Schema di D.lgs. - Disposizioni sanzionatorie per la violazione del Regolamento (UE) n. 29/2012 della commissione, del 13 gennaio 2012, relativo alle norme di commercializzazione dell’olio di oliva - Relazione
Esame definitivo - Consiglio dei ministri 10 maggio 2016
Schema di decreto legislativo recante: “Disposizioni sanzionatorie per la violazione del Regolamento (UE) n. 29/2012 relativo alle norme di commercializzazione dell’olio di oliva e del Regolamento (CEE) n. 2568/91 relativo alle caratteristiche degli oli d’oliva e degli oli di sansa d’oliva, nonché ai metodi ad essi attinenti”
La proposta normativa, predisposta sulla base della delega contenuta nella legge 7 ottobre 2014, n. 154 (legge di delegazione europea 2013-secondo semestre), è stata elaborata per rispondere alla necessità di completare il sistema sanzionatorio per le violazioni degli obblighi previste dal regolamento di esecuzione (UE) n. 29/2012 della Commissione, del 13 gennaio 2012, relativo alle norme di commercializzazione dell’olio d’oliva e dal regolamento (CEE) n. 2568/91, relativo alle caratteristiche degli oli d’oliva e degli oli di sansa d’oliva nonché ai metodi ad essi attinenti, oltre che per completare il quadro sanzionatorio del settore, così come definito, da ultimo, dalla legge 14 gennaio 2013, n. 9, recante norme sulla qualità e la trasparenza della filiera degli oli di oliva vergini.
Difatti, il confronto dei due testi evidenzia la complementarietà dei due interventi regolatori del settore dell’olio di oliva e la mancanza di punti di sovrapposizione. Lo schema di decreto reca solo sanzioni amministrative pecuniarie a fronte di fattispecie illecite nuove o comunque novellate dal punto di vista soggettivo. La legge n. 9 del 2013, per contro, contiene solo due fattispecie illecite con la relativa sanzione (articolo 7 e articolo 16). In taluni casi sono previste prescrizioni ma non è stabilita la relativa sanzione in caso di inosservanza (articolo 1). In particolare, l’articolo 1 disciplina le modalità di indicazione dell’origine in etichetta ma nulla dispone in ordine alla mancata indicazione o all’utilizzo di un’origine ove non prescritta o con modalità differenti da quelle previste che, invece, lo schema di decreto contempla e sanziona completando, così, il quadro sanzionatorio del settore.
L’ordinamento nazionale, con il decreto legislativo 30 settembre 2005, n. 225, recante “Disposizioni sanzionatorie in applicazione del regolamento (CE) n. 1019/2002 relativo alla commercializzazione dell'olio d'oliva”, si era dotato di uno specifico sistema sanzionatorio. Tuttavia, le importanti modifiche intercorse della normativa europea rendono necessario l’adeguamento della specifica disciplina sanzionatoria contenuta nel citato decreto legislativo n. 225 del 2005.
Infatti, con l’entrata in vigore del regolamento (CE) n. 182/09 di modifica del regolamento (CE) n. 1019/02, è diventata obbligatoria l’indicazione dell’origine in etichetta dell’«olio extra vergine di oliva» e dell’«olio di oliva vergine» su tutto il territorio dell’Unione europea, rendendosi dunque necessario rimodulare sia il sistema dei controlli che quello sanzionatorio approntati in vigenza della precedente normativa.
La norma modificata prevedeva invece, peraltro limitatamente agli oli vergini e previa procedura di riconoscimento della ditta confezionatrice, un sistema facoltativo di indicazione dell’origine geografica, intesa come il luogo in cui sono prodotte e molite le olive. Le ragioni della modifica della normativa europea vanno ricercate, da un lato, nel fatto che il sistema facoltativo si è rilevato insufficiente a garantire ai consumatori una trasparente e corretta informazione e, dall’altro, nel fatto che è stato ritenuto maturo il tempo per un regime obbligatorio che, sulla base dell’esperienza acquisita dalle amministrazioni e dagli operatori, consentisse un sistema di tracciabilità e di controlli su tutti i quantitativi di tali oli in circolazione.
