Schema di D.lgs - Abrogazione di reati e introduzione di illeciti con sanzioni pecuniarie civili, a norma dell’art. 2, comma 3, della l. 28 aprile 2014, n. 67- Relazione
Esame definitivo - Consiglio dei ministri 15 gennaio 2016
Schema di decreto legislativo recante "Disposizioni in materia di abrogazione di reati e introduzione di illeciti con sanzioni pecuniarie civili, a norma dell’art. 2, comma 3, della l. 28 aprile 2014, n. 67”
L’articolo 2, comma 3, lettere a), c), d) ed e), legge 28 aprile 2014, n.67, conferisce delega al Governo in ordine alla riforma della disciplina sanzionatoria dei reati e alla contestuale introduzione di sanzioni civili.
In particolare, da un lato, la lettera a) della disposizione citata delega il Governo a procedere all’abrogazione dei reati previsti da specifiche disposizioni del codice penale; dall’altro, la successiva lettera c), «fermo il diritto al risarcimento del danno», conferisce mandato al Governo di «istituire adeguate sanzioni pecuniarie civili in relazione ai reati di cui alla lettera a)». Dopo aver ribadito il “carattere aggiuntivo” della sanzione pecuniaria civile rispetto al diritto al risarcimento del danno dell’offeso, la lettera d) della disposizione in esame stabilisce che il legislatore delegato indichi tassativamente: 1) le condotte alle quali si applica la sanzione pecuniaria civile; 2) l’importo minimo e massimo della sanzione; 3) l’autorità competente ad irrogarla. La successiva lettera e) individua, infine, con particolare analiticità i criteri di commisurazione della sanzione.
Il legislatore delegante intende depenalizzare alcune ipotesi delittuose previste nel codice penale a tutela della fede pubblica, dell’onore e del patrimonio, che sono accomunate dal fatto di incidere su interessi di natura privata e di essere procedibili a querela, ricollocandone il disvalore sul piano delle relazioni private. Intende riconsiderare il ruolo tradizionalmente compensativo attribuito alla responsabilità civile nel nostro ordinamento, affiancando alle sanzioni punitive di natura amministrativa un ulteriore e innovativo strumento di prevenzione dell’illecito, nella prospettiva del rafforzamento dei principi di proporzionalità, sussidiarietà ed effettività dell’intervento penale.
Il fondamento e la premessa di carattere costituzionale delle sanzioni pecuniarie civili introdotte dal presente decreto sono individuabili nell’articolo 23 della Costituzione, sotto il profilo dell’indefettibile previsione legale di presupposti e conseguenze sanzionatorie. A tale referente si collegano le "garanzie" (sostanziali e processuali) che devono essere estese all'autore del fatto, al fine dell'osservanza dei vincoli sovranazionali in tema di sanzioni punitive, tenuto conto dei profili di omogeneità funzionale intercorrenti tra le fattispecie penali oggetto di “depenalizzazione” e le nuove figure di “illecito civile”.
In considerazione del carattere innovativo dell’istituto delle sanzioni pecuniarie civili si è reso necessario individuare con chiarezza i criteri di riferimento emergenti dalla delega, ovvero: a) la funzione, per un verso, ultra-compensativa e, per l’altro, preventiva e repressiva, assegnata dal legislatore alle istituende “adeguate” sanzioni civili pecuniarie; b) l’esigenza di tipizzazione legislativa degli illeciti civili e di predeterminazione dei livelli sanzionatori.
Il presente decreto legislativo, che riprende le proposte della commissione ministeriale - costituita con D.M. 27 maggio 2014 - presieduta dal prof. Francesco Palazzo, si articola in tre Capi.
Il primo (Abrogazione di reati e modifiche al codice penale) ha ad oggetto sia l’abrogazione delle disposizioni del codice penale disposta dalla legge delega (articolo 2, comma 3, lettera a), sia le modificazioni che risulta necessario apportare alla formulazione di determinate disposizioni codicistiche, in conseguenza dell’intervento legislativo in esame.
L’articolo 1 (Abrogazione di reati) comma 1, lettere c), d), e), indica gli articoli del codice penale che sono integralmente ed espressamente abrogati dalla legge delega (articolo 2, comma 3, lettera a), nn. 2), 3) e 6), legge n. 67 del 2014): si tratta degli articoli 594 (Ingiuria), 627 (Sottrazione di cose comuni) e 647 c.p. (Appropriazione di cose smarrite, del tesoro o di cose avute per errore o caso fortuito). Alla luce della prescrizione (articolo 2, comma 3, lettera a), n.1) - rivolta al delegato - di abrogare i «delitti di cui al libro secondo, titolo VII, capo III, limitatamente alle condotte relative a scritture private, ad esclusione delle fattispecie previste all’articolo 491» (ossia dei documenti privati equiparati ad atti pubblici agli effetti della pena), l’articolo 1, comma 1, lettere a) e b), del decreto, estende l’effetto abrogativo agli articoli 485 (Falsità in scrittura privata) e 486 (Falsità in foglio firmato in bianco. Atto privato) c.p.
