Schema di D.lgs - Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione - Relazione
Esame definitivo - Consiglio dei ministri 6 ottobre 2014
Schema di decreto legislativo recante “Ulteriori disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, recante Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonché nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136”
L’art. 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136 ha delegato il Governo ad emanare un decreto legislativo per aggiornare, anche in chiave di semplificazione, la disciplina della documentazione antimafia, cioè delle comunicazioni e delle informazioni antimafia che le pubbliche amministrazioni devono acquisire prima di stipulare contratti o concedere a soggetti privati provvedimenti di natura concessoria o autorizzatoria.
In attuazione di tale disposizione è stato emanato il decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, con il quale è stata esercitata, data la stretta connessione esistente tra le materie, anche la delegazione legislativa conferita dall’art. 1 della legge n. 136 del 2010, relativa all’adozione di un Codice delle legge antimafia e delle misure di prevenzione.
Gli stessi artt. 1, comma 5, e 2, comma 4, della legge n. 136/2010 hanno, inoltre, autorizzato il Governo ad emanare norme integrative e correttive del D. Lgs. n. 159/2011 (nel prosieguo anche “Codice antimafia”), entro tre anni dalla sua entrata in vigore, avvenuta il 13 ottobre 2011, nel rispetto dei principi e dei criteri direttivi recati dalle altre previsioni contenute nei medesimi articoli.
Tale delega “correttiva”, destinata, quindi, a scadere il 13 ottobre 2014, è stata esercitata una prima volta con il decreto legislativo 15 novembre 2012, n. 218, superando l’originaria impostazione del D. Lgs. n. 159/2011.
Quest’ultimo, infatti, nella sua prima versione stabiliva che la nuova disciplina della documentazione antimafia era destinata ad entrare in vigore ventiquattro mesi dopo l’emanazione dei regolamenti destinati a disciplinare l’organizzazione e il funzionamento della Banca dati nazionale unica della documentazione antimafia (nel prosieguo solo “Banca dati nazionale unica”), capace di rilasciare automaticamente i provvedimenti in discorso alle amministrazioni richiedenti, salvo i casi in cui emergono le situazioni ostative di cui all’art. 67 del D. Lgs. n. 159/2011 o quelle indicative di potenziali infiltrazioni mafiose (artt. 84, comma 4, e 91, comma 6, del D. Lgs. n. 159/2011).
Con il D. Lgs. n. 218/2012, è stata sancita l’entrata in vigore, a decorrere dal 13 febbraio 2013, della riforma della documentazione antimafia, prevedendo un regime transitorio, fino all’attivazione del predetto sistema informativo (destinata comunque ad avvenire nel termine più breve di quello inizialmente previsto di dodici mesi dalla pubblicazione del primo regolamento sul funzionamento – art. 99, comma 2-bis, del D. Lgs. n. 159/2011). Viene, infatti, previsto che in questo periodo ancora transitorio la documentazione antimafia continua ad essere rilasciata dalle Prefetture, utilizzando i collegamenti al CED Interforze ex art. 8 della legge 1° aprile 1981, n. 121 ed altri sistemi informativi attivati sotto la previgente normativa.
Il primo periodo di applicazione della nuova disciplina ha costituito un significativo banco di prova che ha consentito di individuare i punti suscettibili di essere migliorati, nell’intento di snellire gli adempimenti amministrativi e rendere quindi più celere ed efficace l’azione di controllo preventivo antimafia.
Con il presente schema di decreto legislativo - adottato in esercizio del principio di delegazione legislativa “correttiva” di cui al predetto art. 2, comma 4, della legge n. 136/2010 – vengono quindi in primo luogo introdotte significative misure di semplificazione e alleggerimento degli oneri amministrativi, che comunque non incidono sul livello di efficacia e di approfondimento delle verifiche antimafia.
Ciò premesso, il provvedimento si compone di sei articoli.