Il nuovo sistema e gli obblighi connessi sono stati condivisi a livello europeo dopo un lungo iter che ha accolto le istanze degli operatori italiani volte a valorizzare la produzione nazionale degli oli d’oliva e a tutelare il mercato interno. Tali obblighi, infatti, se non supportati da un efficace controllo e da un efficiente sistema sanzionatorio non sono in grado di tutelare la produzione nazionale e preservare gli interessi del consumatore finale.
Anche il regolamento (UE) n. 1335/2013 ha, da ultimo, modificato il regolamento di esecuzione n. 29/2012, introducendo ulteriori specifiche disposizioni riguardanti l’etichettatura dell’olio d’oliva e dell’olio di sansa d’oliva al fine di fornire ulteriori informazioni al consumatore che lo aiutino nella scelta degli oli commercializzati.
Inoltre, il regolamento (UE) n. 299/2013, all’articolo 7-bis, nell’ambito della modifica del regolamento (CEE) n. 2568/91 della Commissione dell'11 luglio 1991, relativo alle caratteristiche degli oli d'oliva e degli oli di sansa d'oliva nonché ai metodi ad essi attinenti, per realizzare una maggiore tutela dei consumatori contro talune frodi, introduce sull’intero territorio dell’Unione europea l’obbligo di tenuta dei registri di entrata e di uscita per ogni categoria di olio d’oliva e olio di sansa, per tutti i soggetti che detengono tali prodotti per fini professionali, dalla fase dell’estrazione fino all’imbottigliamento.
Pertanto, si rende necessario adeguare il panorama sanzionatorio nazionale anche in relazione alla disposizione comunitaria da ultimo introdotta.
Si segnala, infine, che si è ricondotta la funzione sanzionatoria nell’alveo della competenza statale; ciò sia in ragione del venire meno, in capo alle Regioni e alle Province autonome, della competenza al riconoscimento delle imprese di confezionamento dell’olio d’oliva, con conseguente perdita della competenza sanzionatoria accessoria, sia per il sopraggiungere, con il regime dell’indicazione di origine obbligatoria per tutti gli oli di oliva vergini, di un diverso e più ampio interesse di livello nazionale ad assicurare l’esercizio unitario della materia Il provvedimento in oggetto è stato inoltre elaborato nel rispetto del principio di sussidiarietà, che prevede la possibilità di esercitare “funzioni amministrative e legislative di rango statale, quando un normale livello di governo allocato istituzionalmente in ambiti locali, risulti inadeguato alle finalità che si intendono raggiungere.” (C.Cost. 1 ottobre 2003, n. 303). La materia oggetto della disciplina sanzionatoria in questione attiene alla tutela della concorrenza, del consumatore e del mercato annoverate tra quelle di competenza esclusiva statale (articolo 117, comma 2, lett e) ed s), Cost.).
La Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e province autonome di Trento e di Bolzano, di seguito Conferenza, nella seduta del 5 novembre 2015 ha espresso parere favorevole sullo schema di decreto legislativo condizionato all’accoglimento di alcuni emendamenti e raccomandazioni.
Sullo schema di decreto legislativo nelle sedute del 1° marzo 2016 sono stati formulati i pareri favorevoli delle competenti Commissioni riunite Giustizia e Agricoltura della Camera dei Deputati e Agricoltura del Senato della Repubblica con alcune condizioni e osservazioni.
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Di seguito vengono illustrate le singole disposizioni del decreto legislativo.
L’articolo 1 individua il campo di applicazione della disciplina sanzionatoria per le violazioni degli obblighi previsti dal regolamento di esecuzione (UE) n. 29/2012 della Commissione, del 13 gennaio 2012, relativo alle norme di commercializzazione dell’olio d’oliva e dal regolamento (CEE) n. 2568/91, relativo alle caratteristiche degli oli d’oliva e degli oli di sansa d’oliva nonché ai metodi ad essi attinenti.
