DDL di conversione in legge del decreto-legge 31 agosto 2016, n. 168 - efficienza degli uffici giudiziari - Relazione
Esame definitivo - Consiglio dei ministri 30 agosto 2016
Esame preliminare - Consiglio dei ministri 4 luglio 2015
Conversione in legge del decreto-legge 31 agosto 2016, n. 168 recante: “Misure urgenti per la definizione del contenzioso presso la Corte di Cassazione, per garantire la ragionevole durata del processo e per l’efficienza degli uffici giudiziari”
Il decreto di cui si chiede la conversione con il presente disegno di legge interviene, con il capo I, in due ambiti diversi funzionali alla razionalizzazione delle risorse della Corte di cassazione e al recupero dell'efficienza degli uffici giudiziari, innovando in materia di applicazione di magistrati in servizio presso l'ufficio del massimario, tirocini formativi, trasferimenti dei magistrati, nonché organizzazione del personale amministrativo.
Un ulteriore ambito di intervento riguarda la giustizia amministrativa (capo II).
Il capo I reca innanzitutto alcune misure urgenti per l'efficienza della Corte di cassazione.
Per una più razionale organizzazione delle risorse della Corte di cassazione e dei
magistrati addetti all'ufficio del massimario, si prevede che i magistrati con una più elevata anzianità nell'ufficio medesimo partecipino direttamente allo svolgimento della funzione giurisdizionale.
Sul piano organizzativo, al fine di assicurare la continuità degli incarichi apicali direttivi superiori e direttivi presso la Corte di cassazione e la procura generale presso la medesima Corte, è previsto il trattenimento in servizio fino al 31 dicembre 2017 per coloro che non abbiano compiuto il settantaduesimo anno di età alla data del 31 dicembre 2016 e che sarebbero collocati a riposo nel periodo compreso tra la data predetta e il 30 dicembre 2017.
Onde implementare ulteriormente le risorse secondo un metodo sperimentato nelle giurisdizioni di merito, viene previsto che lo stage presso gli uffici giudiziari di cui all'articolo 73 del decreto-legge n. 69 del 2013 può essere svolto anche presso la Corte di cassazione e la procura generale presso la medesima Corte.
Sempre nell'ambito del Capo I, sono introdotte misure urgenti per l'efficienza degli uffici giudiziari e per garantire la ragionevole durata del processo.
In particolare, con riferimento alle misure sull'accesso alla magistratura ordinaria e sul tirocinio dei magistrati ordinari, si prevede, in materia di concorso per l'accesso alla magistratura ordinaria, che il Ministro della giustizia, entro cinque giorni dall'ultima seduta delle prove orali, richiede al Consiglio superiore della magistratura di assegnare ai concorrenti risultati idonei, secondo l'ordine della graduatoria, ulteriori posti disponibili o che si renderanno tali entro sei mesi dall'approvazione della graduatoria medesima; questi posti non possono superare il decimo di quelli messi a concorso.
Un ulteriore intervento è diretto a contrarre i tempi di copertura delle vacanze nell'organico degli uffici giudiziari di primo grado, riducendo, in deroga a quanto previsto dal decreto legislativo n. 26 del 2006, da diciotto a dodici mesi la durata del tirocinio dei magistrati dichiarati idonei all'esito di concorsi banditi negli anni 2014 e 2015 e successivamente nominati. Conseguentemente sono rimodulati i periodi di durata delle sessioni in cui si articola il tirocinio.
Al fine di garantire la piena funzionalità degli uffici di sorveglianza, viene poi impedita l'applicazione del personale amministrativo agli stessi assegnato in assenza di nulla-osta del capo dell'ufficio, chiamato a valutare le esigenze di servizio.
Nella medesima prospettiva sono modificate le indicazioni numeriche di organico corrispondenti alle funzioni direttive di merito, sottraendo, dal numero complessivo di trecentosessantasei, cinquantadue posti che residuano dalla soppressione di uffici avvenuta con la riforma della «geografia giudiziaria» disposto dal decreto legislativo n. 155 del 2012.