In particolare, l’art. 1 modifica l’art. 85, comma 3, del D. Lgs. n. 159/2011, precisando, innanzitutto, che, ai fini del rilascio dell’informazione antimafia, le verifiche vengono compiute sui familiari residenti nel territorio dello Stato dei soggetti titolari degli incarichi rilevanti nella compagine di impresa. In tal modo, il testo del citato art. 85 viene più compiutamente allineato al criterio di delega recato dall’art. 2, comma 1, lett. a) della legge n. 136/2010 che richiede espressamente una limitazione in tal senso dei controlli sui familiari. In questo contesto viene ancora precisato che le verifiche riguardano solo i familiari maggiorenni, escludendo quindi interpretazioni tese ad estendere l’azione dei controlli su soggetti che, in quanto minori, non appaiono in grado di incidere, neanche in maniera indiretta, sulla gestione di imprese.
L’art. 2 reca una serie di modificazioni concernenti le disposizioni che regolano il procedimento di rilascio delle comunicazioni antimafia, provvedimento richiesto per la stipula di contratti pubblici e il rilascio di concessioni, autorizzazioni e finanziamenti di importo inferiore alla soglia dei 150 mila euro, stabilita dall’art. 91, comma 1, del D. Lgs. n. 159/2011.
Più in dettaglio, la modificazione apportata al comma 1 dell’art. 87interviene a precisare le modalità di rilascio del provvedimento in discorso, adeguandole, anche sul piano formale, alla funzionalità della Banca dati della documentazione antimafia. Viene, infatti, previsto che la comunicazione antimafia è acquisita direttamente dalle amministrazioni richiedenti attraverso il collegamento automatico alla Banca dati, salvo che quest’ultimo sistema informativo non rilevi iscrizioni indicative dell’esistenza delle situazioni ostative di cui all’art. 67 del D. Lgs. n. 159/2011. In tal caso, si avvia infatti il procedimento di riscontro dell’effettiva attualità di tali indicazioni, sviluppato dal Prefetto che adotta il provvedimento conclusivo (comunicazione antimafia liberatoria o interdittiva).
L’intervento sul comma 2 del medesimo art. 87, si propone, inoltre, di ridefinire i criteri sulla base dei quali è individuato il Prefetto tenuto ad eseguire le verifiche di cui si è fatto appena cenno e ad adottare le conseguenti determinazioni.
Rispetto al testo attualmente vigente, la competenza viene ad essere concentrata, in linea generale, nel Prefetto della provincia dove l’impresa ha sede legale o secondaria con rappresentanza stabile (per i soli operatori economici ex art. 2508 c.c.). Solo per le società estere, prive di una rappresentanza stabile nello Stato, la competenza viene ancorata al luogo di sede legale delle amministrazioni richiedenti.
Un secondo ordine di modifiche interessa l’art. 88 del D. Lgs. n. 159/2011, nella parte in cui disciplina i tempi e il procedimento di rilascio della comunicazione antimafia nell’ipotesi in cui risultino nella Banca dati nazionale unica iscrizioni circa l’esistenza delle situazioni ostative di cui all’art. 67 del D. Lgs. n. 159/2011 (applicazione di misure di prevenzione o condanne, confermate almeno in grado di appello, per i delitti di cui all’art. 51, comma 3-bis, c.p.p.).
Le novità introdotte riguardano, innanzitutto, la riduzione da quarantacinque a trenta giorni del termine entro il quale il Prefetto verifica l’attualità delle predette iscrizioni (riformulazione del comma 4).
In secondo luogo, l’intervento si propone di estendere alle comunicazioni antimafia il particolare regime procedimentale, già oggi stabilito per le informazioni antimafia dall’art. 92 del D. Lgs. n. 159/2011, allorquando, a causa della loro complessità, non risulti possibile concludere le predette verifiche nel termine di trenta giorni (nuovi commi 4-bis, 4-ter, e 4-quater).
Conseguentemente, viene previsto che il Prefetto definisca tale attività nel predetto termine di trenta giorni e che l’amministrazione - previa acquisizione di un’autocertificazione attestante l’assenza delle situazioni ostative di cui all’art. 67 – procede a stipulare il contratto o rilasciare il provvedimento richiesto dall’impresa sotto condizione risolutiva, da azionare nel caso in cui il Prefetto, all’esito dei controlli, adotti una determinazione di tenore interdittivo.
In simmetria con quanto già adesso previsto per le informazioni antimafia, una disciplina parzialmente differente viene stabilita per le provvidenze pubbliche. Le norme di nuova introduzione rimettono, infatti, alla valutazione dell’amministrazione interessata se concedere subito tali provvidenze ovvero attendere la comunicazione antimafia del Prefetto.