L’articolo 2 (Modifiche al codice penale) del decreto ha, invece, ad oggetto le modificazioni che, a seguito dell’abrogazione degli articoli sopra citati, devono essere apportate alla formulazione di: a) disposizioni che, pur non essendo integralmente abrogate, includono nel proprio campo di applicazione ipotesi oggetto di depenalizzazione; b) disposizioni che si collegano (più o meno espressamente) ad articoli oggetto di abrogazione. Nell’elaborazione del decreto si è partiti dal presupposto secondo cui l’adeguamento delle disposizioni interessate solo ‘indirettamente’ dall’intervento di abrogazione/depenalizzazione rappresenti un adempimento non esplicitato dalla legge delega, ma da essa inevitabilmente presupposto, in chiave di coordinamento logico-sistematico e di funzionalità applicativa.
Merita segnalare, in particolare, la riformulazione dell’articolo 491 c.p. al fine di estendere la rilevanza penale delle condotte di falsificazione, previste dagli articoli 476 (e 486), 487 e 488 c.p. con riferimento agli atti pubblici, agli oggetti materiali presi in considerazione dalla legge delega in funzione delimitativa della portata della depenalizzazione: e cioè, il testamento olografo, la cambiale o il titolo di credito trasmissibile per girata o al portatore.
Più dettagliatamente si dà conto di seguito degli adattamenti resisi necessari sul codice penale, sottolineando peraltro come essi derivino dalla abrogazione di cui all’articolo 1 del decreto.
A) Nell’ambito dei delitti previsti in materia di falsità in atti, si è provveduto, in primo luogo, ad adattare il testo normativo degli articoli 488 (Altre falsità in foglio firmato in bianco. Applicabilità delle disposizioni sulle falsità materiali), 489 (Uso di atto falso) e 490 (Soppressione, distruzione o occultamento di atti veri) c.p. alla sopravvenuta esclusione della rilevanza penale delle condotte aventi ad oggetto scritture private diverse dal testamento olografo o dalla cambiale o titolo di credito trasmissibile per girata o al portatore. Alla luce dell’abrogazione dell’articolo 486 c.p. è stato riformulato l’articolo 488 c.p., eliminando il riferimento alle ‘scritture private’ e circoscrivendo il richiamo (in precedenza esteso ai “due articoli precedenti”, in funzione di applicazione ‘residuale’) al solo articolo 487 c.p. (articolo 2, comma 1, lettera a). In conseguenza della soppressione dell’articolo 485 c.p. con l’articolo 2, comma 1, lettera b), è stato abrogato il secondo comma dell’articolo 489 c.p., avente ad oggetto l’ipotesi di uso di atto falso in scrittura privata, da parte di chi non sia concorso nella falsità (l’ipotesi particolare dell’uso di testamento olografo o di cambiale o titolo di credito falso, da parte di chi non sia concorso nella falsità, viene presa in considerazione dall’articolo 491, comma 2, c.p.). Per quel che concerne l’articolo 490 c.p., il riferimento alla scrittura privata vera è stato sostituito dal richiamo al testamento olografo o alla cambiale o titolo di credito trasmissibile per girata o al portatore, in aggiunta al dolo specifico contemplato dall’articolo 489, comma 2, c.p. (in origine applicabile in virtù dell’articolo 490, comma 2, c.p.); risultando ormai priva di qualunque funzionalità in rapporto alle falsità in scritture private eccettuate dalla depenalizzazione (alle quali la previsione in tema di dolo specifico risulta de plano applicabile, per effetto della riformulazione degli articoli 490 e 491 c.p.), anche il capoverso dell’articolo 490 c.p. è stato oggetto di abrogazione (articolo 2, comma 1, lettera c).
