DDL di conversione in legge del DL 193/2009 in materia di funzionalità del sistema giudiziario - Relazione
Disegno di legge di conversione in legge del decreto-legge 29 dicembre 2009, n. 193, recante: "Interventi urgenti in materia di funzionalità del sistema giudiziario"
Il presente decreto-legge introduce nell’ordinamento giuridico delle disposizioni urgenti necessarie per assicurare la funzionalità del sistema giudiziario, in materia di esercizio di funzioni giudiziarie da parte dei magistrati onorari, di copertura delle sedi disagiate rimaste vacanti per difetto di aspiranti e di accelerazione del processo di digitalizzazione della giustizia.
L’articolo 1, in particolare, detta una procedura transitoria indispensabile per consentire la proroga dei magistrati onorari attualmente in servizio, fino alla definizione dell’iter parlamentare di discussione del disegno di legge sulla riforma organica della magistratura onoraria ormai prossimo all’approvazione da parte del Consiglio dei Ministri.
In assenza di tale proroga, infatti, si verificherebbe un vuoto normativo suscettibile di pregiudicare gravemente la funzionalità degli uffici giudiziari.
L'articolo 245 del decreto legislativo 19 febbraio 1998, n. 51, recante l'istituzione del giudice unico di primo grado, stabiliva - nella sua formulazione originaria - che le disposizioni dell'ordinamento giudiziario, di cui al regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, in forza delle quali possono essere addetti al tribunale ordinario e alla procura della Repubblica presso il tribunale ordinario magistrati onorari, si applicano fino a quando non sarà attuato il complessivo riordino del ruolo e delle funzioni della magistratura onoraria a norma dell'articolo 106, secondo comma, della Costituzione, e comunque non oltre cinque anni dalla data di efficacia della riforma istitutiva del giudice unico di primo grado.
L'originario termine di cinque anni è stato successivamente ridefinito dall'articolo 2 del decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 354, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2004, n. 45, dall'articolo 18 del decreto-legge 30 dicembre 2005, n. 273, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 febbraio 2006, n. 51 e, infine, dall’articolo 1 del decreto-legge 30 maggio 2008, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2008, n. 127.
A differenza delle precedenti proroghe, nel caso di specie è stato contestualmente varato il disegno di legge recante la riforma organica della magistratura onoraria, del quale è stata avviata la discussione in Consiglio dei Ministri unitamente all’approvazione del presente decreto legge, di tal che, coerentemente con gli impegni assunti dal Governo dinanzi al Parlamento, la presente proroga risulta strettamente correlata a consentire la discussione in Parlamento del predetto disegno di legge che porrà fine ad una situazione di incertezza ormai protrattasi nel tempo.
Unitamente alla proroga del termine previsto dall'articolo 245 del decreto legislativo 19 febbraio 1998, n. 51 vengono, inoltre, dettate ulteriori disposizioni al fine di consentire che i giudici onorari, i vice procuratori onorari e i giudici onorari presso i tribunali per i minorenni, il cui mandato scadeva entro il 31 dicembre 2009 e per i quali non era consentita un'ulteriore conferma secondo quanto previsto dall'articolo 42-quinquies dell'ordinamento giudiziario, di cui al regio decreto n. 12 del 1941, vengano ulteriormente prorogati nell'esercizio delle rispettive funzioni fino alla riforma della magistratura onoraria e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2010.
Dal presente provvedimento non derivano nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato, in quanto nei bilanci annuali di previsione sono già allocate le risorse necessarie per la corresponsione dei compensi alla magistratura onoraria.
Gli articoli 2 e 3 del decreto legge prevedono alcune modifiche alla normativa attualmente vigente in tema di copertura delle cd. sedi disagiate, ormai resesi straordinariamente urgenti per far fronte alla sempre più grave situazione di scopertura degli uffici giudiziari meno richiesti, specie delle procure meridionali.
Numerose sedi giudiziarie, specialmente nel sud di Italia, in luoghi ove è importante mantenere efficiente il contrasto alla criminalità organizzata, si trovano, come è noto, in condizione di non poter quasi più operare per carenza di personale di magistratura.
La soluzione in via definitiva dell’annoso problema dell’assenza di magistrati nelle sedi giudiziarie per mancanza di aspiranti volontari, ferma restando la speciale preclusione sancita dall’articolo 13, comma 2, del decreto legislativo 160/2005, impone l’adozione di modifiche dell’ordinamento giudiziario che, per giungere a regime ed esercitare i propri effetti positivi in termine di copertura delle sedi disagiate, necessitano di un congruo lasso di tempo.
