Ministero della Giustizia

Schema di D.lgs - Disposizioni per conformare il diritto interno alla decisione quadro 2005/214/GAl in materia del reciproco riconoscimento delle sanzioni pecuniarie - Relazione

Esame definitivo - Consiglio dei ministri 10 febbraio 2016

Schema di decreto legislativo recante “Disposizioni per conformare il diritto interno alla decisione quadro 2005/214/gai del consiglio sull’applicazione tra gli stati membri dell’unione europea del  principio del reciproco riconoscimento delle sanzioni pecuniarie”

Articolato

Il presente schema di decreto legislativo, in attuazione della delega conferita al Governo per il recepimento delle direttive e l’attuazione di altri atti dell’Unione europea – Legge di delegazione europea 2014 (e segnatamente, gli articoli 1 e 18, lettera c), reca disposizioni per conformare il diritto interno alla decisione quadro 2005/214/GAI del Consiglio del 24 febbraio 2005 sull’applicazione tra gli Stati membri dell’Unione europea del principio del reciproco riconoscimento delle sanzioni pecuniarie. L’attuazione della decisione quadro in titolo deve comunque avvenire, come per le altre già recepite (2002/584/GAI, 2008/909/GAI, 2006/783/GAI), nei limiti in cui le disposizioni ivi contenute non sono incompatibili con i principi supremi dell’ordinamento costituzionale in tema di diritti fondamentali, diritti di libertà e giusto processo.

L’obiettivo perseguito risulta essere quello di un rafforzamento della cooperazione giudiziaria e di polizia all’interno dell’Unione europea: garanzia di un elevato livello di sicurezza per tutti i cittadini.
Una delle pietre angolari di tale obiettivo è il principio del reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie, sancito dalla conclusioni del Consiglio europeo, riunitosi a Tampere il 15 e 16 ottobre 1999, e ribadito nel programma dell’Aja, del 4 e 5 novembre 2004, per il rafforzamento della libertà, della sicurezza e della giustizia nell’Unione europea.

In tale prospettiva si colloca la decisione quadro 2008/909/GAI del Consiglio, del 27 novembre 2008, relativa all’applicazione del principio del reciproco riconoscimento alle sentenze penali che irrogano pene detentive o misure restrittive della libertà personale, ai fini della loro esecuzione nell’Unione europea, specificatamente concernente il riconoscimento e l’esecuzione delle pene detentive o delle misure restrittive della libertà personale, che è stata attuata nell’ordinamento giuridico interno con il decreto legislativo 7 settembre 2010, n. 161.
Ciò posto era sentita, comunque, l’esigenza di ulteriori norme comuni finalizzate a consentire l’esecuzione all’estero delle decisioni che applicano sanzioni pecuniarie, rese sia da una autorità giudiziaria che amministrativa.
La normativa europea in tal modo recepita introduce nel sistema uno strumento di cooperazione giudiziaria assai avanzato, la cui ratio si fonda un presupposto che le decisioni adottate in uno Stato membro (di decisione) possano a determinate condizioni, trovare riconoscimento in un altro Stato membro (di esecuzione) ed essere, per taluni effetti, equiparate alle decisioni adottate nel medesimo Stato di esecuzione.

Si tratta, dunque, di una ulteriore “concretizzazione” del principio del mutuo riconoscimento delle decisioni giudiziarie nel settore della esecuzione delle sentenze penali (ex art. 82 T.F.U.E.).
Nella specie, lo Stato membro in cui la persona è stata condannata al pagamento di una sanzione pecuniaria può trasmettere la decisione allo stato membro in cui la predetta dispone di beni o di un reddito ovvero ha la residenza e dimora abituale o, se persona giuridica, ha la sede legale, ai fini del riconoscimento e conseguente esecuzione.

Il presente intervento mira, appunto, a introdurre un meccanismo per favorire, tramite una soluzione concordata fra gli Stati membri e in un’ottica di reciproca fiducia, non solo la piena attuazione dei principi di libertà e di libera circolazione, ma anche per migliorare l’esecuzione delle sanzioni pecuniarie, tenendo così in debita considerazione le imprescindibili esigenze di giustizia.

Da tempo, infatti, nell'ambito dell'Unione europea è avvertita tale esigenza posto che, in uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia l’assenza della possibilità di una esecuzione all’estero delle sanzioni pecuniarie comporta evidentemente un vulnus alla libera circolazione delle persone, con pregiudizio dei diritti e degli interessi dei singoli nonché della stessa collettività.