In sede di riformulazione dell’articolo 491 c.p. (la cui nuova rubrica è la seguente: «Falsità in testamento olografo, cambiale o titoli di credito») ad opera dell’articolo 2, comma 1, lettera d), la rilevanza penale delle condotte di falsificazione prese in considerazione agli articoli 476 (482), 487 e 488 c.p., con riferimento agli atti pubblici, è stata estesa agli oggetti materiali presi in considerazione dalla legge delega, in funzione limitativa della portata dell’intervento di depenalizzazione: il testamento olografo, la cambiale o il titolo di credito trasmissibile per girata o al portatore. Per effetto dell’abrogazione degli articoli 485 e 486 (e della riscrittura dell’articolo 488) c.p., la natura giuridica della disposizione di cui all’articolo 491, comma 1, c.p. è destinata, dunque, a mutare: al posto dell’originaria circostanza aggravante (applicabile agli articoli 485, 488 e 490 c.p.), subentra una nuova fattispecie autonoma. Viene, inoltre, confermato il trattamento sanzionatorio già previsto nella formulazione originaria dell’articolo 491 c.p. (in luogo della pena stabilita dall’articolo 485 c.p. per le falsità materiali in scrittura privata), ossia l’applicabilità delle pene rispettivamente stabilite nella prima parte dell’articolo 476 e nell’articolo 482 (a seconda che il fatto sia commesso dal pubblico ufficiale oppure da un soggetto privato). Il capoverso dell’articolo 491 c.p. concerne la disciplina applicabile al soggetto che, non avendo preso parte alla falsificazione, faccia uso degli atti suddetti (testamento olografo, cambiale, ecc.), rinviando – quoad poenam - alla previsione di cui all’articolo 489 c.p. (uso di atto pubblico falso).
In conseguenza del venir meno della rilevanza penale delle falsità aventi ad oggetto scritture private (e della sostanziale inapplicabilità della disposizione alle falsità in scritture private eccettuate dalla depenalizzazione), è stato eliminato dalla formulazione dell’articolo 491-bis c.p. (Documenti informatici) il riferimento ai documenti informatici privati aventi efficacia probatoria (articolo 2, comma 1, lettera e).
Infine, il disposto dell’articolo 493-bis c.p. (Casi di perseguibilità a querela) è stato adeguato: a) all’abrogazione degli articoli 485 e 486 c.p., eliminando, appunto, il riferimento ai predetti articoli; b) alla riformulazione degli articoli 488, 489, 490 e 491 c.p., con la conseguente limitazione del campo di applicazione dell’articolo 493-bis c.p. alle sole disposizioni aventi ad oggetto condotte incidenti su un testamento olografo o su una cambiale o titolo di credito trasmissibile per girata o al portatore (articoli 490 e 491 c.p.), prevedendo la procedibilità d’ufficio, nel primo caso, e la punibilità a querela della persona offesa, nel secondo (articolo 2, comma 1, lettera f).
B) Nell’ambito delle disposizioni poste a tutela dell’onore, è stato necessario adattare il testo degli articoli 596 (Esclusione della prova liberatoria), 597 (Querela della persona offesa ed estinzione del reato) e 599 (Ritorsione e provocazione) c.p. all’abrogazione dell’articolo 594 c.p., circoscrivendo il raggio di operatività delle previsioni in essi contenute alla sola fattispecie di diffamazione (articolo 2, comma 1, lettere g), h), i).
C) Il terzo e ultimo settore preso in considerazione in sede di adeguamento delle disposizioni codicistiche è rappresentato dai delitti contro il patrimonio mediante violenza alle cose. L’articolo 2, comma 3, lettera a), n. 4, della legge delega, prevede l’abrogazione delle ipotesi di cui agli articoli 631 (Usurpazione), 632 (Deviazione di acque e modificazioni dello stato dei luoghi) e 633 (Invasione di terreni o edifici), primo comma, c.p., «escluse le ipotesi di cui all’art. 639-bis» (Casi di esclusione della perseguibilità a querela), ovvero i casi in cui le condotte tipiche riguardino acque, terreni, fondi o edifici pubblici o destinati ad uso pubblico.
Si è ritenuto di non esercitare la delega con riferimento alla abrogazione delle fattispecie di reato di cui agli articoli 631, 632, 633 c.p., procedibili a querela e aventi ad oggetto acque, fondi o immobili privati. Ciò in quanto si tratta di fenomeni criminali che, seppur attualmente ancora di scarsa incidenza sul carico giudiziario, meritano, tuttavia, rilievo penale in quanto attengono a condotte di occupazione di luoghi privati (a titolo esemplificativo, seconde case di villeggiatura) in via di drammatica espansione.
Inoltre, giacché l’articolo 2, comma 3, lettera a), n. 5, della delega prevede l’abrogazione del (solo) primo comma dell’articolo 635 c.p. (Danneggiamento), si è dovuto procedere alla riformulazione di tale disposizione, con la contestuale ‘trasformazione’ delle ipotesi circostanziali di cui al comma secondo di tale articolo in corrispondenti fattispecie autonome (articolo 2, comma 1, lettera l). Non si tratta di una riscrittura arbitraria delle disposizioni incriminatrici ad opera del legislatore delegato, chiamato dalla legge delega soltanto ad un’opera di depenalizzazione e non certo a quella di una diversa costruzione delle fattispecie penali non toccate dall’intervento depenalizzante. Si è piuttosto apprezzata la necessità di tener conto, con piena fedeltà al testo della norma penale che tale rimane, delle espunzioni che sono conseguenza della previsione di depenalizzazione, e ciò per assicurare la piena intellegibilità della disposizione incriminatrice, precondizione di un diritto penale di garanzia.
