XVIII LEG - Schema di D.lgs. - Attuazione della Direttiva (UE) 2018/958 del 28 giugno 2018, relativa a un test della proporzionalità prima dell’adozione di una nuova regolamentazione delle professioni
aggiornamento: 15 giugno 2022
Esame definitivo - Consiglio dei ministri 5 ottobre 2020
Esame preliminare - Consiglio dei ministri 22 luglio 2020
Schema di decreto legislativo recante attuazione della Direttiva (UE) 2018/958 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 giugno 2018, relativa a un test della proporzionalità prima dell’adozione di una nuova regolamentazione delle professioni
Indice
Art. 1 - Oggetto e ambito di applicazione
Art. 2 - Definizioni
Art. 3 - Valutazione ex ante di nuovi provvedimenti e monitoraggio
Art. 4 - Non discriminazione, giustificazione sulla base di motivi di interesse generale, proporzionalità
Art. 5 - Informazione e partecipazione dei portatori di interessi
Art. 6 -Tutela giurisdizionale
Art. 7 - Scambio di informazioni
Art. 8 - Trasparenza
Art. 9 - Clausola di invarianza finanziaria
IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA
Visti gli articoli 76 e 87 della Costituzione;
Visto il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea e, in particolare, gli articoli 49 e 56;
Vista la legge 24 dicembre 2012, n. 234 recante norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea;
Vista la legge 4 ottobre 2019, n. 117, recante delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l’attuazione di altri atti dell’Unione europea - legge di delegazione europea 2018;
Vista la direttiva (UE) n. 2018/958 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 giugno 2018, relativa a un test della proporzionalità prima dell’adozione di una nuova regolamentazione delle professioni;
Vista la direttiva 2005/36/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 settembre 2005, relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali;
Visto il decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206 recante attuazione della direttiva 2005/36/CE relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali, nonché della direttiva 2006/100/CE che adegua determinate direttive sulla libera circolazione delle persone a seguito dell’adesione di Bulgaria e Romania;
Visto l’articolo 1 della legge 24 aprile 2020, n. 27, di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 17 marzo 2020, n.18 e in particolare il comma 3, il quale dispone che i termini per l’adozione dei decreti legislativi con scadenza tra il 10 febbraio 2020 e il 31 agosto 2020, che siano scaduti alla data di entrata in vigore della legge, sono prorogati di tre mesi, decorrenti dalla data di entrata in vigore della legge 24 aprile 2020, n. 27;
Vista la preliminare deliberazione del Consiglio dei ministri, adottata nella riunione del 22 luglio 2020;
Acquisito il parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano;
Acquisiti i pareri delle competenti Commissioni della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica;
Vista la deliberazione del Consiglio dei ministri, adottata nella riunione del 5 ottobre 2020;
Sulla proposta dei Ministri per gli affari europei, della giustizia e della salute, di concerto con i Ministri degli affari esteri e della cooperazione internazionale, dell’economia e delle finanze, dell’istruzione, dell’università e della ricerca, del lavoro e delle politiche sociali, dello sviluppo economico, per i beni e le attività culturali e per il turismo, delle infrastrutture e dei trasporti, dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, delle politiche agricole alimentari e forestali e per gli affari regionali e le autonomie locali;
Emana
il seguente decreto legislativo:
Art. 1
(Oggetto e ambito di applicazione)
- Il presente decreto detta disposizioni per lo svolgimento della valutazione di proporzionalità prima dell’introduzione di nuove disposizioni legislative o regolamentari o amministrative generali che limitano l’accesso alle professioni regolamentate o il loro esercizio, o a una delle loro modalità di esercizio, compreso l’uso di titoli professionali e incluse le attività professionali autorizzate in virtù di tale titolo, che rientrano nell’àmbito di applicazione del decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206, o prima della modifica di quelle esistenti.
- Le disposizioni del presente decreto non si applicano alle ipotesi in cui i requisiti specifici riguardanti la regolamentazione di una determinata professione siano stabiliti in uno o più atti normativi interni recanti attuazione di corrispondenti atti dell’Unione europea.