Inoltre, la norma prevede che il Prefetto comunichi la comunicazione antimafia all’impresainteressata, entro un termine ragionevolmente breve (cinque giorni) e con l’utilizzo anche di strumenti, quali la posta elettronica, in grado di assicurare modalità trasmissive in “tempo reale”, analogamente a quanto già oggi previsto dal Codice dei contratti pubblici per gli atti di esclusione dalle procedure di gara.
L’introduzione di questo obbligo di comunicazione è coerente con la linea evolutiva della documentazione antimafia che, con la realizzazione della Banca dati nazionale unica di cui all’art. 96 del Codice antimafia, è destinata a produrre effetti a valenza generale, sempre più sganciati dal singolo procedimento amministrativo in relazione al quale la documentazione stessa è emessa, risultando, quindi, connotata da tratti di autonoma capacità lesiva della sfera giuridica del destinatario.Peraltro, la misura - anticipando una piena conoscenza del provvedimento interdittivo che si realizzerebbe comunque nell’ambito del processo amministrativo - permette di conseguire effetti positivi in termini di accelerazione del rito contenzioso. Vengono, infatti, evitate le cd. “impugnazioni al buio” delle determinazioni antimafia, destinate ad essere integrate con lo strumento del ricorso per motivi aggiunti, che contribuiscono a rendere meno lineare l’iter delle controversie.
Dopo l’art. 89 del D. Lgs. n. 159/2011 – sul quale, con la modifica di cui all’art. 2, comma 1, lett. c) si interviene solo per esigenze di coordinamento formale – viene inserito il nuovo art. 89-bis (art. 2, comma 1, lett. d)), dedicato a disciplinare il caso in cui, a seguito della richiesta di comunicazione antimafia, si accerti che l’impresa abbia una compagine amministrativa e proprietaria immune dalle cause ostative ex art. 67 del D. Lgs. n. 159/2011, ma sia comunque oggetto di tentativi di infiltrazione mafiosa dedotti dalla più amplia platea di situazioni stabilita dagli artt. 84, comma 4, e 91, comma 6, del medesimo decreto legislativo.
Al fine di evitare “vuoti” normativi, suscettibili di favorire l’ingerenza nel settore degli appalti e dei rapporti con la pubblica amministrazione di imprese collegate alla criminalità organizzata, l’art. 89-bis che si vuole introdurre consente al Prefetto di adottare, nell’ipotesi sopra descritta, un’informazione antimafia interdittiva in luogo della semplice comunicazione richiesta dall’amministrazione procedente.
L’art. 3 interviene invece sulle disposizioni che regolano il procedimento di rilascio delle informazioni antimafia, richieste per la stipula di contratti o il rilascio di provvedimenti di valore superiore alla soglia dei 150 mila euro.
In particolare, le modificazioni apportate all’art. 90, commi 1 e 2, tendono a ridefinire, con soluzione formalmente più appropriata, il sistema di rilascio dell’informazione antimafia e i criteri di individuazione del Prefetto competente ad eseguire le verifiche dell’attualità delle iscrizioni negative presenti nella Banca dati nazionale unica ed a rilasciare il conseguente provvedimento finale.
Si tratta di innovazioni del tutto speculari a quelle introdotte all’art. 87 del D. Lgs. n. 159/2011, per cui si rinvia a quanto già detto in merito al precedente art. 2 del presente provvedimento.
Un secondo ordine di modifiche riguarda l’art. 92 del D. Lgs. 159/2011, che disciplina i passaggi procedimentali del rilascio dell’informazione antimafia anche per ciò che concerne i relativi termini.
Le innovazioni apportate – in analogia a quanto viene ad essere stabilito per le comunicazioni antimafia – ridefiniscono i termini per la conclusione delle verifiche delle iscrizioni negative esistenti presso la Banca dati nazionale unica e il rilascio dell’informazione antimafia, stabilendo la relativa durata in trenta giorni, prorogabile di ulteriori quarantacinque nei casi di particolare complessità (nuovo comma 2 del predetto art. 92).