Lo schema di decreto legislativo si suddivide in 4 Capi e si compone di 17 articoli.

L’articolo 1 rende note le disposizioni di principio e l’ambito di applicazione, avendo cura di salvaguardare i principi fondamentali ed i diritti di libertà sanciti dalla Costituzione, così recependo le condizioni poste dalla seconda Commissione permanente del Senato della Repubblica.

L’articolo 2 si occupa delle definizioni. Anche in questo caso l’articolato raccoglie le specificazioni indicate dalla seconda Commissione permanente del Senato della Repubblica.

L’articolo 3 individua le autorità competenti per il perseguimento delle finalità del presente decreto: il Ministero della giustizia e l’autorità giudiziaria.

L’articolo 4 si occupa, in sede di trasmissione all’estero, della competenza, precisando che il  pubblico ministero presso il tribunale che ha emesso la decisione sulle sanzioni pecuniarie o nel cui circondario ha sede l’autorità amministrativa che si è pronunciata in merito alla sanzione amministrativa provvede direttamente alla trasmissione della decisione sulle sanzioni pecuniarie all’autorità competente dello Stato membro in cui la persona condannata dispone di beni o di un reddito, ovvero risiede e dimora abitualmente, ovvero, se persona giuridica, ha la propria sede legale.

L’articolo 5 contempla le condizioni di trasmissione all'autorità competente dello Stato di esecuzione, prevedendo che la stessa debba essere disposta immediatamente dopo che la decisione sulle sanzioni pecuniarie è divenuta definitiva, con qualsiasi mezzo che lasci una traccia scritta, previa traduzione del testo del certificato allegato al presente decreto nella lingua dello Stato di esecuzione. Il pubblico ministero dispone la trasmissione della decisione sulle sanzioni pecuniarie, corredata del certificato allegato al presente decreto, anche in originale o in copia autentica allo Stato di esecuzione che ne fa richiesta. Se è ignota l’autorità competente dello Stato di esecuzione, l’autorità giudiziaria procedente compie gli accertamenti necessari, anche tramite i punti di contatto della rete giudiziaria europea.

L’articolo 6 che disciplina il procedimento di trasmissione all'estero stabilisce che il provvedimento è inviato, unitamente alla decisione sulle sanzioni pecuniarie e al certificato allegato al presente decreto debitamente compilato, all'autorità competente dello Stato di esecuzione. Se sono competenti le autorità di più Stati la decisione è trasmessa all’autorità di un solo Stato di esecuzione per volta.

L’articolo 7 sugli effetti del riconoscimento dispone che, quando l’autorità competente dello Stato di esecuzione riconosce la decisione sulle sanzioni pecuniarie, dandone informazione diretta al pubblico ministero che ha disposto la trasmissione, l’autorità italiana non è più tenuta all’adozione dei provvedimenti necessari all’esecuzione. L’autorità italiana riassume il potere di procedere all’esecuzione se:

1. l’autorità competente dello Stato di esecuzione dà notizia della mancata esecuzione, totale o parziale;
2. l’autorità competente dello Stato di esecuzione ha rifiutato il riconoscimento e l’esecuzione, anche per questione relativa alla violazione dei diritti fondamenti o dei principi giuridici fondamentali dell’Unione europea, fatto salvo il caso in cui il rifiuto sia dovuto all’esistenza di altra decisione, per gli stessi fatti nei confronti della stessa persona, nello Stato di esecuzione o in diverso Sato, e, in tale ultimo caso, tale decisione abbia ricevuto esecuzione;
3. alla persona condannata, e per i fatti di cui alla condanna, sia stata concessa l’amnistia o la grazia.
   Inoltre, in sede di esecuzione, qualora la persona condannata fornisca la prova di un pagamento, totale o parziale, il pubblico ministero di cui all’articolo 4 comma 1, ne dà comunicazione all’autorità competente dello Stato della esecuzione, facendo richiesta di deduzione dall’importo complessivo oggetto di esecuzione.