Art. 2
(Definizioni)
- Ai fini del presente decreto, oltre alle definizioni contenute nell’articolo 4 del decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206, si applicano le seguenti definizioni:
a) «titolo professionale protetto»: una forma di regolamentazione di una professione secondo cui l’uso del titolo in un’attività professionale o un gruppo di attività professionali è subordinato, direttamente o indirettamente, in forza di disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, al possesso di una specifica qualifica professionale, e secondo cui l’uso improprio di tale titolo è soggetto a sanzioni;
b) «attività riservate»: una forma di regolamentazione di una professione secondo cui l’accesso a un’attività professionale o a un gruppo di attività professionali è riservato, direttamente o indirettamente, in forza di disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, a coloro che esercitano una professione regolamentata, in possesso di una specifica qualifica professionale, anche nel caso in cui l’attività sia condivisa con altre professioni regolamentate;
c) «soggetti regolatori»: tutte le autorità legittimate ad emanare disposizioni legislative o regolamentari o amministrative generali che disciplinano l’accesso a professioni regolamentate o il loro esercizio, incluse le autorità competenti di cui all’articolo 4, comma 1, lettera d), del decreto legislativo 9 novembre 2007 n. 206;
d) «direttiva»: direttiva (UE) 2018/958 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 giugno 2018.
Art. 3
(Valutazione ex ante di nuovi provvedimenti e monitoraggio)
- I soggetti regolatori di cui all’articolo 2, comma 1, lettera c), nell’ambito dell’analisi dell’impatto della regolamentazione degli atti normativi o dell’istruttoria degli atti amministrativi con cui si introducono nuove disposizioni che limitano l’accesso alle professioni regolamentate o il loro esercizio ovvero modificano quelle esistenti, procedono alla valutazione di proporzionalità ai sensi del presente decreto, utilizzando il questionario riportato nella tabella di cui all’Allegato I. Nella tabella deve essere fornita, per ciascun quesito, una motivazione specifica e sufficientemente dettagliata per consentire di valutare il rispetto del principio di proporzionalità. La tabella, debitamente compilata, è parte integrante della documentazione che accompagna gli atti di cui al primo periodo. I motivi per considerare che una disposizione è giustificata e proporzionata sono suffragati da elementi qualitativi e, ove possibile e pertinente, quantitativi.
- La portata della valutazione è proporzionata alla natura, al contenuto e all’impatto della disposizione e deve essere condotta in modo obiettivo e indipendente.
- Ai fini dei commi 1 e 2, prima della definitiva adozione di una disposizione normativa o di un atto amministrativo generale che limita l’accesso ad una professione regolamentata o il suo esercizio, i soggetti regolatori trasmettono lo schema di provvedimento corredato della tabella di cui al comma 1 all’Autorità garante della concorrenza e del mercato, che esprime il relativo parere.
- Quando gli atti di cui al comma 1 sono adottati dagli ordini professionali, il parere di cui al comma 3 è espresso dalle amministrazioni vigilanti.
- I soggetti regolatori monitorano, dopo l’adozione, la conformità con il principio di proporzionalità delle disposizioni legislative o regolamentari, nuove o modificate, che limitano l’accesso alle professioni regolamentate o il loro esercizio, avendo riguardo agli eventuali sviluppi sopravvenuti successivamente all’adozione delle disposizioni medesime.
Art. 4
(Non discriminazione, giustificazione sulla base di motivi di interesse generale, proporzionalità)
- Le nuove disposizioni legislative o regolamentari che limitano l’accesso alle professioni regolamentate o il loro esercizio o le disposizioni che modificano quelle esistenti non possono introdurre discriminazioni, né in via diretta, né in via indiretta, sulla base della nazionalità o della residenza.
- Le disposizioni di cui al comma 1 devono essere giustificate da motivi di interesse generale. Le disposizioni sono obiettivamente giustificate, tra gli altri, da motivi di ordine pubblico, di sicurezza pubblica o di sanità pubblica, o da motivi imperativi di interesse pubblico, come il mantenimento dell'equilibrio finanziario del sistema di sicurezza sociale; la tutela dei consumatori, dei destinatari di servizi e dei lavoratori; la salvaguardia della buona amministrazione della giustizia; la garanzia dell'equità delle transazioni commerciali; la lotta contro la frode e la prevenzione dell'evasione e dell'elusione fiscali, nonché la salvaguardia dell'efficacia dei controlli fiscali; la sicurezza dei trasporti; la tutela dell'ambiente, inclusi l’ambiente urbano e il paesaggio; la salute degli animali; la proprietà intellettuale; la salvaguardia e la conservazione del patrimonio storico e artistico nazionale; gli obiettivi di politica sociale e gli obiettivi di politica culturale.