L’intervento conferma la possibilità per la stazione appaltante di procedere alla stipula del contratto una volta decorso il termine entro il quale il Prefetto, effettuate le necessarie verifiche, deve rilasciare l’informazione antimafia; termine che, a seguito della predetta modifica al comma 2 dell’art. 92, è ora ridotto a 30 giorni. Per i casi di urgenza, invece, la norma consente alla stazione appaltante di procedere alla stipula del contratto immediatamente dopo aver attivato la procedura di consultazione della Banca dati della documentazione antimafia, senza quindi attendere il decorso dei 30 giorni.
In questo contesto, viene anche riscritto il comma 5 del predetto art. 92 che consente di sospendere l’erogazione di provvidenze pubbliche in attesa del rilascio dell’informazione antimafia liberatoria da parte del Prefetto. L’intervento in questo caso è di tenore meramente formale, sostituendo nel corpo della disposizione il rinvio alla lettera f) dell’art. 67 del Codice antimafia – riguardante fattispecie non pertinente – con quello più corretto alla successiva lettera g).
Inoltre, viene inserito nell’art. 92 in discorso un nuovo comma 2-bis, che sancisce l’obbligo di comunicare l’informazione antimafia interdittiva alla impresa interessata. La previsione è omologa a quella dettata per le comunicazioni antimafia dall’art. 2 del presente provvedimento alla cui illustrazione si fa, pertanto, rinvio.
Il nuovo comma 2-bis dell’art. 92 prevede, altresì, in linea con quanto disciplinato dall’art. 32, comma 10, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, che il prefetto, adottata l’informazione antimafia interdittiva, verifichi la sussistenza dei presupposti per l’applicazione delle misure di straordinaria gestione dell’impresa di cui al citato art. 32 e, in caso positivo, ne informi tempestivamente il Presidente dell’Autorità nazionale anticorruzione.
L’art. 4 opera due interventi sulla disciplina della Banca dati nazionale unica.
Innanzitutto, viene integrato l’art. 99 del D. Lgs. n. 159/2011, con una norma tesa a specificare, in un’ottica attenta alle esigenze di tutela della privacy, che, tra gli altri servizi informativi delle pubbliche amministrazioni, la predetta Banca dati può interconnettersi anche con l’Anagrafe della popolazione residente. In questo contesto, vengono definite anche le finalità per le quali può realizzarsi questa interconnessione che consistono nell’acquisizione dei dati anagrafici dei familiari dei soggetti, individuati dall’art. 85 del D. Lgs. n. 159/2011, in modo da effettuare in automatico le necessarie verifiche antimafia attraverso il CED Interforze ex art. 8 della legge n. 121/1981. Viene precisato che le modalità di realizzazione di tale collegamento sono rimesse ad uno dei regolamenti attuativi di cui all’art. 99 del D. Lgs. n. 159/2011, in considerazione del fatto che il quadro normativo secondario destinato a disciplinare l’Anagrafe della popolazione residente non è ancora stato completamente definito.
Si evidenzia che, attraverso tale previsione si vuole, in prospettiva, alleggerire gli oneri amministrativi connessi al rilascio della documentazione antimafia, evitando che le amministrazioni interessate richiedano questi dati alle imprese da scrutinare.
Il secondo intervento consiste nell’introduzione del nuovo art. 99-bis che disciplina l’ipotesi in cui si verifichino eventi tali da impedire il funzionamento della Banca dati nazionale unica.
Viene previsto che, in queste circostanze, la comunicazione antimafia è sostituita dall’autocertificazione di cui all’art. 89 del D. Lgs. n. 159/2011 e che l’informazione antimafia viene invece rilasciata secondo le modalità stabilite dall’art. 92, commi 2 e 3, del medesimo decreto legislativo, come modificato dal presente provvedimento.
La disciplina è completata dalla previsione secondo cui il mancato funzionamento e il ripristino della Banca dati nazionale unica sono resi noti attraverso la pubblicazione di appositi avvisi sui siti istituzionali del Ministero dell’interno e delle Prefetture. Il periodo di inoperatività della Banca dati è attestato con apposito provvedimento del Capo del Dipartimento per le politiche del personale dell’amministrazione civile e per le risorse strumentali e finanziarie dello stesso Dicastero.
L’art. 5, infine reca norme di coordinamento formale, transitorie e finanziarie.
In particolare, il comma 1 uniforma la denominazione abbreviata della Banca dati nazionale unica della documentazione antimafia ricorrente nel Libro II del D. Lgs. n. 159/2011.
