Ministero della Giustizia

Schema di D.lgs - Disciplina sanzionatoria per la violazione delle disposizioni del Regolamento (CE) n. 1223/2009 del Parlamento europeo sui prodotti cosmetici - Relazione

Esame definitivo - Consiglio dei ministri 4 dicembre 2015

Schema di decreto legislativo recante “disciplina sanzionatoria per la violazione delle disposizioni del Regolamento (CE) n. 1223/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 novembre 2009, sui prodotti cosmetici”
 

Articolato

Il 22 dicembre 2009, nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea, è stato pubblicato il nuovo regolamento sui cosmetici, approvato dal Parlamento europeo e dal Consiglio, allo scopo di armonizzare le disposizioni già esistenti in materia (direttiva europea 76/768/CEE e successive modificazioni). L’articolo 37 del regolamento (CE) n. 1223/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 novembre 2009 sui prodotti cosmetici stabilisce che gli Stati membri definiscono le norme concernenti le sanzioni da applicare in caso di violazione delle disposizioni del regolamento medesimo e adottano tutti i provvedimenti necessari a garantirne l’effettiva applicazione. Le sanzioni devono essere effettive, proporzionate e dissuasive.

L’articolo 2 della legge 6 agosto 2013, n. 96, recante “Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l’attuazione di altri atti dell’Unione europea – Legge di delegazione europea 2013” consente l’adozione di un decreto legislativo al fine della definizione delle sanzioni da prevedere in attuazione dell’articolo 37 del citato regolamento.

Nello schema che si propone si è provveduto ad indicare la sanzione per ogni disposizione del regolamento in cui sono previsti degli obblighi a carico dei soggetti indicati.

Per definire il tipo ed il quantum delle sanzioni sono stati rispettati, innanzitutto, i principi e criteri direttivi generali di cui all’articolo 32 “principi e criteri direttivi generali di delega per l’attuazione del diritto dell’Unione europea” della legge 24 dicembre 2012, n. 234 “Norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea”, in quanto parametro adottato nel caso di adeguamento delle norme penali alla normativa europea.

In tale norma sono previsti i limiti delle sanzioni penali, arresto e ammenda, e i casi in cui esse sono previste ovvero nei casi in cui le infrazioni ledono o espongono a pericolo interessi costituzionalmente protetti. In tali casi sono previste: la pena dell’ammenda alternativa all’arresto per le infrazioni che espongono a pericolo o danneggiano l’interesse protetto; la pena dell’arresto congiunta a quella dell’ammenda per le infrazioni che recano un danno di particolare gravità. Nella materia dei cosmetici risulta evidente che a poter essere leso è il diritto alla salute dei consumatori, pertanto per le fattispecie la cui violazione rischia di compromettere la salute e la sicurezza dei consumatori si è proceduto in tal senso. Invece, la sanzione amministrativa del pagamento di una somma non inferiore a 150 euro e non superiore a 150.000 euro è prevista per le infrazioni che ledono o espongono a pericolo interessi diversi da quelli indicati nei periodi precedenti. Atteso che i limiti alle sanzioni previsti dalla legge n. 234/2012 operano “al di fuori dei casi previsti dalle norme penali vigenti” e che la legge previgente in materia di cosmetici (legge 11 ottobre 1986, n. 713 e s.m.) non è mai stata abrogata, nei casi in cui le fattispecie del presente decreto erano sanzionate dalla legge n. 713/86 come delitti si è mantenuta stessa tipologia di sanzione.

Altro criterio che si è seguito nella determinazione delle sanzioni è stato quello di non discostarsi ove possibile dall’apparato sanzionatorio attualmente vigente in base alla legge n. 713/86 sui cosmetici, che aveva recepito la direttiva 76/768/CEE, che è stata oggetto di refusione nel regolamento (CE) n. 1223/2009.
Infine, per le fattispecie di cui agli articoli 4, 5, 6 e 16, non rinvenendosi analoga sanzione nella legge 713/86, si sono mutuate sanzioni per fattispecie analoghe previste dall’articolo 112, commi 3 e 5 del decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206 e s.m.
Laddove sono state previste sanzioni amministrative, l’irrogazione delle stesse spetta all’organo regionale territorialmente competente; stante il disposto di cui al terzo comma dell’art. 17 della legge 24 novembre 1981, n. 689, poiché sia l’articolo 11 della legge n. 713 del 1986 (recante norme per l'attuazione delle direttive della Comunità economica europea sulla produzione e la vendita dei cosmetici), sia il quarto comma dell’art. 16 della legge 6 agosto 2013, n. 97 prevedono la competenza regionale in materia di controlli, l’organo competente ad irrogare le sanzioni è individuato dalle singole Regioni e Province autonome nell’ambito del proprio ordinamento, in coerenza e costanza con quanto avviene a legislazione vigente.  
Si riporta qui di seguito una tabella di raffronto tra le sanzioni previste per le fattispecie di cui alla legge n. 713/86 e le sanzioni attualmente indicate:

Sul provvedimento è stato acquisito il parere favorevole della Conferenza Stato-Regioni in data 24 settembre 2015 e il parere delle competenti Commissioni della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.

Per il Senato della Repubblica il provvedimento è stato assegnato alle Commissioni 12a, 1a, 2a, 5a e 14a.