- L’accesso alle professioni regolamentate o il loro esercizio non può essere limitato da motivi di natura esclusivamente economica o amministrativa.
- Le disposizioni di cui al comma 1 devono essere idonee a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non possono introdurre limitazioni ulteriori rispetto a quanto strettamente necessario per il raggiungimento di tale scopo.
- Ai fini di cui al comma 4, prima dell’adozione delle disposizioni di cui al comma 1, i soggetti regolatori valutano i seguenti elementi:
a) la natura dei rischi connessi agli obiettivi di interesse pubblico perseguiti, in particolare i rischi per i destinatari di servizi, compresi i consumatori, i professionisti o terzi;
b) se le vigenti norme di natura specifica o generale, quali quelle contenute nella normativa sulla sicurezza dei prodotti o nel diritto inteso alla protezione dei consumatori, siano insufficienti ai fini del conseguimento dello scopo perseguito;
c) l’idoneità della disposizione per quanto attiene alla sua adeguatezza a conseguire lo scopo perseguito e se essa rispecchia realmente tale scopo in modo coerente e sistematico e affronta pertanto i rischi individuati in modo analogo a quanto avviene per attività comparabili;
d) l’impatto sulla libera circolazione delle persone e dei servizi all’interno dell’Unione europea, sulle opportunità di scelta dei consumatori e sulla qualità del servizio prestato;
e) la possibilità di ricorrere a mezzi meno restrittivi per conseguire l’obiettivo di interesse pubblico; ai fini della presente lettera, allorché le disposizioni sono giustificate soltanto dalla tutela dei consumatori e i rischi individuati sono limitati alla relazione tra il professionista e il consumatore senza incidere pertanto negativamente su terzi, i soggetti regolatori valutano in particolare se l’obiettivo possa essere conseguito mediante mezzi meno restrittivi rispetto all’opzione di riserva delle attività;
f) l’effetto di disposizioni nuove o modificate quando sono combinate con altre disposizioni che limitano l’accesso alla professione o il suo esercizio e, in particolare, il modo in cui le disposizioni nuove o modificate, combinate con altri requisiti, contribuiscono al conseguimento, e se siano necessarie al conseguimento, dello stesso obiettivo di interesse pubblico. - I soggetti regolatori considerano inoltre, ove pertinenti alla natura e al contenuto della nuova disposizione o della disposizione oggetto di modifica, i seguenti elementi:
a) il collegamento tra l’ambito delle attività esercitate nell’ambito di una professione o a essa riservate e la qualifica professionale richiesta;
b) il collegamento tra la complessità delle mansioni interessate e la necessità per coloro che le esercitano di possedere determinate qualifiche professionali, in particolare per quanto riguarda il livello, la natura e la durata della formazione o dell’esperienza richieste;
c) la possibilità di ottenere la qualifica professionale attraverso percorsi alternativi;
d) se le attività riservate a determinate professioni possono o meno essere condivise con altre professioni e le ragioni giustificative;
e) il grado di autonomia nell’esercizio di una professione regolamentata e l’incidenza di disposizioni organizzative e di supervisione sul conseguimento dello scopo perseguito, in particolare nel caso in cui le attività relative a una professione regolamentata siano esercitate sotto il controllo e la responsabilità di un professionista debitamente qualificato;
f) gli sviluppi scientifici e tecnologici che possono ridurre o aumentare l’asimmetria informativa tra i professionisti e i consumatori; - Ai fini di cui al comma 5, lettera f), i soggetti regolatori valutano gli effetti, sia positivi che negativi, della nuova disposizione o della disposizione oggetto di modifica in combinazione con uno o più requisiti e, in particolare, i seguenti:
a) attività riservate, titolo professionale protetto o qualsiasi altra forma di regolamentazione ai sensi dell’articolo 4, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206;
b) obbligo di aggiornamento professionale continuo;
c) norme relative all’organizzazione della professione, alla deontologia e alla supervisione;
d) affiliazione obbligatoria a un’organizzazione o a un ordine professionale, regimi di registrazione o di autorizzazione, in particolare quando tali requisiti implicano il possesso di una qualifica professionale specifica;
e) restrizioni quantitative, segnatamente i requisiti che limitano il numero di autorizzazioni all’esercizio di una professione o fissano un numero minimo o massimo di dipendenti, amministratori o rappresentanti in possesso di qualifiche professionali specifiche;