Il comma 1, inoltre, interviene sull’art. 34 del D.Lgs. n. 159/2011 in materia di amministrazione giudiziaria dei beni connessi ad attività economiche. La modifica, volta a superare le incertezze interpretative sollevate in seguito agli orientamenti della giurisprudenza costituzionale (Corte Cost. 18 ottobre 1995, n. 487), prevede espressamente che avverso i provvedimenti di revoca della misura dell’amministrazione giudiziaria, nel caso in cui venga disposto il controllo giudiziario, e di confisca si possano proporre le impugnazioni previste dall’articolo 27 del Codice antimafia.
Il comma 2 reca norme di carattere transitorio, stabilendo che alle richieste di rilascio della documentazione antimafia presentate anteriormente all’entrata in vigore del presente provvedimento continuano ad applicarsi le disposizioni previgenti, ad eccezione di quelle contenute nell’art. 1, nell’art. 2, comma 1, lett. b), c) e d) e nell’art. 3, comma 1, lett. b).
Il comma 3 reca la clausola di invarianza finanziaria.
L’art. 6 stabilisce che le disposizioni recate dal presente provvedimento entrano in vigore a decorrere dal trentesimo giorno successivo alla data di sua pubblicazione, al fine di consentire di adottare le opportune misure organizzative sia agli uffici del Ministero dell’interno che alle amministrazioni interessate a richiedere la documentazione antimafia.
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Si rappresenta che sullo schema di decreto legislativo in esame sono stati acquisiti i pareri della II Commissione (Giustizia) e della V Commissione (bilancio, tesoro e programmazione) della Camera dei Deputati e i pareri delle Commissioni riunite I (Affari costituzionali) e II (Giustizia) del Senato della Repubblica.
Ai fini della predisposizione del testo del provvedimento per l’approvazione definitiva da parte del Consiglio dei Ministri, si è provveduto a recepire alcune delle condizioni poste dalla II Commissione della Camera dei Deputati, mentre si è ritenuto di non poter accogliere le restanti osservazioni e condizioni formulate dalle citate Commissioni di merito.
A questo proposito si precisa che:
- l’osservazione delle Commissioni I e II riunite del Senato della Repubblica, concernente la soppressione della norma che limita i controlli finalizzati al rilascio dell’informazione antimafia ai familiari maggiorenni residenti nello Stato, non è stata accolta in quanto non coerente con il principio di delega legislativa di cui all’art. 2, comma 1, lett. a), della legge n. 136/2010. Difatti tale criterio direttivo precisa che i predetti controlli devono essere espletati nei confronti degli interessati “e dei loro familiari conviventi nel territorio dello Stato”, con conseguente esclusione di quelli residenti all’estero;
- l’osservazione delle Commissioni I e II riunite del Senato della Repubblica, con cui si auspica una specificazione degli altri procedimenti per i quali è utilizzabile la documentazione antimafia rilasciata in relazione ad un altro rapporto amministrativo, non è stata accolta, in quanto tale specificazione non appare in effetti necessaria. La disposizione di cui all’art. 1, comma 1, lett. b) consente infatti il “riutilizzo” della documentazione antimafia per tutti i procedimenti amministrativi per cui quest’ultima è richiesta, senza operare distinzioni tra tipologie di fattispecie amministrative;
- la condizione n. 1 della II Commissione della Camera dei Deputati, con cui viene auspicata l’introduzione della possibilità per il Prefetto di prorogare di ulteriori trenta giorni il termine di emissione della comunicazione antimafia, non è stata accolta, per le seguenti ragioni. Le verifiche espletate in questo contesto dal Prefetto non sono di natura complessa, in quanto si risolvono nell’acquisizione di certificati del casellario giudiziario o dei carichi pendenti ovvero nell’acquisizione del semplice dispositivo della sentenza e comunque sono svolte solo quando la consultazione della Banca dati antimafia (oggi del CED Interforze) evidenzi iscrizioni afferenti l’esistenza delle predette situazioni pregiudizievoli. Alla luce di ciò, il nuovo termine dei trenta giorni, stabilito dall’art. 2, comma 1, lett. b), n. 1), del provvedimento appare congruo e non pregiudica le esigenze di accertamento e di approfondimento istruttorio, atteso che viene altresì consentito al Prefetto di emettere determinazioni interdittive anche successivamente al decorso del termine di trenta giorni.