L’articolo 2, comma 1, sanziona il mancato rispetto dei precetti di cui all’articolo 2 del regolamento (UE) n. 29/2012, riguardanti la conformità degli imballaggi in ordine alla capacità massima degli stessi, fissata in 5 litri per gli oli destinati al consumatore finale e in 25 litri per gli oli destinati al consumo in ristoranti, ospedali, mense o collettività simili, prima sanzionato dall’articolo 1 del decreto legislativo n. 225 del 2005, prevedendo una sanzione amministrativa pecuniaria da euro 150 (importo modificato su richiesta della Conferenza) a euro 600 per i trasgressori.
Il comma 2 del medesimo articolo sanziona il mancato rispetto dei precetti di cui all’articolo 2 del regolamento (UE) n. 29/2012 riguardanti la conformità degli imballaggi in ordine al sistema di chiusura, che deve perdere la propria integrità dopo la prima utilizzazione, prima sanzionato dall’articolo 1 del decreto legislativo n. 225 del 2005, prevedendo l’irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria da euro 800 a euro 4.800 per i trasgressori.
In entrambi i commi è stata introdotta, in accoglimento della condizione posta dalle Commissioni riunite II (Giustizia) e XIII (Agricoltura) della Camera dei deputati e della Commissione Agricoltura del Senato (9a) la clausola di salvezza che subordina l’applicazione della sanzione amministrativa alla preventiva valutazione che il fatto accertato non integri anche una fattispecie di reato.
L’articolo 3 è stato modificato a seguito del parere espresso delle Commissioni riunite II (Giustizia) e XIII (Agricoltura) della Camera dei deputati e della Commissione Agricoltura (9a) del Senato che, oltre a richiedere l’introduzione della clausola di salvezza che subordina l’applicazione della sanzione amministrativa alla preventiva valutazione che il fatto accertato non integri anche una fattispecie di reato, hanno ritenuto che in relazione all’articolo 3, si differenzi il trattamento delle condotte poste in essere, in relazione alla gravità delle stesse, rispetto alla prevista applicazione della medesima sanzione alle ipotesi, rispettivamente, di «omessa indicazione» delle informazioni di cui all'articolo 3 del regolamento (UE) n. 29 del 2012, e di «indicazione difforme» delle informazioni stesse, condotta quest'ultima che sembra presupporre un intento di carattere fraudolento.
Il comma 1, pertanto, sanziona la mancata indicazione delle informazioni obbligatorie in etichetta sulla categoria di olio, di cui all’articolo 3 del regolamento (UE) n. 29/2012 prima sanzionata dall’articolo 2 del decreto legislativo n. 225 del 2005, prevedendo una sanzione amministrativa pecuniaria da euro 1.600 a euro 9.500 per i trasgressori.
Il comma 2 sanziona la difforme indicazione delle informazioni obbligatorie in etichetta sulla categoria di olio, prima sanzionata dall’articolo 2 del decreto legislativo n. 225 del 2005, prevedendo una sanzione amministrativa pecuniaria da euro 2.500 a euro 15.000 per i trasgressori.
L’articolo 4 è stato modificato a seguito del parere espresso delle Commissioni riunite II (Giustizia) e XIII (Agricoltura) della Camera dei deputati e della 9a Commissione del Senato (Agricoltura) che, oltre a richiedere l’introduzione, anche per i commi 2 e 3, della clausola di salvezza che subordina l’applicazione della sanzione amministrativa alla preventiva valutazione che il fatto accertato non integri anche una fattispecie di reato, hanno ritenuto che la sanzione amministrativa prevista dal comma 1 dell'articolo 4 sia incrementata e coordinata con quella disposta dall'articolo 3, che appare essere di maggiore gravità soprattutto in riferimento alla difformità delle indicazioni rispetto a quanto previsto dal regolamento dell'Unione europea.
Il comma 1 sanziona il mancato rispetto dell’obbligo di indicare in etichetta e nei documenti commerciali degli «oli extra vergini di oliva» e degli «oli di oliva vergini», sia preimballati che allo stato sfuso, la designazione dell’origine, nonché la difforme designazione dell’origine anche ricorrendo a segni, figure o altro, prevedendo una sanzione amministrativa pecuniaria da euro 2.000 a euro 12.000 per i trasgressori.