La 12a Commissione permanente ha espresso parere favorevole con le seguenti osservazioni:

1. l'articolo 12 del provvedimento, che reca la rubrica "Violazione degli obblighi derivanti dall'articolo 18 in materia di sperimentazione animale", appare incompleto: esso commina sanzioni solo per l'inosservanza dei divieti in materia di immissione di prodotti cosmetici sul mercato, mentre l'articolo 18 del regolamento europeo oggetto di attuazione vieta anche alcune condotte ulteriori, consistenti nella realizzazione di sperimentazioni animali connesse a prodotti cosmetici (si veda comma 1, lettere c) e d) del citato articolo 18).
   L’articolo 12 viene riformulato adeguandosi alla indicazione della Commissione nel senso di includere le violazioni dei divieti di cui alle lettere c) e d) dell’articolo 18 del regolamento.
2. occorrerebbe valutare se il trattamento sanzionatorio delineato dal provvedimento sia congruo e sufficientemente dissuasivo, anche raffrontandone le previsioni con quelle dell'articolo 40 del decreto legislativo 4 marzo 2014, n. 26, che ha introdotto la disciplina sanzionatone per l'inosservanza della normativa europea sulla protezione degli animali utilizzati a fini scientifici;
   Al riguardo, in ordine al rilievo di inadeguatezza delle sanzioni previste, si rileva che per la quantificazione delle stesse, sono stati adottati i criteri ed i principi direttivi generali di cui all’articolo 32 della legge n. 234 del 2012, che prevede il necessario adeguamento, (anche in merito ai limiti previsti per sanzioni penali, arresto e ammenda) al diritto dell’Unione europea. Il sistema sanzionatorio riproposto è quello previsto dalla legge n. 713 del 1986 (recante norme per l'attuazione delle direttive della Comunità economica europea sulla produzione e la vendita dei cosmetici).
3. occorrerebbe individuare in maniera specifica, nell'ambito del provvedimento, le autorità e gli strumenti per lo svolgimento delle attività di monitoraggio, controllo e sorveglianza del mercato dei prodotti cosmetici.
   Al riguardo si osserva che il disposto dell'articolo 2 va letto in combinato con l'articolo 16 della legge n. 97 del 2013 che oltre ad attribuire al Ministero il ruolo di autorità competente, ripartisce le competenze tra gli enti territoriali. Da tale ripartizione discende la figura dl Ministero quale autorità che effettua anche il monitoraggio delle sanzioni applicate.

La 1a sottocommissione ha formulato, alla 12a Commissione osservazioni non ostative.

Le Commissioni 2a e 5a non si sono espresse.

La 14a Commissione ha formulato osservazioni favorevoli, “invitando il Governo alla individuazione degli strumenti e delle autorità incaricate a svolgere l’attività di monitoraggio, controllo, sorveglianza del mercato come previsto dall’articolo 22 del regolamento (CE) n. 1223/2009.”
Al riguardo si rileva che analoga osservazione è stata formulata dalla 12a Commissione, pertanto si rinvia a quanto già sopra evidenziato.

Per la Camera dei Deputati il provvedimento è stato assegnato alle Commissioni congiunte II e XII, XIV e V.

Le Commissioni II e XII hanno espresso parere favorevole con le seguenti condizioni:

1. agli articoli 4 e 5 sia prevista la sanzione penale anziché amministrativa per le fattispecie illecite ivi previste;
   Al riguardo si è proceduto a riscrivere gli articoli 4 e 5. Tale modifica si rende necessaria per oggettivizzare, nella descrizione di una condotta precisa, l’espressione utilizzata nelle norme del regolamento richiamate nei due articoli (art. 4, par. 2 e art. 6. par. 3) quale presupposto per l’applicazione di sanzioni penali.
   In tali norme, infatti, si fa riferimento alle persone responsabili che ritengono o hanno motivo di credere e ai distributori che ritengono o hanno motivo di ritenere.
   Si è quindi proceduto a modificare in ammenda le sanzioni amministrative precedentemente previste.
2. all’articolo 8 le sanzioni di natura amministrativa siano trasformate in sanzioni penali secondo i principi e i criteri direttivi di delega;
   Al riguardo si è proceduto alla trasformazione in ammenda delle sanzioni amministrative ivi previste.
   La riscrittura dell’articolo è di ordine meramente formale.
3. all’articolo 12, comma 1, siano premesse le seguenti parole: ”Salvo che il fatto costituisca più grave reato”.
   Al riguardo è stato opportunamente modificato l’articolo in questione.

e con le seguenti osservazioni:

1. valuti il Governo l’opportunità di descrivere dettagliatamente le condotte della fattispecie penale di cui al provvedimento in esame, anziché rinviare alle singole disposizioni del regolamento;
   A riguardo, al fine di procedere ad accogliere le predette osservazioni, sono stati opportunamente rimodulati gli articoli 3 e 9.
2. all’articolo 10 siano previste come sanzioni penali quelle già previste dall’articolo 3 della legge n. 713 del 1986 per tutte quelle condotte previste dall’articolo 10 del provvedimento in esame che siano riconducibili alle condotte previste dal richiamato articolo 3.
   Al riguardo si rappresenta che l’articolo 10 del provvedimento in esame riproduce l’articolo 3 della legge n. 713 del 1986 e se ne discosta unicamente per gli adeguamenti dovuti agli intervenuti diversi riferimenti normativi e per la parte sanzionatoria relativa al necessario adeguamento dell’importo della pena pecuniaria.
   La XIV Commissione ha espresso parere favorevole.
   
   La V Commissione ha valutato favorevolmente lo schema di decreto formulando i seguenti rilievi sulle sue conseguenze di carattere finanziario:

• Sostituire la rubrica dell’articolo 20 con la seguente: Clausola di invarianza finanziaria;
• Sostituire il comma 2 dell’articolo 20 con il seguente: 2. Le amministrazioni pubbliche interessate svolgono le attività previste dal presente decreto con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.

L’articolo 20, sulla base dei predetti rilievi, è stato riformulato.