f) requisiti circa una forma giuridica specifica o in materia di assetto proprietario o di gestione di una società, nella misura in cui tali requisiti sono direttamente connessi all’esercizio della professione regolamentata;
g) restrizioni territoriali, anche quando la professione è regolamentata nelle varie parti del territorio nazionale in modo diverso rispetto al modo in cui è regolamentata in altre parti;
h) requisiti che limitano l’esercizio di una professione regolamentata svolta congiuntamente o in associazione, nonché norme di incompatibilità;
i) requisiti in materia di copertura assicurativa o altri mezzi di protezione personale o collettiva della responsabilità professionale;
l) requisiti relativi alle conoscenze linguistiche, nella misura necessaria all’esercizio della professione;
m) requisiti tariffari minimi o massimi prestabiliti;
n) requisiti in materia di pubblicità. - I soggetti regolatori valutano altresì, prima di introdurre nuove disposizioni o disposizioni che modificano quelle esistenti, il rispetto del principio di proporzionalità dei requisiti specifici relativi alla prestazione temporanea od occasionale di servizi prestati a norma del titolo II del decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206, compresi:
a) la registrazione temporanea e automatica o un’affiliazione pro forma presso un’organizzazione o un ordine professionale di cui all’articolo 13, comma 1, del decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206;
b) una dichiarazione preventiva in conformità dell’articolo 10, comma 1, del decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206, i documenti richiesti a norma del comma 2 del medesimo articolo o altro requisito equivalente;
c) il pagamento di una tassa, o di altri costi necessari per le procedure amministrative concernenti l’accesso alle professioni regolamentate, o il loro esercizio, sostenuti dal prestatore del servizio. - Il comma 8 non si applica alle misure intese a garantire il rispetto dei termini e delle condizioni di lavoro applicabili in conformità del diritto dell’Unione europea.
- Qualora le disposizioni di cui al presente articolo riguardino la regolamentazione delle professioni sanitarie e abbiano ripercussioni sulla sicurezza dei pazienti, le competenti autorità tengono conto dell’obiettivo di garantire un elevato livello di tutela della salute umana.
Art. 5
(Informazione e partecipazione dei portatori di interessi)
- I soggetti regolatori assicurano l’informazione e la partecipazione dei cittadini, dei destinatari di servizi e degli altri portatori di interessi mediante le modalità e gli strumenti previsti nell’ambito del procedimento di adozione delle disposizioni di cui all’articolo 1 e, in ogni caso, in una fase diversa da quella in cui viene effettuata la valutazione di proporzionalità delle disposizioni medesime.
Art. 6
(Tutela giurisdizionale)
- Avverso i provvedimenti amministrativi generali adottati ai sensi del presente decreto legislativo e avverso gli atti amministrativi che costituiscono attuazione concreta degli atti normativi, regolamentari e amministrativi generali adottati ai sensi del presente decreto è ammesso ricorso dinnanzi al giudice amministrativo ai sensi del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, salva la giurisdizione del giudice ordinario nelle controversie relative a diritti non devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
Art. 7
(Scambio di informazioni)
- Ai fini dell’efficiente applicazione del presente decreto, la Presidenza del Consiglio dei ministri- Dipartimento per le politiche europee, quale Coordinatore nazionale ai sensi del decreto legislativo n. 206 del 2007, assicura, per il tramite delle autorità competenti e del Centro di assistenza per il riconoscimento delle qualifiche professionali di cui all’articolo 6 del medesimo decreto, lo scambio di informazioni con gli altri Stati membri sulle questioni oggetto del presente decreto e, in particolare, sul modo in cui una professione è regolamentata o sugli effetti della regolamentazione.
Art. 8
(Trasparenza)
- I motivi in base ai quali le disposizioni, valutate conformemente al presente decreto, sono considerate giustificate e proporzionate, sono comunicati alla Commissione europea, unitamente alle relative disposizioni, ai sensi dell’articolo 59-ter, comma 3, del decreto legislativo n. 206 del 2007, mediante registrazione nella banca dati delle professioni regolamentate di cui al medesimo articolo 59-ter, comma 1.