L’articolo 4 del regolamento (UE) n. 29/2012 non consente l’indicazione di origine nell’«olio di oliva-composto da oli di oliva raffinati e da oli di oliva vergini» e nell'«olio di sansa di oliva»; pertanto, il comma 2 sanziona l’ipotesi dell’indicazione dell’origine nel dispositivo di etichettatura, nei documenti commerciali dei predetti oli nonché nella loro presentazione e pubblicità, in qualunque modo ciò avvenga, prevedendo una sanzione amministrativa pecuniaria da euro 3.500 a euro 18.000 per i trasgressori.
Il comma 3 sanziona la mancata indicazione dell’origine nei documenti (DDT, Fatture, fatture accompagnatorie ecc…), già utilizzati per il trasporto e la commercializzazione a titolo non traslativo delle olive destinate alla produzione di olio, prevedendo una sanzione amministrativa pecuniaria da euro 600 a euro 3.500 per i trasgressori, posto che l’indicazione è funzionale alla tracciabilità delle olive, con particolare riferimento all’origine dichiarata. In accoglimento di una raccomandazione della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, è stato sostituito il termine “movimentazione” con quelli di “trasporto e commercializzazione” al fine di garantire una maggiore precisione della fattispecie sanzionata.
L’articolo 5 è stato modificato per introdurre la clausola di salvezza che subordina l’applicazione della sanzione amministrativa alla preventiva valutazione che il fatto accertato non integri anche una fattispecie di reato, in analogia con le modifiche apportate agli articoli 2, 3 e 4. Sebbene tale condizione non sia stata posta dalle Commissioni Giustizia (II) e Agricoltura (XIII) della Camera dei deputati e dalla Commissione Agricoltura del Senato (9a), si è ritenuto opportuno introdurre la clausola di salvezza anche all’articolo 5, per garantire maggiore coerenza al testo.
Sanziona il mancato rispetto dei precetti disposti dall’articolo 5 del regolamento (UE) n. 29/2012 per l’utilizzo delle indicazioni facoltative «prima spremitura a freddo», «estratto a freddo» e delle indicazioni facoltative relative alle «caratteristiche organolettiche», all’«acidità» e alla «campagna di raccolta».
In particolare, il comma 1 sanziona l’utilizzo nei dispositivi di etichettatura degli oli preimballati di diciture facoltative senza avere rispettato gli obblighi prescritti, prevedendo una sanzione amministrativa pecuniaria da euro 3.500 a euro 18.000 per i trasgressori.
Tale sanzione è prevista anche per i soggetti della filiera diversi dai produttori di olio che riportano nella documentazione commerciale o sui pre imballaggi indicazioni facoltative in assenza di idonea documentazione giustificativa.
Il comma 2 sanziona l’utilizzo nei dispositivi di etichettatura degli oli preimballati di diciture facoltative in modo difforme da quelle previste nonché il mancato rispetto delle condizioni previste per il loro utilizzo, prevedendo una sanzione amministrativa pecuniaria da euro 500 a euro 3.000 per i trasgressori.
Con riferimento agli articoli 2, 3, 4 e 5, la clausola di salvaguardia (“salvo che il fatto costituisca reato”) è tesa a garantire l’applicazione di sanzioni e misure di natura penale alle violazioni riconducibili alle fattispecie di reato di cui, tra le altre, agli articoli 515, 517, 517-bis e 517-quarter del Codice penale, nonché a quelle, da ultimo introdotte, nel settore della commercializzazione dell’olio d’oliva dalla legge 14 gennaio 2013, n. 9.
L’articolo 6, comma 1, sanziona il mancato rispetto dell’obbligo di raggruppare nel campo visivo principale degli imballaggi la «denominazione di vendita» e, quando obbligatoria, l’«origine», nonché dell’obbligo di riportare le medesime indicazioni integralmente e in un corpo di testo omogeneo, prevedendo una sanzione amministrativa pecuniaria da euro 1.600 a euro 9.500 per i trasgressori.
