terrorismo, soprattutto internazionale, e delle norme collegate.

In particolare i commi 1, 4 e 5 (il comma 2 è di carattere tecnico) tendono a ripristinare l'arresto fuori flagranza nel caso di gravi violazioni agli obblighi ed alle prescrizioni della sorveglianza speciale.

Il comma 3 tende a superare una discrasia tra l'articolo 4 della legge 27 dicembre 1956, n. 1423, (che consente la prescrizione ai «pregiudicati», anche fuori dell'applicazione della misura di prevenzione, del divieto di detenere apparati radio ricetrasmittenti, giubbotti antiproiettile, auto blindate e simili) e la legge 31 maggio 1965, n. 575, che non prevede la prescrivibilità di analoghi divieti, anche se si tratta di persone «proposte» per una misura antimafia. Si è intervenuto, quindi, sull'articolo 2 della citata legge n. 575 del 1965 prevedendo una potestà dell'Autorità amministrativa del tutto analoga a quella prevista dall'articolo 4, quarto comma, della legge n. 1423 del 1956.

I commi 6 e 7 attengono, infine, alla prevenzione del terrorismo sul piano finanziario, prevedendo la segnalazione del presidente del Comitato di sicurezza finanziario al procuratore della Repubblica competente per l'adozione delle misure di prevenzione, così da impedire che la libera disponibilità dei beni a disposizione di organizzazioni terroristiche possa agevolarne l'azione.

Rispetto agli interventi patrimoniali del competente Comitato delle Nazioni Unite, la misura qui prevista ha, al tempo stesso, una valenza cautelare, nella fase del sequestro, ed una autonoma, secondo il diritto interno, nella fase decisoria.

L'articolo 15 introduce nuove fattispecie di delitto in materia di terrorismo.

Gli atti terroristici compiuti negli ultimi anni hanno un unico comune denominatore: sono stati compiuti, a seguito di specifica preparazione, da persone generalmente addestrate all'atto terroristico. L'attività terroristica non è, infatti, attività che si improvvisa in forma estemporanea, ma necessita di professionisti del reclutamento e di lunghi periodi di addestramento per l'acquisizione delle cosiddette «tecniche del terrore», conseguito in vere e proprie scuole del terrorismo.

L'ipotesi contemplata nell'articolo 270-quater, che si introduce nel codice penale, è finalizzata a contrastare specificamente la fattispecie di chiunque pone in atto condotte volte all'individuazione, alla persuasione nonché all'armamento di persone da avviare alla perpetrazione di azioni terroristiche.

La ratio giuridica del nuovo articolo 270-quinquies del codice penale si distingue da quella della disposizione precedente in quanto costituita non tanto dalla necessità di punire chiunque arruoli persone dedite all'attività terroristica o fornisca loro armamento, ma piuttosto di perseguire coloro che sono in grado di assicurare il cosiddetto know how dell'attività terroristica.

L'incriminazione dell'addestramento al terrorismo è per altro imposta dalla recente Convenzione del Consiglio d'Europa sulla prevenzione del terrorismo firmata, anche dall'Italia, a Varsavia lo scorso maggio.

Tali condotte non rientrano necessariamente in un contesto associazionistico, ben potendo agire, tanto l'arruolatore, che l'addestratore che l'addestrato, individualmente e comunque al di fuori dei casi di vera e propria adesione ad una associazione con finalità di terrorismo.

Peraltro, la fattispecie di cui all'articolo 270-quinquies si pone in rapporto di specialità con quella dell'articolo 270-bis in quanto le condotte previste sono connotate, oltre che dalla specifica finalità di terrorismo, anche da una maggiore estensione applicativa, ricomprendendo l'addestramento all'uso di tecniche non necessariamente caratterizzate soltanto dall'uso di armi od esplosivi.

Si ritiene, invece, opportuno rimettere al Parlamento il perfezionamento dell'articolo 270-bis, al fine di precisarne la portata e di definire meglio le «finalità di terrorismo» che oggi l'interprete deve ricavare aliunde con non pochi problemi di omogeneità interpretativa. Si è, in particolare, fatto riferimento alle 12 Convenzioni o protocolli internazionali delle Nazioni Unite in materia di terrorismo di cui, va ricordato, l'Italia è parte e che sono state ratificate con leggi dello Stato.