- Sulle informazioni comunicate alla Commissione europea, anche da parte di altri Stati membri, e da questa rese disponibili al pubblico ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva (UE) 2018/958, le parti interessate possono presentare osservazioni alla Commissione europea o alla Presidenza del Consiglio dei ministri- Dipartimento per le politiche europee.
Art. 9
(Clausola di invarianza finanziaria)
- Dalle disposizioni del presente decreto non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Le Amministrazioni competenti provvedono ai compiti derivanti dal presente decreto con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.
Il presente decreto, munito del sigillo dello Stato, sarà inserito nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana. E’fatto obbligo a chiunque spetti di osservarlo e di farlo osservare.
Relazione illustrativa
Con legge n. 117 del 4 ottobre 2019 - legge di delegazione europea 2018 - il Governo è delegato al recepimento delle direttive europee e all’attuazione di altri atti dell’Unione europea con l’adozione dei necessari decreti legislativi.
In base all’articolo 1 comma 3 della legge 24 aprile 2020, n. 27, di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 17 marzo 2020, n.18 recante Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 i termini per l’adozione dei decreti legislativi con scadenza tra il 10 febbraio 2020 e il 31 agosto 2020, che siano scaduti alla data di entrata in vigore della legge, sono prorogati di tre mesi, decorrenti dalla data di entrata in vigore della medesima. Pertanto la scadenza della delega al Governo per adottare il decreto legislativo di recepimento della direttiva (UE) 2018/958 è stata prorogata al 30 luglio 2020, in coincidenza – peraltro – con la scadenza del termine di recepimento della direttiva.
Lo schema di decreto legislativo recepisce la direttiva (UE) 2018/958 del Parlamento europeo e del Consiglio del 28 giugno 2018 relativa a un test della proporzionalita` prima dell’adozione di una nuova regolamentazione delle professioni (di seguito indicata come direttiva). La direttiva che si recepisce mira a garantire il corretto funzionamento del mercato interno ed evitare restrizioni sproporzionate all’accesso a professioni regolamentate o al loro esercizio. L’intervento si è reso necessario in considerazione della tutela non appagante rispetto alle esigenze protette offerte dai precedenti atti normativi in materia. In particolare, ci si riferisce alla direttiva 2005/36/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali come modificata dalla direttiva 2013/55/UE – recepita nel nostro ordinamento mediante il decreto legislativo n. 206 del 9 novembre 2007 – che impone agli Stati membri di valutare la proporzionalita` dei requisiti che limitano l’accesso alle professioni regolamentate, o il loro esercizio, e di comunicare alla Commissione i risultati di tale valutazione (c.d. processo di valutazione reciproca). Dalla valutazione reciproca è emersa la mancanza di chiarezza e la disomogeneità dei criteri che gli Stati membri devono utilizzare nella valutazione della proporzionalita` dei requisiti che limitano l’accesso alle professioni regolamentate o il loro esercizio.
La direttiva, quindi, disciplina le valutazioni della proporzionalita` che gli Stati membri devono effettuare prima dell’introduzione di nuove regolamentazioni delle professioni, o per la modifica di regolamentazioni esistenti.
L’àmbito applicativo della direttiva riguarda le professioni regolamentate oggetto della disciplina di cui alla direttiva 2005/36/CE, con specifico riferimento ai requisiti che limitano l’accesso alle professioni regolamentate o il loro esercizio o che modificano quelli esistenti. Si richiede agli Stati membri di garantire obiettività e indipendenza nel procedimento di valutazione della proporzionalita`, escludendo quindi eventuali influenze da parte dei portatori di interessi, che la direttiva impone comunque di consultare nel processo di adozione delle disposizioni.
L’articolo 1 indica al primo comma l’oggetto del provvedimento, consistente nell’introduzione di norme su un quadro comune per lo svolgimento di valutazioni della proporzionalità, da realizzarsi prima dell’introduzione di nuove disposizioni legislative, regolamentari o amministrative che limitino l’accesso alle professioni regolamentate o il loro esercizio, o prima della modifica di quelle esistenti. Ciò con il duplice obiettivo di garantire, da un lato, il corretto funzionamento del mercato interno e, dall’altro, un elevato livello di tutela dei consumatori. In base al secondo comma la disciplina che si introduce con il presente decreto non si applica qualora i requisiti specifici riguardanti la regolamentazione di una determinata professione siano stabiliti in uno o più atti normativi interni emanati in attuazione di atti dell’Unione europea.