L’articolo 7 è stato modificato a seguito del parere espresso delle Commissioni Giustizia (II) e Agricoltura (XIII) della Camera dei deputati che con riferimento all'articolo 7, hanno richiesto al Governo di valutare l'opportunità di prevedere, in raccordo con quanto previsto dall'articolo 16 della legge n. 9 del 2013 e in caso di reiterazione della condotta, la sanzione accessoria della sospensione dell'attività fino a 6 mesi.
Il comma 1 sanziona la mancata istituzione dei registri previsti dall’articolo 7-bis del regolamento (CEE) n. 2568/1991, come modificato dal regolamento (UE) n. 299/2013 e il mancato rispetto delle modalità di tenuta essenziali a qualificare come attendibile la contabilità di magazzino, prevedendo una sanzione amministrativa pecuniaria da euro 300 a euro 1.200 per i trasgressori.
Il comma 2, in esecuzione a quanto osservato dalle Commissioni parlamentari, prevede che, in caso di reiterazione delle violazioni alle disposizioni previste per la più grave violazione della mancata istituzione del registro, l’autorità competente disponga l’applicazione della sanzione amministrativa accessoria della chiusura dello stabilimento fino a sei mesi.
I commi 1 e 2, dell’articolo 8 sanzionano, rispettivamente, il mancato rispetto delle misure necessarie all’identificazione delle partite di prodotto stoccato e delle partite di olio confezionato ma non ancora etichettato, prevedendo una sanzione amministrativa pecuniaria da euro 500 a euro 3.000 per i trasgressori.
Diversamente dalle fattispecie contemplate nell’articolo 4, commi 1 e 2, la sanzione si riferisce esclusivamente a partite di olio non ancora dotate di etichetta per le quali necessità una corretta e adeguata identificazione nei locali di magazzinaggio attraverso un apposito cartello.
L’articolo 9 è stato modificato a seguito del parere espresso dalla Commissione Agricoltura del Senato (9a) e dalla Conferenza che hanno invitato a riconsiderare i limiti per le sanzioni per i piccoli e grandi quantitativi, in misura omogenea rispetto ai parametri già vigenti per altri obblighi, quale la tenuta del registro di cui all'articolo 7.
Sul punto si segnala peraltro che, come previsto a legislazione vigente, resta fermo l’obbligo per tutti gli operatori alla tenuta del registro, salvo per chi ha una produzione di olio per campagna di commercializzazione (1° luglio - 30 giugno anno successivo) inferiore o pari a 7 quintali, che può effettuare le registrazioni entro il 10 del mese successivo, anziché entro il 6 giorno successivo all’operazione.
Pertanto, il comma 1 prevede che, con riferimento alle sanzioni previste dagli articoli 2, 3, 4, 5, 7 e 8, qualora le violazioni riguardassero quantitativi di prodotto non superiori a 700 chilogrammi/litri di olio o a 3.500 chilogrammi di olive, le relative sanzioni sono dimezzate.
Qualora, invece, le violazioni riguardassero quantitativi di prodotto superiori a 30.000 chilogrammi/litri di olio o a 150.000 chilogrammi di olive, le relative sanzioni sono raddoppiate.
Il comma 2 prevede che, ai fini del rispetto dei limiti minimi e massimi della sanzione, stabiliti dall’articolo 33, comma 2, lettera d), della legge 24 dicembre 2012, n. 234, recante Norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea, l’importo della stessa non possa essere inferiore a euro 150. In tal modo, oltre a rispettare il limite minimo previsto dalla citata legge n. 234 del 2012, si è tenuto conto dei rilievi formulati dalla Commissione Agricoltura del Senato (9a) e dalla Conferenza.
Il comma 3 chiarisce che, in ipotesi di prodotto preconfezionato, il quantitativo di olio a cui rapportare la sanzione è determinato dal quantitativo del lotto di produzione.