Si è ritenuto di esplicitare quale ipotesi di condotta di danneggiamento che conserva rilievo penale quella commessa su beni, sia pubblici che privati, in occasione dello svolgimento di manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico. Si reputa, infatti, che l’esecuzione del danneggiamento durante lo svolgimento di una manifestazione pubblica sia una condotta intrinsecamente minacciosa, di particolare effetto intimidatorio e pericolosità sociale, tale da meritare una espressa menzione.
Le modifiche apportate in chiave di coordinamento agli articoli 635-bis, 635-ter, 635-quater e 635-quinquies c.p. dipendono dal fatto che il riferimento normativo alla circostanza di cui al numero 1) del secondo comma dell’articolo 635 non è più attuale, in quanto ‘superato’ dalla nuova formulazione dell’articolo 635 c.p. (articolo 2, comma 1, lettere m), n),o), p).
Tenendo conto di una delle condizioni formulate dalla Commissione giustizia del Senato, all’articolo 2, comma 1, lettera g), si è riformulata la previsione di cui al n. 2), in modo da lasciare, al quarto comma dell’articolo 596 del codice penale (esclusione della prova liberatoria) il solo richiamo all’articolo 595, primo comma, espungendo il riferimento alla fattispecie di ingiuria, depenalizzata.
Parimenti, in accoglimento di una delle condizioni formulate dalla Commissione giustizia del Senato si è ritenuto di espungere la lettera q) dell’articolo 2, comma 1, del decreto volto a modificare il quarto comma dell’articolo 636 del codice penale, in materia di procedibilità d’ufficio del reato di introduzione o abbandono di animali nel fondo altrui e pascolo abusivo, in quanto in precedenza coerente con l’abrogazione (non operata) dei reati di cui agli articoli 631, 632 e 633 c.p., e ora soddisfatta dall’articolo 639-bis c.p.
Il Capo secondo, intitolato «Illeciti sottoposti a sanzioni pecuniarie civili», ha ad oggetto sia la tipizzazione degli illeciti sottoposti a sanzioni pecuniarie civili, in attuazione dell’articolo 2, comma 3, lettere c) e d), della legge delega, sia le norme di disciplina di carattere sostanziale e processuale.
Tra quest’ultime, assume particolare rilievo l’articolo 3 (Responsabilità civile per gli illeciti sottoposti a sanzione pecuniaria), che costituisce la norma fondante del nuovo sistema.
Il primo comma della disposizione citata prevede che, qualora i fatti previsti dall’articolo seguente siano commessi dolosamente, obblighino, oltre che alle restituzioni e al risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale, a norma delle leggi civili, anche al pagamento della sanzione civile pecuniaria stabilita dalla legge. La commissione di uno di tali illeciti in forma dolosa può comportare, dunque, sia l’imposizione di una sanzione restitutoria o risarcitoria del danno, sia l’applicazione di una sanzione punitiva di natura civile: la previsione secondo cui in tanto l’illecito – produttivo di un obbligo di restituzione o di risarcimento del danno - può essere sottoposto a sanzione pecuniaria civile in quanto sia stato commesso dolosamente si fonda sull’esigenza di adottare una scelta disciplinare omogenea rispetto al coefficiente soggettivo d’imputazione in origine previsto in sede penale ai fini della responsabilità.
Il secondo comma chiarisce che il termine prescrizionale per l’obbligo del pagamento della sanzione pecuniaria civile è lo stesso di quello concernente il risarcimento del danno (richiamando espressamente l’articolo 2947, primo comma, c.c.).
Per quel che concerne la tipizzazione degli illeciti, si è tenuto conto del tenore letterale della legge delega e, cioè, da un lato, della previsione dell’istituzione di sanzioni pecuniarie civili «in relazione ai reati di cui alla lettera a)» e, dall’altro, di quanto prescritto dalla delega a proposito dell’individuazione tassativa «delle condotte alle quali si applica» la sanzione pecuniaria civile. Alla luce di tali indicazioni, si è valutato che - al fine di evitare i rischi di un eccesso di delega - dal punto di vista del fatto tipico, si dovessero, in linea di principio, mantenere immutati i confini delle fattispecie abrogate. Per quanto concerne, invece, la determinazione dei limiti edittali, in conformità della prescrizione proveniente dal delegante di indicare tassativamente «l’importo minimo e massimo della sanzione» (articolo 2, comma 3, lettera d), n. 1), si è ritenuto preferibile, considerata la natura civilistica delle sanzioni pecuniarie, ricorrere alla previsione di due distinte clausole generali sanzionatorie, caratterizzate da un grado di crescente afflittività: la prima spazia da euro cento ad euro ottomila; la seconda da euro duecento ad euro dodicimila. Conseguentemente, gli illeciti civili sono stati ripartiti in due gruppi corrispondenti alle due previsioni sanzionatorie sopraindicate, secondo la loro diversa gravità desunta dalle originarie pene.