In attesa dell’adozione di tali modifiche normative è di straordinaria urgenza l’adozione di misure eccezionali, volte a risolvere in via temporanea il problema, assicurando la continuità della funzionalità dell’amministrazione della giustizia, oggi concretamente posta in pericolo, in alcune sedi giudiziarie, da una carenza grave di magistrati.
Appare, in particolare, necessario ricorrere – per una limitata durata nel tempo – alle norme contenute all’interno del disegno di legge di iniziativa governativa in materia di procedimento penale (AS 1440), all’esame del Parlamento, consentendo al Consiglio Superiore della Magistratura, nei casi in cui difettino aspiranti al trasferimento presso le sedi disagiate, di procedere al trasferimento d’ufficio, oltre che dei magistrati c.d. ultradecennali, anche di tutti i magistrati che abbiano conseguito la prima valutazione di professionalità da non oltre quattro anni.
L’adozione di una siffatta misura è giustificata dall’esigenza di assicurare il regolare svolgimento dell’attività giudiziaria nelle sedi afflitte da prolungata carenza di personale di magistratura, ed è, pertanto, direttamente conseguente alla tutela di beni primari della collettività.
La normativa introdotta è compatibile con le garanzie di inamovibilità dei magistrati sancite dalla Costituzione, così come interpretate dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 172 del 19 ottobre 1982, laddove è stato chiaramente affermato, con riferimento alla normativa che impone il trasferimento dei magistrati candidati alle elezioni politiche non eletti a sede diversa dalla circoscrizione nei cui ambito si sono svolte le elezione, che l’articolo 107 della Costituzione «attribuisce al Consiglio superiore della magistratura soltanto la competenza a pronunciare il provvedimento di trasferimento ad altra sede, ma non prescrive affatto che la valutazione dei motivi debba essere necessariamente rimessa caso per caso alla discrezionalità dello stesso Consiglio e non possa, invece, essere fatta direttamente dalla legge con una disposizione generale.» Secondo l’autorevole opinione del giudice delle leggi, infatti, «Rientra, per contro, nell'ambito del potere discrezionale spettante al legislatore ordinario o provvedere direttamente con una disposizione vincolante […omissis…] ovvero rimettere la valutazione nei singoli casi al Consiglio superiore (art. 2 r.d.l. 31 maggio 1946 n. 511), salva sempre la competenza dello stesso Consiglio ad emettere il relativo provvedimento.»
La misura adottata si configura, inoltre, sia straordinaria che temporanea.
La possibilità per il Consiglio Superiore di procedere al trasferimento d’ufficio dei magistrati nelle sedi c.d. disagiate trova un limite temporale nella data del 31 dicembre 2014, dovendosi ritenere che entro tale data verrà varata e potrà spiegare i suoi effetti concreti una modifica delle norme ordinamentali idonea a risolvere in via definitiva il problema.
La durata del trasferimento d’ufficio, inoltre, risulta circoscritta nel tempo, per il singolo magistrato, per un verso dalla normativa di dettaglio emanata dal Consiglio Superiore della Magistratura (circolare n. 12046 dell’8 giugno 2009, par. V, periodo 20) che consente al magistrato trasferito d’ufficio di avanzare domanda di tramutamento dopo due anni dall’immissione in possesso dell’ufficio, e, per altro verso, dal richiamo dell’articolo 5 della legge 4 maggio 1998 n. 133, che attribuisce al magistrato:
1) una anzianità figurativa pari al doppio di quella effettiva per ogni anno di permanenza nella sede disagiata ai fini delle domande di trasferimento;
2) il diritto del magistrato ad essere riassegnato, a domanda, alla sede di provenienza, con le precedenti funzioni, anche in soprannumero, se la permanenza in effettivo servizio presso la sede disagiata supera i quattro anni.
L’individuazione della fascia di anzianità dei magistrati che abbiano conseguito la prima o la seconda valutazione di professionalità, con esclusione di coloro che abbiano conseguito valutazioni superiori, si rende necessaria per consentire, da un lato, di destinare magistrati anche agli uffici di procura, vigendo il divieto di trasferirvi magistrati più giovani, e dall’altro, di delimitare nel tempo il periodo massimo in cui i magistrati sono soggetti ad essere trasferiti d’ufficio (eccezione fatta per i cd. ultradecennali).
In secondo luogo la modifica normativa prevede che i magistrati in questione possano essere trasferiti presso tutte le sedi disagiate che non siano state coperte su disponibilità degli interessati, eliminando ogni riferimento alle sedi a copertura immediata.