I cinquantadue posti portati in detrazione in quella fascia di organico vanno quindi ad aumentare quelli di cui alla lettera L della Tabella, dedicata ai magistrati con funzioni giudicanti e requirenti di merito di primo e di secondo grado, non direttivi, entro cui devono essere individuati conseguentemente i posti per l'incremento della pianta organica in specie della magistratura di sorveglianza che ha visto incrementare i suoi compiti.
Con la medesima finalità di assicurare la funzionalità degli uffici giudiziari, fino alla completa definizione delle procedure di reclutamento disposte con il decreto-legge n. 117 del 2016, viene fatto divieto, fino al 31 dicembre 2019, di disporre l'assegnazione, il comando o il distacco del personale amministrativo non dirigenziale del ruolo dell'amministrazione della giustizia presso altre pubbliche amministrazioni. È fatta eccezione per gli organi costituzionali, in considerazione della rilevanza pubblica delle funzioni da questi assolte. Sono altresì salvaguardate, al fine di non creare soluzione di continuità gestionale nelle pubbliche amministrazioni interessate, le assegnazioni, i comandi e i distacchi in corso alla data di entrata in vigore del decreto.
Si interviene infine, nell'ambito del capo I, in materia di tramutamenti successivi dei magistrati.
Le modifiche alla disciplina della mobilità prendono in considerazione – sia pure nell'ottica del contemperamento possibile con le esigenze dei singoli magistrati – l'obiettivo prioritario di soddisfare al meglio il prevalente interesse dei cittadini all'efficienza del «servizio giustizia».
Da questo punto di vista si è intervenuti in primo luogo sulla disciplina dei tramutamenti prevista attualmente dagli articoli 194 e 195 dell'ordinamento giudiziario (regio decreto n. 12 del 1941).
Con la modifica dell'articolo 194 si stabilisce, senza possibilità di equivoco, che il vincolo di legittimazione previsto dalla norma si applica per tutti gli incarichi conferiti e per ogni tipo di trasferimento, compresi quelli direttivi e semidirettivi, quelli ufficiosi o altrimenti speciali. Allo scopo non è risultata sufficiente la norma interpretativa di cui all'articolo 35, comma 3, del decreto-legge n. 5 del 2012, avendo la giurisprudenza amministrativa talvolta continuato, per limitarne l'applicazione ai soli casi di trasferimento a domanda, a valorizzare la locuzione «sede da lui chiesta». Si è reputato pertanto opportuno espungere la locuzione, onde chiarire che il vincolo di legittimazione non si applica ai soli trasferimenti richiesti dal magistrato.
È apparso, inoltre, opportuno, per promuovere la continuità e la funzionalità degli uffici, ampliare il vincolo ordinario di permanenza dei magistrati alle sedi assegnate a quattro anni.
Il capo II reca disposizioni in materia di giustizia amministrativa.
L'articolo 7 riguarda il processo amministrativo telematico (PAT) che, ai sensi dell'articolo 38, comma 1-bis, del decreto-legge n. 90 del 2014, sarebbe dovuto entrare in vigore dal 1 luglio 2016. A partire da tale data, ai sensi del comma 2 dell'articolo 136 del codice del processo amministrativo, di cui all'allegato 1 del decreto legislativo n. 104 del 2010 (di seguito c.p.a.) nel testo modificato dall'articolo 20, comma 1-bis, del decreto-legge n. 83 del 2015, i difensori costituiti forniscono copia in via informatica di tutti gli atti di parte depositati e, ove possibile, dei documenti prodotti e di ogni altro atto di causa.
Con l'articolo 1 del decreto-legge n. 117 del 2016, l'entrata in vigore del PAT è stata rinviata al 1 gennaio 2017 per consentire un più congruo termine di sperimentazione, che permetta di testarne meglio le criticità, assicurandone un avvio ordinato e funzionale.
Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 16 febbraio 2016, n. 40, è stato adottato il regolamento che detta le regole tecnico-operative per l'attuazione del PAT, ai sensi dell'articolo 13 delle norme di attuazione del c.p.a., di cui all'allegato 2 del decreto legislativo n. 104 del 2010, che ha previsto che con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentiti il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa e DigitPA (ora AGID), sono stabilite «le regole tecnico-operative per la sperimentazione, la graduale applicazione, l'aggiornamento del processo amministrativo telematico, tenendo conto delle esigenze di flessibilità e di continuo adeguamento delle regole informatiche alle peculiarità del processo amministrativo, della sua organizzazione e alla tipologia di provvedimenti giurisdizionali». Per effetto del rinvio dell'entrata in vigore del PAT anche tali regole tecniche saranno applicabili dal 1 gennaio 2017, fatte salve le disposizioni che disciplinano la sperimentazione.
Peraltro, al fine di coordinare le regole tecniche con la normativa primaria dettata dal c.p.a. ed evitare che anche piccole incongruenze possano creare problemi applicativi al PAT, si rende necessario apportare alcune modifiche agli articoli 25 e 136 del c.p.a. in materia, rispettivamente, di domicilio e di deposito telematico di atti, e alle relative norme di attuazione.
Si è ritenuto altresì opportuno estendere al PAT alcune disposizioni già vigenti nel Processo civile telematico, e cioè il potere di attestazione di conformità degli avvocati, la disposizione sul «domicilio digitale», che fa assumere carattere residuale alla notifica in cancelleria rispetto a quella al domicilio digitale e attuabile solo in caso di impossibilità di effettuare la notifica a mezzo posta elettronica certificata (PEC) per causa imputabile al destinatario, nonché l'obbligo di utilizzo, per i difensori e
per le pubbliche amministrazioni che debbano effettuare depositi, dell'indirizzo di PEC contenuto nei pubblici elenchi gestiti dal Ministero della giustizia.
Esaminando più nel dettaglio le disposizioni, all'articolo 25 del c.p.a. è aggiunto il comma 1-bis, che estende al PAT, per quanto compatibile, l'articolo 16-sexies del decreto-legge n. 179 del 2012, applicato al processo civile telematico, secondo cui quando la legge prevede che le notificazioni al difensore degli atti in materia civile siano eseguite, ad istanza di parte, presso la cancelleria dell'ufficio giudiziario, alla notificazione con le predette modalità può procedersi esclusivamente quando non sia possibile, per causa imputabile al destinatario, la notificazione presso l'indirizzo di PEC, risultante dagli elenchi di cui all'articolo 6-bis, del codice dell'amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo n. 82 del 2005, nonché dal registro generale degli indirizzi elettronici gestito dal Ministero della giustizia. Al medesimo articolo 25 è poi inserito il comma 1-ter, il quale prevede che dal 1 gennaio 2018 non si applichi più il comma 1 dello stesso articolo 25, sulla domiciliazione dei ricorsi soggetti al processo telematico.
La figura del domiciliatario non ha infatti più ragion d'essere per i ricorsi che sono sottoposti al regime del PAT, nel quale i depositi sono effettuati telematicamente e, quindi, senza che rilevi il comune dove ha domicilio la parte. L'abrogazione entra in vigore il 1 gennaio 2018 perché è da questa data che cessa l'obbligo per le parti di depositare anche il formato cartaceo degli scritti difensivi, obbligo previsto dal comma 4 del presente articolo. Sempre in tema di domiciliazione, all'articolo 13 delle norme di attuazione del c.p.a. è aggiunto il comma 1-quater, che prevede che i domiciliatari che non sono avvocati possono effettuare depositi con PEC (non contenuta negli elenchi del Ministero della giustizia) o mediante upload. Questa previsione (che vige sino al 31 dicembre 2017, quindi fino alla fine del cosiddetto «doppio binario» e dell'obbligo di depositare anche copia cartacea degli scritti difensivi) è necessaria per evitare che per effetto del PAT di fatto scompaia la figura del domiciliatario non avvocato.
È modificato anche l'articolo 136 del c.p.a., sulle comunicazioni e sui depositi informatici, nel senso di prevedere che il presidente del tribunale o del Consiglio di Stato, il presidente della sezione se il ricorso è già incardinato o il collegio se la questione sorge in udienza possono escludere, per evidenti ragioni di riservatezza, il deposito telematico del ricorso, o di scritti difensivi o di documentazione.