Con particolare riferimento all’illecito di ingiuria, si è proceduto ad adattare i contenuti normativi dell’articolo 599 c.p. al nuovo contesto della tutela sanzionatoria civile: si prevede, infatti, che il giudice possa non applicare la sanzione pecuniaria civile sia in caso di ritorsione (articolo 4, comma 2), sia in caso di provocazione (articolo 4, comma 3, del decreto). Si è giudicato, inoltre, inopportuno prevedere per l’illecito civile di ingiuria una disposizione analoga a quella contemplata dall’articolo 596 c.p. in tema di esclusione della prova liberatoria: alla base di tale scelta si pongono sia esigenze di semplificazione, sia, soprattutto, la convinzione che, a seguito della depenalizzazione dell’ingiuria, sia preferibile rimettere la questione al prudente apprezzamento del giudice civile. Infine, si è reputato che le ipotesi di “ingiuria qualificata”, in cui l'offesa consista nell'attribuzione di un fatto determinato o sia commessa in presenza di più persone (originariamente previste dall’articolo 594, commi 3 e 4, c.p.), siano punibili in base al trattamento sanzionatorio più afflittivo (articolo 4, comma 4, lettera e).
Con particolare riguardo agli illeciti civili aventi ad oggetto falsità in scritture private (articolo 4, comma 4, lettere a), b), c) e d), si è stimato – in considerazione della stretta connessione con l’azione di risarcimento del danno – di eliminare i riferimenti normativi al fine di profitto, circoscrivendo la punibilità alle sole ipotesi effettivamente produttive di danno.
In accoglimento di una condizione formulata dalla Commissione giustizia del Senato si è ritenuto di precisare che la fattispecie di falsità su foglio firmato in bianco di cui all’articolo 4, comma 4, lettera c), del decreto è circoscritta alle ipotesi di scritture private, con esclusione degli atti pubblici, in conformità a quanto previsto dall’articolo 2, comma 3, legge delega n. 67 del 2014.
In accoglimento di una osservazione formulata dalla Commissione giustizia del Senato si è ritenuto di precisare all’articolo 4, comma 2, che, in caso di offese reciproche, il giudice può non applicare la sanzione pecuniaria civile ad uno o ad entrambi gli offensori, in conformità a quanto previsto dall’articolo 599, primo comma, del codice penale.
La legge delega non contiene criteri che disciplinano in modo puntuale i nuovi illeciti civili. Di conseguenza, il legislatore delegato ha provveduto ad individuare due aspetti caratterizzanti il nuovo istituto: 1) affidare al giudice civile la competenza ad irrogare le sanzioni pecuniarie civili; 2) devolvere a favore dello Stato (e, in particolare, della Cassa delle ammende) i proventi delle peculiari sanzioni in esame.
Se la prima opzione appare la logica conseguenza del ruolo accessorio attribuito dal delegante all’istanza punitiva rispetto al profilo compensativo, la seconda soluzione non è imposta dalla legge delega. La previsione generale della destinazione del provento della sanzione allo Stato, che trova, ad esempio nell’articolo 709-ter comma 2, n. 4, c.p.c., (potere del giudice di condannare il genitore inadempiente in ordine all’esercizio della responsabilità genitoriale o delle modalità dell’affidamento al pagamento di una sanzione amministrativa pecuniaria, da un minimo di 75 euro a un massimo di 5.000 euro a favore della Cassa delle ammende) un significativo precedente legislativo, si inserisce in un quadro normativo caratterizzato da scelte dissonanti: nel nostro ordinamento sono previste, infatti, ipotesi in cui del provento della pena privata beneficia la persona offesa dall’illecito (è il caso, ad esempio, dell’articolo 12 legge n. 47 del 1948, c.d. legge sulla stampa, in riferimento alla riparazione pecuniaria, prevista in aggiunta rispetto al risarcimento dei danni). Peraltro, sarebbe plausibile in astratto anche una terza possibilità, ovvero quella di prevedere che il provento della sanzione sia destinato in parte alla persona offesa, in parte allo Stato.