L’articolo 2 riguarda le definizioni contenute nel provvedimento: a) per «titolo professionale protetto» si intende una forma di regolamentazione di una professione secondo cui l’uso del titolo in un’attività professionale o un gruppo di attività professionali è subordinato, direttamente o indirettamente, in forza di disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, al possesso di una specifica qualifica professionale, e secondo cui l’uso improprio di tale titolo è soggetto a sanzioni; b) le «attività riservate» indicano una forma di regolamentazione di una professione secondo cui l’accesso a un’attività professionale o a un gruppo di attività professionali è riservato, direttamente o indirettamente, in forza di disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, a coloro che esercitano una professione regolamentata, in possesso di una specifica qualifica professionale, anche nel caso in cui l’attività sia condivisa con altre professioni regolamentate; c) i «soggetti regolatori»: sono le autorità legittimate ad emanare disposizioni legislative, regolamentari o amministrative generali che disciplinino l’accesso a professioni regolamentate o il loro esercizio incluse le autorità competenti di cui all’articolo 4, comma 1, lettera d), del decreto legislativo 9 novembre 2007 n. 206; d) «direttiva»: direttiva (UE) n. 2018/958 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 giugno 2018.
L’articolo 3 disciplina le fasi della valutazione dei nuovi provvedimenti, imposta dalla direttiva agli Stati membri. In particolare e in via preventiva, in base al primo comma dell’articolo, i soggetti regolatori in precedenza individuati operano una valutazione della proporzionalita` in sede di analisi di impatto della regolazione dell’atto normativo o in sede di istruttoria dell’atto amministrativo generale, compilando il questionario riportato nella tabella di cui all’Allegato I. Nella tabella deve essere fornita, per ciascun quesito, una motivazione specifica e sufficientemente dettagliata per consentire di valutare il rispetto del principio di proporzionalità. La tabella è parte integrante della documentazione illustrativa che deve essere sempre posta a corredo della documentazione che accompagna i provvedimenti.
Il secondo comma garantisce l’obiettività e l’indipendenza – quest’ultima intesa come imparzialità ai sensi dell’art. 97 della Costituzione – della valutazione, richieste dalla direttiva, stabilendo che la verifica venga svolta da un soggetto diverso rispetto ai soggetti regolatori.
Ai fini dell’adeguamento all’articolazione istituzionale interna e in considerazione delle diverse e plurali modalità di adozione delle disposizioni riguardanti l’accesso alle professioni regolamentate, si è ritenuto di diversificare le procedure di valutazione come segue. In particolare, al terzo comma, si prevede che le disposizioni normative, legislative o regolamentari, nonché gli atti amministrativi di carattere generale oggetto della disciplina introdotta dal decreto legislativo unitamente alla tabella di cui al primo comma, siano soggette al parere dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato ai fini della verifica dell’adeguatezza e della completezza della valutazione di proporzionalità svolta dalle Amministrazioni proponenti secondo quanto stabilito nel primo comma. Si segnala che la disposizione di cui al comma in parola appare coerente con l’attività già svolta da detta Autorità in base all’art. 34, comma 5, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, recante Disposizioni urgenti per la crescita, l’equita` e il consolidamento dei conti pubblici e convertito con modificazioni dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, a tenore del quale «l’Autorità garante della concorrenza e del mercato è tenuta a rendere parere obbligatorio, da rendere nel termine di trenta giorni decorrenti dalla ricezione del provvedimento, in merito al rispetto del principio di proporzionalità sui disegni di legge governativi e i regolamenti che introducono restrizioni all’accesso e all’esercizio di attività economiche».
In accoglimento della condizione posta nel parere della Conferenza Stato-Regioni, finalizzata a eliminare “la differenziazione tra soggetti regolatori”, è stato espunto il comma 4 della disposizione. Tale modifica non determina un vuoto normativo in quanto le Regioni e le Province autonome rientrano nel novero dei soggetti regolatori in base all’art. 4, comma 1, lett. d) del d.lgs. n. 206 del 2007, richiamato dall’art. 2, comma 1, lett. c) del decreto legislativo oggetto della presente relazione.
