DDL - Ratifica ed esecuzione della convenzione sulla protezione internazionale degli adulti, fatta a l’Aja il 13 gennaio 2000 - Relazione
Esame definitivo - Consiglio dei ministri 10 novembre 2014
Disegno di legge recante “Ratifica ed esecuzione della convenzione sulla protezione internazionale degli adulti, fatta a l’Aja il 13 gennaio 2000.
La tutela dell’adulto incapace è oggetto di crescente attenzione nelle fonti internazionali di tutela dei diritti dell’uomo, dato che è ormai generalmente accettato che l’incapace deve essere considerato quale soggetto debole, titolare di speciali posizioni giuridiche soggettive, che vanno coordinate con quelle di altri soggetti, nel quadro delle relazioni interpersonali internazionali.
Si segnala, al riguardo, la progressiva evoluzione delle fonti convenzionali, nell’ambito delle quali la posizione del soggetto vulnerabile rilevava dapprima solo in quanto funzionale ad una più ampia affermazione di alcuni diritti (si veda ad esempio l’art. 23 della Convenzione delle Nazioni Unite del 1989 sui diritti del fanciullo, in cui sono considerati i diritti dei minori portatori di handicap, fisici o psichici, in quanto specificazione della categoria generale dei fanciulli).
La Convenzione delle Nazioni Unite del 13 dicembre 2006 sui diritti delle persone con disabilità (New York), in vigore dal 3 maggio 2008 per 109 Paesi tra cui l’Italia (l. di esecuzione 3.3.2009, n. 18, in GU, n. 61 del 14 marzo 2009), rappresenta una tappa fondamentale nell’evoluzione della tutela internazionale dei diritti fondamentali dell’individuo dal momento che nella stessa, per la prima volta, l’individuo diversamente abile è considerato come soggetto singolarmente e socialmente debole, destinatario di specifiche prerogative, le quali non gli vengono più attribuite in maniera complementare all’affermazione di altri diritti particolari (istruzione dei fanciulli, lavoro etc). Al riguardo degna di nota è anche la Carta di Nizza (art. 26).
Rileva, inoltre, l’aspetto procedurale della citata Convenzione di New York: si fa riferimento ai procedimenti di controllo e garanzia dalla stessa offerti per la tutela dei diritti sanciti, sostanzialmente riconducibili all’attività dell’organo preposto a tal fine, ovvero il Comitato sui diritti delle persone disabili, competente a svolgere attività consultiva, a controllare il rispetto della Convenzione da parte degli Stati, ma anche ad esaminare ricorsi proposti da individui e da associazioni di categoria.
Si segnala, infine, in ambito UE, la Risoluzione del Parlamento europeo del 18 dicembre 2008 recante raccomandazioni alla Commissione sulla protezione giuridica degli adulti.
LA CONVENZIONE DELL’AJA DEL 13 GENNAIO 2000
La Convenzione dell’Aja del 13 gennaio 2000 sulla protezione degli adulti incapaci è entrata in vigore sul piano internazionale il 1° gennaio 2009. L’Italia l’ha firmata il 31 ottobre 2008.
Ad oggi gli Stati europei che hanno già ratificato o aderito alla suddetta Convenzione sono: Svizzera, Francia, Regno Unito, Germania, Estonia, Finlandia, Repubblica Ceca e Austria.
Essa si propone di rafforzare, nelle situazioni a carattere internazionale, la protezione degli adulti incapaci, al fine di evitare conflitti tra i sistemi giuridici degli Stati contraenti in materia di competenza, legge applicabile, riconoscimento ed esecuzione delle misure di protezione degli adulti.
La Convenzione non definisce in maniera completa la nozione di “incapace” (contrariamente alla Convenzione di New York, si veda l’art. 1 par. 2 di quest’ultima) per le variabili intepretative che la stessa può determinare all’interno dei singoli ordinamenti giuridici, ma si riferisce più concretamente all’adulto che necessita di tutela, individuandolo in chi abbia compiuto i diciotto anni (art. 2 par.1) e presenti un’alterazione o insufficienza delle facoltà personali, tali da renderlo non in grado di provvedere ai propri interessi di natura personale o patrimoniale (art. 1, par. 1).
Essa si applica, inoltre, anche alle misure di protezione adottate nei confronti di un adulto che non avesse compiuto i 18 anni al momento della loro adozione (art. 2 par. 2).
La Convenzione ha una struttura simile a quella della Convenzione del 19 ottobre 1996 sulla competenza, la legge applicabile, il riconoscimento, l’esecuzione e la cooperazione in materia di responsabilità genitoriale e di misure di protezione dei minori, ma è stata adeguata alle specifiche esigenze degli adulti vulnerabili.
La medesima Convenzione stabilisce i criteri per determinare lo Stato le cui autorità sono competenti ad adottare le misure di protezione della persona e dei beni dell’adulto, detta norme sulla competenza giurisdizionale, sulla legge applicabile e sul riconoscimento internazionale e l’esecuzione delle misure stesse. Essa, inoltre, introduce un meccanismo di cooperazione tra le autorità degli Stati contraenti, in linea con la Convenzione delle Nazioni Unite del 13 dicembre 2006.
Le misure di protezione previste possono vertere sulla determinazione dell’incapacità e l’istituzione di un regime di protezione, sulla tutela, curatela ed istituti analoghi, sul collocamento dell’adulto in istituto o in altro luogo in cui possa esserne garantita la protezione, sulla conservazione dei beni, sull’autorizzazione a compiere singoli atti etc (si veda in proposito l’elenco non esaustivo di cui all’art. 3). Sono esclusi dal campo di applicazione della Convenzione le materie elencate dall’art. 4 tra cui gli obblighi di corrispondere gli alimenti, l’annullamento del matrimonio, la separazione legale, le amministrazioni fiduciarie, le successioni, la previdenza sociale etc.