La soluzione a favore della destinazione pubblicistica della sanzione è stata adottata sul presupposto secondo cui, tenuto conto della funzione general-preventiva e compensativa sottesa alla minaccia della sanzione pecuniaria civile, nonché della vocazione pubblicistica di quest’ultima, appare incoerente prevedere che del provento della sanzione debba beneficiare la persona offesa.
Sulla base dei predetti criteri qualificanti, il decreto fissa le regole essenziali alle quali si deve uniformare il giudice in sede di accertamento della responsabilità: in primo luogo, sono fissate le norme di disciplina sostanziale.
In osservanza delle tassative indicazioni della delega in ordine ai criteri di commisurazione delle sanzioni pecuniarie civili (articolo 2, comma 3, lettera e), l’articolo 5 (Criteri di commisurazione delle sanzioni pecuniarie) stabilisce che, in sede di determinazione dell’importo, il giudice debba attenersi ad un parametro di proporzionalità alla gravità della violazione, alla reiterazione dell’illecito, all’arricchimento del soggetto responsabile, all’opera svolta dall’agente per l’eliminazione o attenuazione delle conseguenze della propria azione, alla personalità e alle condizioni economiche dell’agente. L’espresso riferimento - da parte della delega - all’indice di commisurazione rappresentato dalla reiterazione dell’illecito, pone, peraltro, la necessità di disciplinare i presupposti e le condizioni necessari perché l’illecito sia considerato ‘reiterato’.
L’articolo 6 (Reiterazione dell’illecito) è chiamato, per l’appunto, a svolgere la predetta funzione: sul presupposto secondo cui la valutazione giudiziale debba essere circoscritta ai soli illeciti sottoposti a sanzione pecuniaria civile, si prevede che si abbia reiterazione quando l’illecito civile è compiuto entro quattro anni dalla commissione, da parte dello stesso soggetto, di un’altra violazione sottoposta a sanzione pecuniaria civile che sia della stessa indole e che sia stata accertata con provvedimento esecutivo. Sempre in rapporto alla reiterazione quale indice di commisurazione della sanzione, i commi 2 e 3 della disposizione in esame precisano, rispettivamente, la nozione di “violazioni della stessa indole” in termini sostanzialmente omogenei alle indicazioni normative di cui all’articolo 8-bis legge n. 689 del 1981, in tema di reiterazione della violazione amministrativa.
L’articolo 7 (Concorso di persone) prende, invece, in considerazione l’eventualità che alla realizzazione di uno o più illeciti previsti all’articolo 4 cooperino più individui, prevedendo che, in tal caso, ciascun concorrente soggiaccia alla correlativa sanzione pecuniaria civile (si tratta di soluzione in linea con quanto stabilito dall’articolo 5 legge n. 689 del 1981).
Gli articoli 8 e 9, contenuti nel Capo II, racchiudono, altresì, le norme di disciplina processuale.
Per quel che concerne il regime di procedibilità (su cui la legge delega tace) sono prospettabili due diverse soluzioni.
Secondo un primo indirizzo, ai fini dell’irrogazione della sanzione pecuniaria civile, si ritiene necessaria un’apposita richiesta della persona offesa.
In base ad altro orientamento, invece, si reputa che, tenuto conto della funzione marcatamente general-preventiva sottesa alla comminatoria della sanzione pecuniaria civile e delle connotazioni pubblicistiche del profilo ‘punitivo’, non sia coerente far dipendere l’applicazione della sanzione pecuniaria dalla volontà della persona offesa. Oltre che più conforme ad esigenze di “prudenza processuale” (richieste anche dal carattere particolarmente innovativo dell’istituto delle sanzioni civili punitive), l’opzione a favore dell’inflizione ex officio della sanzione punitiva è stata ritenuta sostanzialmente imposta dalla previsione della destinazione pubblicistica del provento della stessa.
Nella prospettiva, dunque, dell’applicazione ex officio si prevede che il giudice possa irrogare la sanzione pecuniaria civile solo nel caso in cui accolga la domanda di risarcimento del danno proposta dalla persona offesa.
Nel silenzio del legislatore delegante, non è stata introdotta alcuna norma di disciplina volta a incidere sul quantum di prova necessario ai fini dell’inflizione della sanzione punitiva, ritenendosi sufficiente il raggiungimento dello standard di prova normalmente occorrente in un processo civile e, in particolare, ai fini della decisione sulla domanda di risarcimento del danno: la scelta di uniformare lo standard probatorio, allineandolo a quello contemplato nell’ordinamento civile, è dettata da esigenze di coerenza e di funzionalità pratico-applicativa.