L’articolo 8 prescrive che la competenza a decidere sul riconoscimento spetta alla corte di appello nel cui distretto la persona condannata dispone di beni o di un reddito, ovvero risiede e dimora abitualmente, ovvero, se persona giuridica, ha la propria sede legale nel momento in cui il provvedimento è trasmesso dall’estero. Qualora la Corte di appello rilevi la propria incompetenza, la dichiara con ordinanza e ordina la trasmissione degli atti alla Corte di appello competente, dando tempestiva comunicazione, anche tramite il Ministero della giustizia, all’autorità competente dello Stato di decisione.

L’articolo 9 fissa le condizioni per il riconoscimento, stabilendo che la corte di appello riconosce la decisione sulle sanzioni pecuniarie quando ricorrono congiuntamente le seguenti condizioni:

1. la persona condannata dispone nel territorio dello Stato di beni o di un reddito, ovvero risiede e dimora abitualmente, ovvero ha la propria sede legale;
2. il fatto per cui è stata emessa la decisione è previsto come reato anche dalla legge nazionale, indipendentemente dagli elementi costitutivi o dalla denominazione, salvo quanto previsto dall’articolo 10.
   Non è stata accolta l’osservazione formulata dalla seconda Commissione permanente del Senato della Repubblica, che chiedeva di valutare l’opportunità di inserire una ulteriore lettera al testo, al fine di precisare che tra le condizioni per il riconoscimento vi è anche quella relativa alla compatibilità “per natura ed entità” della sanzione emessa dallo Stato della decisione rispetto alla sanzione prevista nello stato di esecuzione. Il vaglio sulla natura ed entità della sanzione pecuniaria si rivela, per un verso, ultroneo, atteso che si tratta pur sempre di dare esecuzione ad una decisione di condanna ad una sanzione pecuniaria, per altro verso, il potere discrezionale di rifiutare l’esecuzione in caso di sanzione eccessiva per entità non è contemplato dalla decisione cui si intende dare attuazione. Né l’inserimento di tale previsione si può giustificare con la necessità di rendere omogenea la normativa di settore rispetto a quella già vigente in materia di reciproco riconoscimento delle sentenze penali che irrogano pene detentive o misure privative della libertà personale, trattandosi nel caso di specie di sanzioni di natura pecuniaria, che ontologicamente presentano una differente ed unica forma di esecuzione.

L’articolo 10, sull’ambito di applicazione, specifica che si fa luogo al riconoscimento, indipendentemente dalla doppia incriminazione, se il reato per il quale è chiesta la trasmissione si riferisce ad una delle fattispecie ivi espressamente indicate e ai cui si rimanda: si precisa che alcune coincidono con quelle della legge 22 aprile 2005, n. 69, sul mandato di arresto europeo. In proposito, la seconda Commissione permanente del Senato della Repubblica ha invitato il Governo a valutare l’opportunità di individuare le deroghe al principio della doppia punibilità facendo rinvio all’art. 8, comma 1, della legge n. 69 del 2005, in tema di mandato di arresto europeo, con formulazione analoga a quella, peraltro, già utilizzata nell’art. 11 del decreto legislativo n. 161 del 2010, indicando le sole fattispecie aggiunte rispetto a quelle ivi contemplate. Il Governo ha ritenuto di mantenere la precedente indicazione analitica nell’articolato, che appare di più agile e chiara lettura, giacché richiama le singole fattispecie interessate dalla deroga, in una materia (quella del riconoscimento di sanzioni pecuniarie, di fonte giudiziaria o amministrativa), peraltro, differente da quella disciplinata dalle decisioni quadro già recepite.

L’articolo 11 disciplina il procedimento stabilendo che, quando riceve da un altro Stato membro dell’Unione europea, ai fini dell’esecuzione in Italia, una decisione sulle sanzioni pecuniarie, corredata dal certificato allegato al presente decreto, tradotto in lingua italiana, il procuratore generale presso la Corte di appello competente fa richiesta di riconoscimento senza ritardo alla medesima corte di appello.
In caso di incompletezza del certificato allegato al presente decreto, di manifesta difformità rispetto alla decisione sulle sanzioni pecuniarie o comunque di insufficienza del contenuto ai fini della decisione sul riconoscimento, la Corte di appello, anche tramite il Ministero della giustizia, può formulare richiesta allo Stato di emissione di trasmettere un nuovo certificato, fissando a tale scopo un termine congruo. Il termine per la decisione resta sospeso sino alla ricezione del nuovo certificato.