Il comma 5 dell'articolo in esame esclude che le disposizioni sul PAT si applichino alle controversie in materia di segreto di Stato, di cui alla legge n. 124 del 2007.
All'articolo 136 del c.p.a. è aggiunto il comma 2-ter, che prevede il potere degli avvocati, in veste di pubblici ufficiali, di asseverare, ai sensi dell'articolo 22, comma 2, del citato codice dell'amministrazione digitale, la conformità agli originali delle copie informatiche per immagine che sono state depositate. Le copie per immagine su supporto informatico di documenti originali formati in origine su supporto analogico hanno la stessa efficacia probatoria degli originali da cui sono estratte.
Per l'ipotesi in cui sia chiamato in causa un privato che non è in possesso della PEC il comma 2-quater, aggiunto all'articolo 136 del c.p.a., autorizza il deposito mediante upload attraverso il sito istituzionale.
Con il comma 2 si interviene sulle citate norme di attuazione del c.p.a., apportando le necessarie integrazioni agli articoli relativi al deposito e alla registrazione dei ricorsi, degli scritti difensivi e della documentazione, alla tenuta dei fascicoli d'ufficio, alle comunicazioni. Sono inoltre dettate disposizioni transitorie per l'uniforme applicazione del PAT.
In particolare, per coordinare le disposizioni vigenti del c.p.a. con quelle introdotte dalle regole tecniche di cui al citato decreto del Presidente del Consiglio dei ministri n. 40 del 2016, è chiarito che il deposito di scritti difensivi e di documentazione è possibile, come previsto dalle regole tecniche, sino alle ore 24.00, ma che, agli effetti dei termini a difesa e della
fissazione delle udienze camerali e pubbliche, il deposito degli atti e dei documenti in scadenza effettuato oltre le ore 12:00 (orario previsto dall'articolo 4 delle norme di attuazione del c.p.a.) dell'ultimo giorno consentito si considera effettuato il giorno successivo.
Al solo fine di accompagnare l'ordinata e uniforme applicazione del PAT, per un periodo temporale limitato e per oggetto definito (le sole questioni relative al PAT), si mutua e adatta alla realtà italiana il modello francese della demande d'avis. È quindi introdotta la possibilità per il giudice di primo grado, limitatamente alle questioni attinenti all'interpretazione e all'applicazione del PAT, di adire, per saltum, l'adunanza plenaria. Il presupposto è un contrasto giurisprudenziale doppiamente qualificato, cioè già insorto e che incida in modo significativo sulle posizioni giuridiche delle parti. È previsto un doppio filtro, del presidente del TAR e del presidente del Consiglio di Stato. In particolare, il collegio può sollecitare il presidente del tribunale a chiedere a sua volta al presidente del Consiglio di Stato di rimettere l'affare all'adunanza plenaria. Nelle more il giudizio non viene sospeso, ma solo rinviato di sessanta giorni per dare modo al presidente del tribunale e del Consiglio di stato di valutare la richiesta. Il silenzio equivale a rigetto e pertanto all'udienza successiva il giudizio prosegue. In caso invece di rimessione all'adunanza plenaria, all'udienza successiva il giudizio è sospeso fino all'esito dell'adunanza stessa.
Sono inoltre introdotte disposizioni di coordinamento e misure transitorie per i ricorsi depositati prima del 1 gennaio 2017. In particolare, si prevede che ai ricorsi depositati anteriormente a tale data continuano ad applicarsi, fino all'esaurimento del grado di giudizio nel quale sono pendenti alla data stessa e comunque non oltre il 1 gennaio 2018, le norme vigenti alla data di entrata in vigore del presente decreto.
Al fine di migliorare il delicato processo di avvio del PAT si prevede la costituzione di una commissione incaricata di assicurare il costante coordinamento di tutte le iniziative occorrenti.