Il terzo comma dell’articolo 8 esame stabilisce che il giudice non possa applicare la sanzione pecuniaria civile qualora l’atto introduttivo sia stato notificato nella peculiare forma stabilita dal codice di procedura civile in caso di persona irreperibile.
Poiché nel processo penale la stessa legge n. 67 del 2014 ha introdotto norme che consentono di pervenire alla condanna solo laddove l’imputato abbia avuto conoscenza certa del procedimento a suo carico, al fine di assicurare analoghe garanzie nell’ambito della tutela sanzionatoria civile, si è escluso che il giudice possa irrogare la sanzione laddove la notifica dell’atto introduttivo sia avvenuta nelle forme di cui all’art. 143 c.p.c., concernente le modalità di notificazione a persona irreperibile.
Le predette garanzie e cautele vengono meno laddove, anche nel corso del giudizio, emerga con certezza che il convenuto, sebbene non costituitosi, abbia avuto conoscenza della pendenza del procedimento.
In funzione di ‘chiusura’ delle norme di disciplina di natura processuale, il comma 4 dell’articolo 8 stabilisce che, ai fini dell’applicazione della sanzione pecuniaria civile, si osservano le disposizioni del codice di procedura civile, in quanto compatibili con le norme del presente capo (con tale formula s’intende, a titolo esemplificativo, rinviare al predetto codice di rito per quel che concerne il regime probatorio applicabile).
Il riferimento all’applicazione delle disposizioni del codice di procedura civile serve anche ad assicurare circa il rispetto delle garanzie processuali minime per l’irrogazione di una sanzione che, per quanto di natura civilistica, ha una ineliminabile componente afflittiva che in qualche modo potrebbe assimilarla ad una sanzione tipica della “materia penale” alla stregua della giurisprudenza della Corte Edu sui diritti convenzionali all’equo processo. L’entità massima delle sanzioni pecuniarie civili non è tale da poter essere qualificate sostanzialmente penali ai fini delle necessarie verifiche di conformità, del procedimento con le quali sono irrogate, alle previsioni convenzionali sull’equo processo; in ogni caso, le garanzie offerte dal rito civile pongono al riparo dal timore che il nuovo sistema possa essere esposto a censure di incompatibilità con le statuizioni convenzionali.
L’articolo 9 (Pagamento della sanzione) rinvia ad un successivo decreto del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, per quel che concerne la disciplina delle modalità e del termine di pagamento, nonché delle forme di riscossione dell’importo dovuto; la medesima disposizione prevede, altresì, la possibilità e le modalità di rateizzazione dell’adempimento, il divieto di copertura assicurativa e l’intrasmissibilità agli eredi dell’obbligo di pagamento (sulla falsariga di quanto già previsto dall’articolo 7 legge n. 689/1981, in tema di illeciti amministrativi), in considerazione del carattere ‘personale’ della responsabilità da illecito sottoposto a sanzione civile pecuniaria.
Si è prevista espressamente la rateizzazione per ragioni di omogeneità con le sanzioni amministrative, stante comunque la successiva previsione della devoluzione dei proventi alla Cassa delle ammende quale istituto pubblico e non ai privati.
Come già accennato, nel silenzio della delega, si è ritenuto maggiormente in linea con la finalità general-preventiva attribuita dal legislatore all’istituto delle sanzioni pecuniarie civili prevedere che i proventi di quest’ultime siano devoluti a favore della Cassa delle ammende: tale destinazione è stabilita dall’articolo 10 (Destinazione del provento della sanzione).
Si è prevista, pertanto, tale devoluzione alla Cassa delle ammende - stante la funzione sanzionatoria di tali comportamenti che hanno ricadute di inefficienza sul sistema giustizia gravandolo di costi – al pari di quanto avviene in sede di ricorso dichiarato inammissibile in Cassazione (articolo 616 c.p.p.). E’ appena il caso di richiamare, come importante precedente di sistema, la disposizioni già menzionata dell’articolo 709-ter, comma 2, n. 4, c.p.c., circa il potere del giudice di condannare il genitore inadempiente in ordine all’esercizio della responsabilità genitoriale o delle modalità dell’affidamento al pagamento di una sanzione amministrativa pecuniaria, da un minimo di 75 euro a un massimo di 5.000 euro a favore proprio della Cassa delle ammende.
Al fine di assicurare la concreta operatività della disposizione in materia di reiterazione, l’articolo 11 (Registro informatizzato dei provvedimenti in materia di sanzioni pecuniarie civili) stabilisce che, con decreto del Ministro della Giustizia, siano adottate norme aventi ad oggetto la tenuta di un registro, in forma automatizzata, per l’iscrizione dei provvedimenti con cui il giudice applica la sanzione pecuniaria civile.
La legge delega non contiene nessuna indicazione espressa riguardo alla disciplina transitoria.