Il procedimento davanti alla Corte di appello si svolge in camera di consiglio, nelle forme previste dall’articolo 127 del codice di procedura penale. La decisione sull’esistenza delle condizioni per l’accoglimento della richiesta è emessa entro il termine di venti giorni dalla data di ricevimento della decisione sulle sanzioni pecuniarie. Ove, per circostanze eccezionali, sia impossibile rispettare tale termine, il presidente della corte ne informa lo Stato di emissione. In questo caso il termine è prorogato di trenta giorni.
Quando è pronunciata la decisione di riconoscimento la Corte di appello la trasmette al procuratore generale per l’esecuzione.
Contro la decisione emessa dalla corte della Corte di appello è ammesso ricorso per cassazione, analogamente a quanto già previsto dalla legge n. 69 del 2005 in materia di esecuzione del mandato di arresto europeo. In questi sensi è stata accolta l’osservazione proposta dalla seconda Commissione permanente del Senato della Repubblica.
In caso di proposizione del ricorso per cassazione, il termine per il riconoscimento è prorogato di trenta giorni.
La decisione divenuta irrevocabile è immediatamente trasmessa alle autorità competenti dello Stato di emissione.
Se il riconoscimento è negato perché la decisione sulle sanzioni pecuniarie deve essere eseguita in un altro Stato membro, si provvede d’ufficio alla trasmissione dei provvedimenti, anche tramite il Ministero della giustizia, allo Stato di esecuzione ritenuto competente, informandone immediatamente l’autorità competente dello Stato di emissione, con qualsiasi mezzo che lasci una traccia scritta.

L’articolo 12 contempla i motivi di rifiuto del riconoscimento stabilendo che la Corte di appello può rifiutare il riconoscimento della decisione sulle sanzioni pecuniarie in uno dei seguenti casi:

1. se mancano una o più delle condizioni di cui agli articoli 9, comma 1, e 10;
2. se il certificato allegato al presente decreto è incompleto o non corrisponde manifestamente alla decisione sulle sanzioni pecuniarie e non è stato completato o corretto entro il termine fissato;
3. se risulta che la persona condannata è stata giudicata in via definitiva per gli stessi fatti in Italia, o  in un altro Stato, diverso da quello della decisione e in quest’ultimo caso, se la decisione è stata eseguita;
4. se, per i reati non elencati nell’articolo 10, i fatti oggetto della decisione non sono previsti come reato anche dalla legislazione italiana;
5. se, per i fatti per i quali è stato chiesto il riconoscimento, si è già verificata la prescrizione della pena, sempre che per tali fatti sussista anche la giurisdizione italiana;
6. se sussiste una causa di immunità riconosciuta dall’ordinamento italiano che rende impossibile l’esecuzione;
7. se la sanzione è stata irrogata nei confronti di una persona che, alla data di commissione del fatto, non era imputabile per l’età, secondo la legge italiana; 
8. se la decisione si riferisce ad atti compiuti, anche in parte, nel territorio italiano o in luogo trattato come tale, ovvero compiuti al di fuori dello Stato della decisione, e l’ordinamento italiano non consente di procedere per gli stessi fatti ove commessi fuori dal suo territorio;
9. se, in base al certificato allegato al presente decreto, la persona interessata:
   1. in caso di procedura scritta, non è stata informata, secondo la legge dello Stato della decisione, personalmente o  tramite un suo difensore, del diritto di opporsi al procedimento e dei relativi termini di prescrizione; ovvero,
   2. non è comparsa personalmente al processo terminato con la sentenza, a meno che il certificato attesti:
      1. che, a tempo debito, è stata citata personalmente e, come tale, informata della data e del luogo fissati per il processo o che ne è stata di fatto informata ufficialmente con altri mezzi, in modo da stabilirsi inequivocabilmente che ne era al corrente, nonché che è stata informata del fatto che una decisione poteva essere emessa in caso di mancata comparizione in giudizio; ovvero
      2. che, essendo al corrente della data fissata per il processo, aveva conferito mandato ad un difensore, anche se originariamente nominato d’ufficio, da cui era stata assistita in giudizio; ovvero
      3. che, informata del procedimento e della possibilità di comparire personalmente al processo, ha espressamente rinunciato al diritto a comparire e comunicato di non opporsi al procedimento; ovvero
      4. che, dopo aver ricevuto la notifica della decisione ed essere stata espressamente informata del diritto a un nuovo processo o ad un ricorso in appello, ha dichiarato espressamente di non opporsi alla decisione o non ha richiesto un nuovo processo o presentato ricorso in appello entro il termine stabilito;
      5. e la sanzione pecuniaria applicata è inferiore a settanta euro o all’equivalente di tale importo.  