Il presente Trattato internazionale stabilisce norme uniformi per determinare quali autorità di un Paese siano competenti ad adottare le misure di protezione necessarie: si attribuisce la competenza in via principale alle autorità dello Stato di residenza abituale dell’adulto (art. 5 par. 1).
Si tratta di un criterio soggettivo, perché riferito alle parti interessate e c.d. “mobile” perché, in caso di trasferimento della residenza abituale dell’adulto in un altro Stato contraente, sono competenti le autorità dello Stato di nuova abituale residenza. Si prevede, inoltre, come regola generale, che le autorità così individuate applichino la loro legge, definendosi così la coincidenza tra forum e ius (si veda di seguito per le deroghe a tale regola generale).
Tale soluzione, apprezzabile secondo vari profili, appare inoltre coerente alla diffusione del criterio di residenza abituale nelle fonti internazionali ed europee del diritto internazionale privato, quale ad esempio il regolamento n. 2201/2003, che lo prevede in tema di scioglimento del matrimonio con riguardo ai coniugi e relativamente alla responsabilità dei genitori con riferimento al minore.
E’ evidente il nesso tra soggetto debole (minore) e necessità di individuare un criterio di giurisdizione che si ispiri alla tutela di quest’ultimo e alla vicinanza con un foro conosciuto, che avvicina tale previsione a quella della Convenzione dell’Aja del 2000.
D’altra parte, tale collegamento ha origini ancora più antiche, richiamandosi alle disposizioni corrispondenti della Convenzione dell’Aja del 5 ottobre 1961 e del 19 ottobre 1996, che prevedono come foro generale quello della residenza abituale del minore al momento dell’inizio del procedimento.
Nella Convenzione dell’Aja del 2000, il concetto di «residenza abituale» non viene definito, salvo precisare che ogni riferimento alla residenza abituale in tale Stato riguarda la residenza abituale in un’unità territoriale (art. 45, lett. a). È evidente, quindi, che il concetto di «residenza abituale» riguarda, secondo i criteri generali, un luogo fisico territorialmente individuato.
La Convenzione riconosce, altresì, la competenza concorrente, sebbene sussidiaria, delle autorità dello Stato di cui l’adulto possiede la nazionalità (art. 7). Anche le autorità dello Stato in cui si trovano i beni dell’adulto sono competenti ad adottare misure di protezione relative a tali beni (art. 9) così come le autorità dello Stato, sul cui territorio si trova l’adulto o i beni a lui appartenenti, sono competenti ad adottare misure di emergenza o misure provvisorie di protezione della persona con efficacia territoriale limitata (art. artt. 10 e 11). Viene, inoltre, garantita una notevole flessibilità, consentendo alle autorità con competenza primaria di richiedere alle autorità di alcuni altri Stati di adottare misure di protezione qualora ciò risponda all’interesse dell’adulto (art. 8).
Nell’esercizio della competenza loro attribuita, le autorità degli Stati parti applicano generalmente la propria legge (art. 13 par. 1); quando tuttavia la protezione della persona o dei beni dell’adulto lo richieda, esse potranno applicare eccezionalmente la legge di altro Stato con il quale la situazione presenti uno stretto legame (art. 13 par. 2). Altra possibile deroga è contemplata dall’art. 15 della Convenzione nel caso in cui l’adulto abbia disposto in anticipo la sua assistenza o rappresentanza in caso di incapacità.
Ai sensi del presente Trattato, le misure volte alla protezione dell’adulto che vengono adottate in uno Stato contraente sono riconosciute di pieno diritto in tutti gli altri Stati contraenti; il riconoscimento può essere negato solo in alcuni casi limitati disciplinati dall’art. 22.
La Convenzione regola inoltre l’esecuzione di tali misure.
Come in altre recenti convenzioni dell’Aja, la Convenzione del 2000 sulla protezione degli adulti contiene disposizioni riguardanti la cooperazione tra Stati, volte ad accrescere la protezione degli adulti incapaci. Il sistema di cooperazione, che è flessibile, comprende, tra l’altro, lo scambio di informazioni, l’individuazione di soluzioni condivise in caso di contestazioni e la localizzazione degli adulti scomparsi. Gli Stati contraenti devono designare l’Autorità centrale per adempiere gli obblighi imposti dalla Convenzione (art. 28) che riguardano principalmente l’agevolazione di una comunicazione efficace tra gli Stati contraenti e l’assistenza reciproca.
In considerazione della diffusione del criterio della residenza abituale nelle fonti internazionali ed europee del diritto internazionale privato e della particolare rilevanza sul piano internazionale della Convenzione in oggetto, il presente disegno di legge sostituisce l’art. 43 della l. n. 218/95, prevedendo un’estensione erga omnes e, quindi, anche nei confronti degli Stati non contraenti, del criterio dell’abituale residenza dell’incapace. La legge applicabile sarà individuata, pertanto, alla stregua di tale criterio, salve le eccezioni previste dalla stessa Convenzione.
In tal modo l’elemento di estraneità, tradizionale punto di partenza della disciplina, non è più sufficiente a far mutare la legge applicabile: l'essere di cittadinanza diversa da quella dello Stato di residenza non è più un dato che renda applicabile una legge diversa da quella del foro, salve le eccezioni previste dalla stessa Convenzione.
Resta immutata l’attuale disciplina in materia di giurisdizione (art. 44 l. n. 218/95).
L’applicabilità del dlgs n. 71/2011 sarà limitata ai casi in cui sussista la competenza delle Autorità italiane, secondo le disposizioni della presente Convenzione.