Nel presente decreto non sono state previste sanzioni per la violazione alle disposizioni contenute negli articolo 4-bis e 6, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 29/2012, in quanto le relative condotte antigiuridiche sono già sanzionate dal decreto legislativo n. 109 del 1992 e, in particolare, dall’articolo 18, comma 2, (sanzione da 1.600 a 9.500 euro) per le violazioni dell’articolo 3, comma 1, lettera 1), (modalità di conservazione), ora articolo 9, paragrafo 1, lettera g), del regolamento (UE) 1169/2011, dall’articolo 18, comma 3, (da 600 a 3.500 euro per violazione dell’articolo 8 (ingrediente caratterizzante evidenziato), ora articolo 22 e All. VIII del regolamento (UE) 1169/2011.
Il comma 1 dell’articolo 10 dispone che la competenza all’irrogazione delle sanzioni previste nel decreto è affidata al Dipartimento dell’Ispettorato centrale della tutela della qualità e repressione frodi dei prodotti agroalimentari del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, prevedendo modalità organizzative tali da garantire l’esercizio separato delle funzioni di accertamento e sanzionatoria, con le procedure previste dalla legge n. 689 del 1981.
Tale modifica è stata introdotta in accoglimento di un’osservazione formulata dalle Commissioni Giustizia (II) e Agricoltura (XIII) della Camera dei deputati che hanno richiesto al Governo di valutare l’opportunità di realizzare la netta separazione, da un lato, delle funzioni di accertamento e, dall'altro delle funzioni di irrogazione della sanzione amministrativa, attraverso la separazione degli uffici competenti e delle relative responsabilità dirigenziali al fine di garantire appieno il principio di terzietà.
In proposito si rileva comunque che l’attività sanzionatoria disciplinata dalla legge n. 689 del 1981 ha natura amministrativa ed è soggetta ai principi costituzionali di legalità, imparzialità e buon andamento, ai sensi dell’articolo 97 della Costituzione, nonché ai principi generali dell’ordinamento europeo elaborati dalla Corte di Giustizia (certezza del diritto, legittimo affidamento, proporzionalità, giusto procedimento, buona amministrazione etc..). In particolare, il principio di imparzialità impone all’Amministrazione, oltre ad un’equidistanza rispetto ai soggetti pubblici o privati, con i quali viene a contatto, l’obbligo di ponderare comparativamente tutti gli interessi coinvolti dall’azione amministrativa, dando la prevalenza a quello pubblico affidato alla sua cura. Nella specie, la cura della repressione degli illeciti amministrativi è l’interesse pubblico tutelato a cui deve essere data prevalenza e ammette il sacrificio delle altre posizioni purché sia legittimo, proporzionato e ragionevole.
Il comma 2 dispone che il pagamento delle somme dovute per le sanzioni amministrative pecuniarie previste dal decreto sia effettuato presso le Tesorerie dello Stato territorialmente competenti su apposito capitolo del capo XVII dello stato di previsione dell’entrata del bilancio dello Stato.
Il comma 3 prevede la riassegnazione della metà dei proventi conseguenti al pagamento delle sanzioni amministrative pecuniarie ad un apposito capitolo dello stato di previsione del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali per essere assegnato al Dipartimento dell'Ispettorato centrale della tutela della qualità e della repressione frodi dei prodotti agroalimentari, al fine di migliorare l’efficacia e l’efficienza delle attività di controllo e di vigilanza nel settore oleario. La disposizione è stata modificata per mere esigenze di drafting.
Il comma 4 prevede che, con propri decreti, il Ministro dell’economia e delle finanze possa apportare le occorrenti variazioni di bilancio.
L’articolo 11, comma 1, dispone l’abrogazione espressa del decreto legislativo n. 225 del 2005, recante “Disposizioni sanzionatorie in applicazione del regolamento (CE) n. 1019/2002 relativo alla commercializzazione dell'olio d'oliva”, che viene superato dal sistema sanzionatorio introdotto con il presente decreto legislativo.
I commi 1 e 2 dell’articolo 12 prevedono espressamente che le disposizioni introdotte dal decreto legislativo non comportino alcun nuovo o maggiore onere per il bilancio pubblico e che l’intervento normativo sia quindi a invarianza di spesa.
Si fa, peraltro, presente che le sanzioni introdotte con il decreto legislativo possono determinare un maggior gettito, non contabilizzato dall’attuale bilancio dello Stato.