Tuttavia, in nessuna di tali Convenzioni è contenuta una definizione generale di terrorismo internazionale, avendo esse un contenuto estremamente settoriale e limitato alle condotte che ne costituiscono specifico oggetto.

Il tentativo di superare tale carenza non è per altro risolto dal progetto di Convenzione globale delle Nazioni Unite per la lotta al terrorismo, i cui negoziati, si ricorda, sono, allo stato, sospesi proprio a causa dei dissensi sulla definizione di terrorismo.

Per tale ragione si sottopone al Parlamento l'opportunità di derivare la definizione della «finalità terroristica» da uno strumento che, pur avendo portata territoriale più limitata rispetto alle Convenzioni delle Nazioni Unite, è tuttavia altrettanto vincolante per gli Stati destinatari e che, soprattutto, meglio definisce le condotte con finalità terroristiche: si tratta della decisione quadro n. 475/2002/GAI, adottata dal Consiglio dell'Unione europea il 13 giugno 2002 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee n. L/164 del 22 giugno 2002), vincolante per gli Stati membri, almeno quanto agli effetti, in forza dell'articolo 34, paragrafo 2, lettera b), del Trattato sull'Unione europea.

In particolare, la decisione quadro n. 475 del 2002 obbliga gli Stati ad introdurre, nei sistemi penali nazionali, definizioni comuni dei reati terroristici e della organizzazione terroristica e contiene un elenco di condotte che ogni Stato membro è obbligato a qualificare nella legislazione domestica come reati di terrorismo (articolo 1, paragrafo 1) o connessi alle attività terroristiche (articolo 3).

Tutte le condotte elencate nel testo della decisione quadro hanno già un'autonoma previsione nel nostro ordinamento e tuttavia manca, come si è detto, una definizione generale, quale quella utilizzata nell'articolo 1 della decisione quadro, per qualificare la finalità terroristica.

L'articolo 16 contiene una modifica dell'articolo 313 del codice penale rivolta ad estendere l'autorizzazione a procedere ai reati di cui all'articolo 270-bis dello stesso codice, limitatamente ai casi in cui ricorre la finalità di terrorismo internazionale prevista nel terzo comma, e di cui ai successivi articoli 270-quater e 270-quinquies, nei casi in cui l'attività con finalità di terrorismo abbia il carattere dell'internazionalità.

Va, in proposito, ricordato che la Corte costituzionale ha più volte riconosciuto la legittimità costituzionale dell'articolo 313 del codice penale, attualmente applicato per alcuni delitti contro la personalità interna e internazionale dello Stato, rilevando che, secondo una lunga tradizione storico-giuridica, la promovibilità o la proseguibilità dell'azione penale, per alcuni reati determinati, sono subordinate ad una manifestazione di volontà o di soggetti privati (come nel caso della querela) o di organi statuali, a seconda della natura degli interessi tutelati.

In particolare, l'istituto dell'autorizzazione a procedere risponde alla necessità di prevedere una valutazione di opportunità politica che tenga conto degli interessi generali dello Stato. Siffatta valutazione, che il Ministro della giustizia esercita nei casi previsti dalla legge, non è in alcun modo assimilabile alla funzione giurisdizionale, né incide sull'esercizio di essa da parte del giudice.

Nel caso del presente provvedimento, l'estensione della autorizzazione a procedere ai reati di cui agli articoli 270-bis, terzo comma, 270-quater e 270-quinquies del codice penale, nei casi in cui ricorre la prosecuzione internazionale delle condotte, dipende dalla natura del bene giuridico tutelato dalle norme e dalle possibili ripercussioni che possono investire la sfera dei rapporti internazionali dello Stato. Poichè l'incriminazione degli atti commessi per finalità di terrorismo internazionale appresta una tutela penale alla cosiddetta «sicurezza pubblica mondiale», vale a dire alla sicurezza della comunità internazionale da attacchi terroristici pianificati da organizzazioni sovranazionali, o da loro cellule, operanti nel territorio dello Stato, appare giustificato e forse anche doveroso subordinare l'esercizio concreto della giurisdizione ad una valutazione che possa tener conto degli interessi generali dello Stato, attesa la dimensione sovranazionale del bene tutelato dalla norma penale nazionale.