Infine è abrogato il comma 1-bis dell'articolo 2 del decreto-legge n. 117 del 2016, il cui disposto si presenta non compatibile con la disciplina recata dall'articolo in esame, non essendo possibile la contemporanea vigenza, con effetti legali, delle disposizioni sui depositi cartacei e di quelle sui depositi informatici proprie del PAT.
Con il comma 1 dell'articolo 8, intervenendo mediante novella sulla legge n. 186 del 1982, si istituisce l'ufficio per il processo amministrativo, sulla falsariga del modello introdotto nella giustizia ordinaria con il decreto-legge n. 90 del 2014.
Nell'ambito della struttura organizzativa della magistratura ordinaria, l'ufficio per il processo è nato in via di buone prassi e, successivamente, è stato codificato nel 2014 dal citato decreto-legge n. 90 del 2014 (articolo 50, che ha inserito nel decreto-legge n. 179 del 2012 l'articolo 16-octies).
Lo scopo dell'ufficio per il processo è quello di creare una struttura di supporto del magistrato nell'attività di ricerca di legislazione, giurisprudenza, dottrina, precedenti, e nell'elaborazione di provvedimenti elementari o parti di provvedimenti (ad esempio le epigrafi dei provvedimenti), al fine di aumentare la produttività. Con l'avvio del processo telematico, la struttura avrà un ruolo di supporto anche nella gestione informatica del processo.
Le esigenze che hanno determinato l'istituzione dell'ufficio per il processo nella magistratura ordinaria sono state avvertite anche nella magistratura amministrativa.
In particolare è stata avvertita l'opportunità di una struttura di supporto in attività preliminari allo studio del fascicolo, quali la ricerca di precedenti specifici o l'individuazione di questioni di rito che potrebbero portare a una pronta definizione della causa.
La particolare complessità di alcune tipologie di contenzioso e la crescente esigenza di specializzazione giustificano uno studio preliminare di supporto.
Una struttura qualificata risulta poi di particolare aiuto alle attività del presidente,
per la migliore organizzazione delle udienze, anche per lo smaltimento dell'arretrato.
L'ufficio per il processo è, inoltre, finalizzato a garantire la ragionevole durata del processo senza sacrificio per la qualità delle decisioni, la riduzione dell'arretrato, un efficiente impiego delle tecnologie informatiche.
Le categorie di soggetti destinabili, nella giustizia amministrativa, all'ufficio per il processo sono meno di quelle previste nella giustizia ordinaria, mancando, nel processo amministrativo, allo stato, le figure dei magistrati onorari e alcune figure di tirocinanti. Per converso, il passaggio dal processo cartaceo a quello telematico imporrà una riconversione e revisione delle mansioni del personale amministrativo. Si prevede di destinare all'ufficio per il processo i laureati tirocinanti e i funzionari amministrativi di area terza. Attesa l'autonomia organizzativa della giustizia amministrativa, la norma in esame si limita a prevedere gli obiettivi perseguiti, la creazione dell'ufficio, le categorie di soggetti ad esso destinabili, mentre rinvia al regolamento di organizzazione gli aspetti più strettamente attuativi (compiti in dettaglio, dimensione, articolazione organizzativa).
Al fine di assicurare la funzionalità del Servizio centrale per l'informatica e le tecnologie di comunicazione della giustizia amministrativa, nonché per l'attuazione del programma di digitalizzazione degli uffici giudiziari, in vista dell'avvio del PAT, l'articolo 9 prevede l'aumento della dotazione organica delle qualifiche dirigenziali, delle aree funzionali, delle posizioni economiche e dei profili professionali del personale amministrativo e tecnico del Consiglio di Stato e dei tribunali amministrativi regionali, per un totale di 53 unità.
L'articolo 10, per analoghe e urgenti necessità di salvaguardia del sistema giustizia, richiama, con i necessari adattamenti del caso in ragione del previgente regime diversificato, e limitatamente al Consiglio di Stato, alla Corte dei conti e all'Avvocatura dello Stato quanto statuito dall'articolo 5 del decreto in materia di proroga del trattenimento in servizio dei «vertici» della magistratura ordinaria.
L'articolo 11 reca le disposizioni finanziarie.