Per la valutazione dei requisiti contenuti in atti di iniziativa parlamentare, non disciplinati nel presente decreto, si rinvia all’autonomia regolamentare delle Camere e al successivo coordinamento tra le competenti strutture governative per assicurare il monitoraggio di tali disposizioni.
In base al quarto comma restano esclusi dal parere dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato gli atti adottati dagli ordini professionali, che sono soggetti al parere delle amministrazioni vigilanti ai fini della verifica dell’adeguatezza e della completezza della valutazione di proporzionalità.
Il quinto comma assicura il monitoraggio a valle richiesto dalla direttiva, stabilendo che i soggetti regolatori verificano, dopo l’adozione, la conformità con il principio di proporzionalità delle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, nuove o modificate, che limitano l’accesso alle professioni regolamentate o il loro esercizio, avendo riguardo agli eventuali sviluppi sopravvenuti successivamente all’adozione delle disposizioni medesime.
L’articolo 4 assicura che la disciplina che si introduce sia conforme ad alcuni dei princìpi fondamentali del diritto dell’Unione. Il primo comma fa riferimento al principio di non discriminazione, in base al quale le nuove disposizioni legislative, regolamentari o amministrative che limitino l’accesso alle professioni regolamentate o il loro esercizio, o le modifiche di quelle esistenti, non possono essere direttamente o indirettamente discriminatorie sulla base della nazionalita` o della residenza. Il secondo comma ammette l’introduzione di disposizioni volte a limitare l’accesso alle professioni regolamentate o il loro esercizio, a condizione che siano obiettivamente giustificate da motivi di interesse generale, secondo quanto disposto dall’art. 6 e dal considerando n. 17 della direttiva. L’elenco dei motivi non è peraltro esaustivo ma esemplificativo: ordine pubblico, sicurezza pubblica o sanità pubblica, o motivi imperativi di interesse pubblico, come il mantenimento dell’equilibrio finanziario del sistema di sicurezza sociale; la tutela dei consumatori, dei destinatari di servizi e dei lavoratori; la salvaguardia della buona amministrazione della giustizia; la garanzia dell’equità delle transazioni commerciali; la lotta contro la frode e la prevenzione dell’evasione e dell’elusione fiscali, nonché la salvaguardia dell’efficacia dei controlli fiscali; la sicurezza dei trasporti; la tutela dell’ambiente, inclusi l’ambiente urbano e il paesaggio; la salute degli animali; la proprietà intellettuale; la salvaguardia e la conservazione del patrimonio storico e artistico nazionale; gli obiettivi di politica sociale e gli obiettivi di politica culturale. Il terzo comma specifica che l’accesso alle professioni regolamentate o il loro esercizio non può essere limitato da motivi di natura esclusivamente economica o amministrativa. Il quarto comma, in attuazione del principio di proporzionalità, stabilisce che disposizioni di cui al primo comma devono essere adeguate al conseguimento dello scopo perseguito e non possono introdurre limitazioni eccedenti rispetto a quanto strettamente necessario per il raggiungimento di tale scopo. I commi 5, 6, 7, 8 e 9 elencano i criteri cui i soggetti regolatori devono attenersi nella valutazione prima dell’adozione delle disposizioni di cui al comma 1, anche nel necessario coordinamento con la disciplina di cui al decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206. Il comma 10 stabilisce che nelle ipotesi di incidenza della disciplina in esso contenuta sulla regolamentazione delle professioni sanitarie e, quindi, sulla sicurezza dei pazienti, le autorità competenti in materia tengono conto dell’obiettivo di garantire un elevato livello di tutela della salute umana.
L’articolo 5, in attuazione di quanto stabilito dalla direttiva, stabilisce che i soggetti regolatori assicurano l’informazione e la partecipazione dei cittadini, dei destinatari di servizi e degli altri portatori di interessi mediante le modalità e gli strumenti previsti nell’ambito del procedimento di adozione delle disposizioni di cui all’articolo 1, precisando altresì che tale partecipazione deve avvenire in una fase diversa da quella in cui si svolge la valutazione di proporzionalità delle disposizioni, al fine di garantire l’indipendenza e l’obiettività della valutazione stessa.