Premesso che nel caso di giudizi penali definiti in modo irrevocabile troverà applicazione l'articolo 2, comma 2, c.p., in rapporto ai procedimenti pendenti si pone la seguente alternativa: 1) coltivare l’esigenza di introdurre norme transitorie volte ad assicurare l’applicazione retroattiva della nuova disciplina in materia di sanzioni pecuniarie civili, al fine di evitare disparità di trattamento; 2) non prevedere l’applicazione retroattiva della nuova disciplina, al fine di privilegiare esigenze di economia processuale.
Si è ritenuto di introdurre all’articolo 12 una disciplina transitoria per i fatti commessi in epoca anteriore alla data di entrata in vigore del presente decreto, per i quali non sia già intervenuta una pronuncia irrevocabile, che prevedesse l’applicazione della sanzione pecuniaria civile quando la parte danneggiata decida di agire in sede civile per ottenere il risarcimento del danno. In tal caso si applicheranno le disposizioni relative al processo civile (articolo 12).
In accoglimento di una osservazione formulata dalla Commissione giustizia del Senato, all'articolo 12 del decreto, recante disposizioni transitorie, si è inserito un comma aggiuntivo al fine di evitare dubbi ermeneutici e per esigenze di coerenza sistematica, tenuto conto di quanto previsto dall'articolo 2, comma 2, del codice penale, dall'articolo 673 del codice di procedura penale e da un orientamento ormai consolidato della giurisprudenza costituzionale e di legittimità, nonché avendo rilevato l'assenza di una diversa indicazione sul punto da parte della legge di delega. Il suddetto comma presenta una formulazione analoga a quanto previsto dall'articolo 9, comma 2, del decreto legislativo in materia di depenalizzazione, nonché dall'articolo 101, comma 1, del decreto legislativo n. 507 del 1999, in materia di depenalizzazione dei reati minori.
Non si è accolta la seguente condizione formulata dalla Commissione giustizia del Senato:
- riformulare la fattispecie di danneggiamento eliminando il richiamo alle manifestazioni che si svolgono in luogo pubblico o aperte al pubblico: si ribadisce che si è ritenuto di esplicitare quale ipotesi di condotta di danneggiamento che conserva rilievo penale quella commessa su beni, sia pubblici che privati, in occasione dello svolgimento di manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico reputandosi che l’esecuzione del danneggiamento durante lo svolgimento di una manifestazione pubblica sia una condotta intrinsecamente minacciosa, di particolare effetto intimidatorio e pericolosità sociale, tale da meritare una espressa menzione. Occorre, infatti, considerare che il danneggiamento compiuto nelle circostanze descritte presenta un connotato strutturale di violenza che lo rende assimilabile all’ipotesi di cui all’articolo 635, comma 2, n. 1), c.p. che resta espressamente estranea alla depenalizzazione.
Non si sono accolte le seguenti osservazioni formulate dalla Commissione giustizia del Senato:
- ricomprendere nella previsione di cui all’articolo 491-bis c.p., in materia di documenti informatici, anche i documenti equiparati agli atti pubblici agli effetti della pena: già l’articolo 491 c.p., come riscritto nel decreto, esclude l’abrogazione del reato di falso quando ha ad oggetto un testamento olografo, una cambiale o un titolo di credito, e ciò a prescindere dal fatto che tali oggetti siano affidati ad un documento cartaceo o informatico. Non appare, pertanto, necessaria la precisazione secondo cui all’articolo 491-bis c.p., come sostituito dal presente decreto, la penalizzazione è conservata anche per i documenti equiparati agli atti pubblici;
- inserire, all’articolo 4, comma 4, lettere a), b) e d), “il fine di procurare a sé o ad altri un vantaggio”: il fine di procurare a sé o ad altri un vantaggio qualifica oggi, in senso specifico, il dolo nei delitti di falsità materiale in scrittura privata, con una funzione chiaramente di selezione restrittiva dell’area del penalmente rilevante. Una volta che si opera l’abrogazione di tali reati, con la previsione di adeguate sanzioni civili, non v’è alcuna ragione di precisare che l’illecito sussiste pur quando il soggetto agisca con la finalità di vantaggio per sé o per altri, dal momento che tale finalità, ove ricorrente, è elemento aggiuntivo di una condotta che di per sé dà luogo già a illiceità civile;
- riformulare l’articolo 6 in materia di reiterazione delle violazioni amministrative: il decreto ha ad oggetto l’abrogazione di reati che non sono trasformati in illeciti amministrativi, ma che rilevano soltanto come illeciti civili, da cui consegue il rilievo sull’irragionevole richiamo all’articolo 8-bis della legge n. 689 del 1981.