Si prevede anche l’introduzione di una deroga espressa – in caso di trasferimento d’ufficio di magistrati non ultradecennali presso sedi disagiate non coperte – al divieto del passaggio da funzioni giudicanti a funzioni requirenti, e viceversa, all’interno di altri distretti della stessa regione, previsto dall’articolo 13, commi 3 e 4, del decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160.
Tale modifica si rende necessaria al fine di consentire al Consiglio superiore della magistratura, ove possibile, di individuare i magistrati da sottoporre al trasferimento d’ufficio tra quelli in servizio presso i distretti della medesima regione, limitando al minimo i disagi necessariamente connessi allo spostamento coatto della sede di servizio; viene confermato, viceversa, il divieto del trasferimento infradistrettuale previsto dalle medesime norme, nonché il più generale principio stabilito dall’articolo 1 della legge 133/98 che il trasferimento d’ufficio dovrà comunque avvenire verso una sede distante oltre cento chilometri dalla sede in cui il magistrato presta il proprio servizio.
Vengono da ultimo, introdotte alcune modifiche volte a rendere più agevole l’individuazione dei magistrati da assoggettare al trasferimento d’ufficio anche per le regioni tradizionalmente a maggiore densità di sedi disagiate, in relazione alle quali il bacino di magistrati dal quale è consentito attingere risulta più ridotto in virtù dell’espresso divieto di trasferire magistrati che risultino già in servizio presso altre sedi disagiate; è stato, pertanto, introdotta la possibilità di ricorrere, in tali casi, anche a magistrati in servizio presso le regioni limitrofe.
Sono state, infine, apportate alcune ulteriori modifiche ai successivi commi, necessarie per adattare il testo alle innovazioni sopra descritte e per rendere tassativamente individuabile l’ufficio giudiziario da cui attingere per i trasferimenti, onde eliminare ambiti di discrezionalità suscettibili di dubbi di legittimità costituzionale.
Rispetto alla versione contenuta nel disegno di legge di riforma del processo penale, il provvedimento prevede un ampliamento del numero delle sedi annualmente individuabili come disagiate da parte del Consiglio superiore della magistratura (che potranno quindi arrivare sino ad ottanta) nonché dei magistrati ivi destinabili (che potranno giungere fino a centocinquanta), prevedendo, altresì, la necessaria copertura finanziaria, come specificato nella relazione tecnica.
L’articolo 4 del decreto legge contiene importanti disposizioni necessarie al fine di conseguire in tempi estremamente contenuti una più efficiente allocazione delle risorse, consentendo all’amministrazione della giustizia rilevanti risparmi nelle spese correnti, mediante l’anticipazione dell’entrata in vigore del processo telematico, semplificandone alcuni presupposti, e mediante l’immediata estensione della sua applicazione al settore penale.
Siffatte modifiche appaiono di straordinaria urgenza, in considerazione della permanenza di sacche di inefficienza nel sistema, quale, ad esempio, il sistema delle comunicazioni infra-processuali, che producono, attraverso un meccanismo a catena, uno spreco delle poche risorse dell’amministrazione giudiziaria, senza alcun tangibile beneficio per l’utenza del servizio.
Le norme introdotte mirano a completare da un punto di vista normativo il percorso della digitalizzazione della giustizia, attraverso l’adozione dell’informatica per il compimento di tutti gli atti del processo, e garantiranno una maggiore facilità di accesso, da parte degli operatori del mondo della giustizia, ai dati processuali di loro pertinenza, così contemperando l’esigenza di una maggiore trasparenza dell’attività giudiziaria e lo sgravio degli operatori amministrativi dagli onerosi compiti informativi che oggi svolgono.
Tali modifiche consentiranno il conseguimento di una maggiore efficienza processuale, con indubbi effetti benefici anche sulla durata dei processi, sia civili che penali, ed un apprezzabile contenimento degli esborsi subiti dall’erario in conseguenza della violazione del principio di ragionevole durata del processo, violazione che ha comportato numerose pronunzie di condanna dello Stato Italiano dinanzi alla Corte di Strasburgo per violazione degli obblighi comunitari.
In quest’ottica, il comma 1 stabilisce l’adozione delle nuove tecnologie nel processo civile ed in quello penale, prevedendo l’emanazione delle regole tecniche per l’adozione nel processo civile e nel processo penale delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, secondo i principi del Codice dell’Amministrazione Digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82. L’intervento è volto a semplificare il vigente impianto regolamentare del processo telematico, estendendo ed unificando l’applicazione delle nuove tecnologie anche al settore penale.