Nei casi di cui al comma 1, lettere b), e) e i), la corte di appello, prima di  decidere di rifiutare il riconoscimento, consulta, anche tramite il Ministero della giustizia, l’autorità competente dello Stato di emissione e richiede, con qualsiasi mezzo che lasci una traccia scritta, ogni informazione utile alla decisione. In questi sensi è stata accolta l’osservazione proposta dalla seconda Commissione permanente del Senato della Repubblica.
Tale disposizione, nella lettera h), è stata modificata dalla decisione quadro 2009/299/GAI del Consiglio 26 febbraio 2009 che rafforza i diritti processuali delle persone e promuove l’applicazione del principio del reciproco riconoscimento alle decisioni pronunciate in assenza dell’interessato al processo.

L’articolo 13, sugli effetti del riconoscimento, precisa che, quando la corte di appello provvede al riconoscimento, l’esecuzione della decisione sulle sanzioni pecuniarie è disciplinata secondo la legge italiana. Si applicano, altresì, le disposizioni in materia di amnistia e grazia. Alla esecuzione provvede il procuratore generale presso la corte di appello che ha deliberato il riconoscimento.

Ove risulti che la decisione si riferisce ad atti non compiuti nel territorio dello Stato la cui autorità competente ha fatto richiesta di riconoscimento, la corte di appello può decidere, ove l’importo della sanzione sia superiore all’importo massimo previsto per atti dello stesso tipo ai sensi della legislazione italiana, di ridurre l’importo della sanzione applicata all’indicato importo massimo, solo ove lo Stato italiano abbia giurisdizione sul fatto oggetto di sanzione. Converte, se necessario, l’importo della sanzione nella valuta dello Stato italiano, applicando il tasso di cambio in vigore al momento in cui la sanzione è stata applicata.

Qualora la persona condannata fornisca la prova di un pagamento, totale o parziale, il procuratore generale presso la corte di appello consulta, anche tramite il Ministero della giustizia (locuzione aggiunta in accoglimento dell’osservazione proposta dalla seconda Commissione permanente del Senato della Repubblica)., l’autorità competente dello Stato della decisione. Le parti della sanzione pecuniaria riscosse a qualsiasi titolo in uno Stato membro sono dedotte dall’importo complessivo oggetto di esecuzione in Italia.
Quando risulti totalmente o parzialmente impossibile dare esecuzione alla decisione sulle sanzioni pecuniarie, è possibile l’applicazione di sanzioni alternative se lo Stato di decisione vi abbia prestato il necessario consenso nel certificato allegato al presente decreto. L’entità della sanzione alternativa è determinata secondo la legislazione italiana, ma non può superare il limite massimo indicato nel certificato trasmesso dallo Stato della decisione.

Le somme riscosse a seguito dell’esecuzione della decisione sulle sanzioni pecuniarie spettano allo Stato italiano, salvo diverso accordo con l’autorità competente dello Stato della decisione.

L’articolo 14 prescrive che l’autorità giudiziaria italiana ordina immediatamente la cessazione dell’esecuzione della decisione sulle sanzioni pecuniarie una volta informata dell’adozione da parte dello Stato della decisione di qualsiasi provvedimento che la privi di esecutività ovvero la revochi.

L’articolo 15 stabilisce che sono a carico dello Stato italiano le spese sostenute nel territorio nazionale per l’esecuzione  della decisione.

L’articolo 16 contiene la clausola di invarianza finanziaria.

L’articolo 17 dispone, quale clausola di chiusura, che per quanto non previsto dal presente decreto si applicano le disposizioni del codice di  procedura penale e delle leggi complementari, in quanto compatibili.

Si precisa che non è stata accolta l’osservazione posta in relazione all’art. 10 dalla seconda Commissione permanente del Senato della Repubblica per i motivi già sopra indicati.

La Commissione Bilancio, tesoro e programmazione della Camera ha suggerito, per ragioni di uniformità alla prassi corrente, di riformulare la rubrica dell’art. 16, sostituendo alla denominazione “Copertura finanziaria” quella più ortodossa di “Clausola di invarianza finanziaria”. In tali sensi è stata pertanto riformulata la rubrica dell’art. 16.