L’articolo 6, in materia di accesso alla giustizia, mira a garantire l’effettività della tutela giurisdizionale avverso i provvedimenti amministrativi generali adottati ai sensi del presente decreto legislativo e avverso gli atti amministrativi che costituiscono attuazione concreta degli atti normativi, regolamentari e amministrativi generali adottati ai sensi del presente decreto, mediante il ricorso dinnanzi al giudice amministrativo ai sensi del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, salva la giurisdizione del giudice ordinario nelle controversie relative a diritti non devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
L’articolo 7, in materia di scambio di informazioni, affida alla Presidenza del Consiglio dei ministri- Dipartimento per le politiche europee per il tramite delle autorità competenti e del Centro di assistenza per il riconoscimento delle qualifiche professionali di cui all’articolo 6 del decreto n. 206/2007, lo scambio di informazioni con gli altri Stati membri sulle questioni oggetto del presente decreto e, in particolare, sulle modalità in cui una professione è regolamentata o sugli effetti della regolamentazione.
L’articolo 8 mira ad assicurare la trasparenza, disciplinando l’obbligo di comunicazione alla Commissione europea dei motivi in base ai quali le disposizioni sono considerate giustificate e proporzionate, mediante registrazione nella banca dati delle professioni regolamentate della Commissione europea. In base al secondo comma dell’articolo, sulle informazioni comunicate alla Commissione, anche da parte di altri Stati membri, e da questa rese disponibili al pubblico, le parti interessate possono presentare osservazioni alla Commissione o alla Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per le politiche europee.
L’articolo 9 contiene la clausola di invarianza finanziaria, in base alla quale dal provvedimento non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Le Amministrazioni competenti provvedono ai compiti derivanti dal presente decreto con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.
L’Allegato I contiene la tabella, predisposta sulla base dell’articolo 3 del decreto, che i soggetti regolatori devono compilare quando effettuano la valutazione della proporzionalità delle disposizioni che intendono adottare. La tabella, debitamente compilata, deve essere presentata, unitamente alle altre relazioni già obbligatoriamente previste, a corredo dell’atto normativo o amministrativo generale da emanare.
Successivamente all’approvazione preliminare da parte del Consiglio dei ministri nella seduta del 22 luglio scorso, il provvedimento è stato trasmesso alla Conferenza Stato – Regioni e alle competenti Commissioni parlamentari per l’espressione del prescritto parere.
Il parere della Conferenza Stato – Regioni è stato favorevole in seguito all’accoglimento della proposta di espunzione dall’articolo 3 del comma 4, nonché ai chiarimenti richiesti e forniti. La posizione della Conferenza è condivisa dalla Commissione II (Giustizia) della Camera la quale ha condizionato il proprio parere favorevole all’accoglimento del citato emendamento proposto dalla Conferenza Stato – Regioni, invitando altresì il Governo a fornire i chiarimenti richiesti dalla Conferenza stessa.
Per quanto attiene all’emendamento, si rinvia allo specifico articolo della presente relazione.
La Conferenza ha richiesto i seguenti chiarimenti:
- se il ruolo dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato sia il medesimo per tutti i soggetti regolatori;
- se il tipo di parere che l’Autorità garante della concorrenza e del mercato rilascia sia vincolante o meno;
- se anche i provvedimenti decisionali riguardanti le istanze dei singoli cittadini siano assoggettate al procedimento stabilito dallo schema di decreto legislativo.
Il Governo in sede di riunione politica della Conferenza svoltasi il 10 settembre u.s. ha fornito le seguenti risposte:
- il ruolo dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato si svolge senza differenziazioni per tutti i soggetti regolatori e consiste nel fornire un parere in merito all’adeguatezza e alla completezza della valutazione di proporzionalità;
- la natura del parere di cui al punto precedente è obbligatoria e non vincolante;
- l’ambito applicativo del provvedimento in oggetto non ricomprende i provvedimenti decisionali riguardanti le istanze dei singoli cittadini.
Quanto ai restanti pareri parlamentari, l’esame da parte del Senato si è concluso con esito favorevole senza alcuna osservazione, così come quello delle Commissioni XIV (Politiche dell’Unione europea) e V (Bilancio) della Camera.