Sicché, la previsione dell'autorizzazione a procedere si configura come una vera e propria valvola di sicurezza del sistema, alla quale ricorrere laddove l'esercizio dell'azione penale possa in concreto minacciare o pregiudicare beni o interessi superiori, come nel caso in cui da esso possa dipendere una grave reazione terroristica sul territorio dello Stato italiano o di altri Stati.

Le ragioni che inducono a reintrodurre la condizione di procedibilità di cui all'articolo 313 del codice penale, non confermata nella legge 15 dicembre 2001, n. 438, di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 18 ottobre 2001, n. 374, si basano su una logica di contemperamento dell'interesse all'accertamento dei fatti e di quello dei rapporti internazionali, che viene garantita dalle modifiche apportate - con il comma 2 dell'articolo 16 qui illustrato - all'articolo 343 del codice di procedura penale.

Attraverso tale innovazione si rende possibile applicare le misure cautelari, svolgere le attività di acquisizione probatoria e gli atti di indagine cosiddetti «garantiti» anche prima della autorizzazione a procedere del Ministro della giustizia. Al tempo stesso, in un'equilibrata ottica di bilanciamento degli interessi, la possibilità di procedere ad atti di indagine anche senza l'autorizzazione del Ministro è temperata dalla possibilità di revocare l'autorizzazione stessa, limitatamente ai reati di cui agli articoli 270-bis, terzo comma, 270-quater e 270-quinquies del codice penale nei termini indicati in premessa.

Gli articoli finali operano, come detto in premessa, sul fronte delle risorse impiegabili nell'attività di prevenzione e repressione del terrorismo.

A tale fine, l'articolo 17 tende ad eliminare (o ridurre notevolmente, nel caso disciplinato dall'articolo 151 del codice di procedura penale) gli oneri impropri della polizia giudiziaria, per meglio utilizzare tutte le risorse disponibili agli impegni primari di pubblica sicurezza sul fronte del contrasto del terrorismo e della criminalità diffusa.

In particolare i commi 1 e 2 incidono sulla materia delle notificazioni degli atti giudiziari, escludendo l'impiego della polizia giudiziaria, salvo che si tratti di notificazioni relative ad atti di indagini che la stessa polizia giudiziaria è tenuta ad eseguire. Attesa la natura immediatamente precettiva del provvedimento d'urgenza, una eccezione è mantenuta per i soli atti relativi ai procedimenti per delitti di mafia e di terrorismo, rimettendo alla legge di conversione di disciplinare modalità e cadenze temporali per superare anche questa eccezione. Con il comma 3, in ogni caso, si esclude il surrettizio rientro delle notificazioni fra i doveri di subordinazione della polizia giudiziaria.

Con il comma 4 si interviene eliminando i compiti accessori svolti dalla polizia giudiziaria nell'ambito del procedimento penale davanti al giudice di pace, con particolare riguardo alla citazione in giudizio e allo svolgimento delle funzioni di pubblico ministero in udienza.

A quest'ultimo riguardo, il comma 5 interviene sulla disciplina generale di tale funzioni recata nell'articolo 72 dell'ordinamento giudiziario. In entrambi i casi, ritenendo comunque utile supportare l'Amministrazione della giustizia in tale importante funzione, si è previsto, in alternativa subordinata rispetto alle altre categorie di soggetti qualificati, l'impiego del personale di polizia in quescienza da non oltre due anni, che abbia svolto, nei cinque anni precedenti, le funzioni di ufficiale di polizia giudiziaria.

L'articolo 18 riproduce, in parte, la previsione dell'articolo 5 del decreto-legge 18 gennaio 1992, n. 9, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 1992, n. 217, per estendere ai porti, alle stazioni ferroviarie, alle stazioni della metropolitana e dei trasporti urbani di linea i servizi aggiuntivi di «sicurezza sussidiaria» mediante guardie giurate, per attività di vigilanza non riservate alle Forze di polizia, allo scopo di concentrare l'attività di quest'ultime sulle attività istituzionali di sicurezza «primaria».

* * *

Per quanto attiene ai riflessi finanziari è stata omessa la predisposzione della relazione tecnica poichè le disposizioni in esame non comportano oneri aggiuntivi a carico del bilancio dello Stato.