In particolare, l’intervento normativo rende immediatamente applicabile la previsione delle comunicazioni e notificazioni telematiche tra uffici giudiziari e avvocati. Tramite queste tecnologie, infatti, il professionista può operare anche al di fuori del proprio studio legale e l’ufficio giudiziario riduce notevolmente i flussi cartacei, abbattendo in modo drastico i relativi costi, come già insegna l’esperienza del Tribunale di Milano.
I commi 2 e 3 del testo proposto, consentono l’utilizzo della posta elettronica certificata per le comunicazioni tra l’ufficio giudiziario e gli avvocati sia nel settore civile che in quello penale (salvo per ciò che concerne le notificazioni da eseguirsi nei confronti dell’imputato per le quali restano in vigore le regole ordinarie), stabilendo che la verifica delle condizioni tecniche per l’attivazione del servizio è rimessa ad un decreto ministeriale da emanare sentiti i consigli dell’ordine interessati, l’Avvocatura dello Stato e il Consiglio Nazionale Forense.
Il comma 3, in particolare, introduce alcune modificazioni alla disposizione acceleratoria, già introdotta nel decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, che ha mostrato, nella prassi applicativa, alcune complessità procedurali dalle quali è derivata una sensibile dilatazione dei tempi di attuazione delle notificazioni telematiche. La disposizione, infine, è stata aggiornata a seguito dell’entrata in vigore dell'articolo 16, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2 che prevede l’obbligo per i professionisti di dotarsi di una casella di posta elettronica certificata.
I successivi commi 4, 5 sono volti ad incentivare l’utilizzo delle nuove tecnologie sotto l’angolo visuale della riduzione dell’uso del supporto cartaceo per il rilascio delle copie. L’attuale regolamentazione, infatti, è particolarmente penalizzante per chi richiede le copie in formato digitale in quanto è richiesto il pagamento del contributo in ragione della tipologia di supporto elettronico utilizzato ed indipendentemente dal numero di pagine di cui si chiede la copia. La scelta di commisurare il costo al numero di pagine e non più al tipo di supporto, costituisce una notevole semplificazione e una forte incentivazione all’uso delle nuove tecnologie. Di contro, la disposizione che si introduce è rivolta ad incrementare il contributo per il rilascio della copia in formato cartaceo, così da disincentivarne l’uso e rendere più appetibile il rilascio di copie informatiche degli atti processuali.
Il comma 6 prevede una forma di autofinanziamento della digitalizzazione della giustizia mediante la riallocazione sui capitoli di bilancio relativi al funzionamento del sistema informativo del maggior gettito derivante dalle modifiche introdotte al comma 5 in materia di diritti di copia.
Il comma 7 consente al Ministero della giustizia di avvalersi della Consip S.p.a. per la realizzazione delle innovazioni tecnologiche previste dal programma di digitalizzazione della giustizia.
Con il comma 8, infine, si introducono delle modifiche al codice di procedura civile, necessarie per consentire il completamento del processo di informatizzazione degli uffici giudiziari, consistenti nella prescrizione obbligatoria della indicazione negli atti processuali del codice fiscale di tutti i protagonisti del giudizio, da utilizzare come chiave primaria per la loro identificazione da parte del sistema informatico e nella previsione di una nuova importante modalità di notifica degli atti processuali mediante la posta elettronica certificata, consentendo, attraverso l’adeguamento del sistema delle notifiche processuali alla nuova normativa tecnica, l’utilizzo, da parte degli ufficiali giudiziari, di una modalità generalizzata di notifica degli atti processuali che consentirà una enorme riduzione dei tempi processuali ed una maggiore certezza del procedimento di notifica, rispetto a quello oggi attuato mediante la posta ordinaria.
Il comma 9 reca disposizioni per la attuazione dei pagamenti telematici nel settore della giustizia.
Il comma 10 prevede l’adozione di un regolamento al fine di disciplinare la tipologia e le modalità di estrazione, raccolta e trasmissione dei dati statistici dell’amministrazione della giustizia all’archivio informatico centralizzato esistente, al fine di realizzare un monitoraggio più efficiente del funzionamento della giustizia, senza che da ciò derivino nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato.
Il comma 11 semplifica le procedure di autorizzazione delle spese continuative relative alla gestione dei sistemi informatici del ministero della giustizia, derivanti dall’adesione a contratti quadro stipulati dal Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione.
L’articolo 5 detta, infine, le necessarie disposizioni per garantire l’immediata entrata in vigore delle norme introdotte dal presente decreto legge.