Ministero della Giustizia

Sentenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo del 13 novembre 2025 - Ricorso n. 37642/23 - Causa Garagounis c. Italia

 

© Ministero della Giustizia, Direzione Generale degli Affari giuridici e legali, traduzione eseguita dalla dott.ssa Martina Scantamburlo, funzionario linguistico.

Permission to re-publish this translation has been granted by the Italian Ministry of Justice for the sole purpose of its inclusion in the Court's database HUDOC/ L’autorisation de republier cette traduction a été accordée par le Ministère de la Justice italien dans le seul but de son inclusion dans la base de données HUDOC de la Cour
 

CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO

PRIMA SEZIONE

CAUSA GARAGOUNIS c. ITALIA

(Ricorso n. 37642/23)

SENTENZA

STRASBURGO

13 novembre 2025
 

Questa sentenza è definitiva. Può subire modifiche di forma.

Nella causa Garagounis c. Italia,

La Corte europea dei diritti dell’uomo (prima sezione), riunita in un comitato composto da:

Frédéric Krenc, presidente,
Raffaele Sabato,
Alain Chablais, giudici
e da Liv Tigerstedt, cancelliere aggiunto di sezione,

Visti:

il ricorso (n. 37642/23) presentato contro la Repubblica italiana da un cittadino tedesco e greco, il sig. Nikolas Garagounis («il ricorrente»), nato nel 1970 e residente a Roma, rappresentato dall'avv. L. Coraggio, del foro di Roma, che il 5 ottobre 2023 ha adito la Corte ai sensi dell’articolo 34 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali («la Convenzione»),

la decisione di portare a conoscenza del governo italiano («il Governo»), rappresentato dal suo agente, L. D’Ascia, avvocato dello Stato, le doglianze, sotto il profilo dell'articolo 8 della Convenzione e poi, separatamente, sotto il profilo dell'articolo 6, relative all'impossibilità per il ricorrente di partecipare al processo decisionale che ha portato a un ammonimento e all'insufficienza di motivi che hanno giustificato la suddetta misura, e di dichiarare il ricorso irricevibile per il resto,

le osservazioni delle parti,

la decisione dei governi tedesco e greco di non avvalersi del loro diritto di intervenire nel procedimento (articolo 36 § 1 della Convenzione),

Dopo aver deliberato in camera di consiglio il 16 ottobre 2025,

Emette la seguente sentenza, adottata in tale data:

OGGETTO DELLA CAUSA

1. Il ricorso riguarda la portata delle garanzie procedurali dell'ammonimento che è stato imposto al ricorrente dal questore di Roma.
2. Il 17 marzo 2015 M.F. formulò una domanda presso il questore di Roma affinché fosse emessa nei confronti del ricorrente una misura dell'ammonimento, sulla base dell'articolo 8 del decreto-legge n. 11 del 23 febbraio 2009 recante misure urgenti in materia di sicurezza pubblica e di contrasto alla violenza sessuale, nonché in tema di atti persecutori («decreto-legge n. 11/2009»), convertito in legge n. 38 del 23 aprile 2009.
3. Il 24 aprile 2015 il questore emise un ammonimento nei confronti del ricorrente. Tale misura gli fu personalmente notificata il 19 maggio 2015. Le parti pertinenti del verbale redatto dal questore erano così formulate:

«CONSIDERATI i motivi particolari legati alla celerità della misura amministrativa, e alla necessità e all’urgenza di adottare la misura de quo, allo scopo di proteggere l'integrità della parte lesa, l'avvio del procedimento non è stato oggetto di notifica [al sig. GARAGOUNIS], conformemente all'articolo 7, comma 1, della legge n. 241/90.

(...)

Ammonisce GARAGOUNIS Nikolas, invitandolo ad adottare una condotta conforme alla legge e ordinandogli di astenersi da qualsiasi comportamento persecutorio nei confronti della parte lesa e dei suoi familiari.»

4. A seguito di un ricorso per via gerarchica proposto dal ricorrente, con il quale quest'ultimo contestava in particolare il fatto di non essere stato sentito prima che fosse adottata da parte del questore la misura di ammonimento, il prefetto confermò, con un decreto in data 28 settembre 2015, la misura in questione. Per quanto riguarda la contestazione del ricorrente secondo la quale egli non era stato sentito, il prefetto dichiarò quanto segue:

«CONSIDERATO che l'adozione della misura impugnata mirava a rispondere all'urgenza e alla necessità di proteggere la parte lesa, e dunque di preservarne l'integrità e la tranquillità, e di evitare che il sig. GARAGOUNIS potesse continuare a commettere atti persecutori dello stesso tipo di quelli già commessi (...)»

5. Il 7 dicembre 2015 il ricorrente interpose appello avverso la misura in contestazione dinanzi al tribunale amministrativo regionale («il TAR») di Roma. Egli lamentava, in particolare, una violazione del suo diritto di partecipazione al procedimento amministrativo sancito dall'articolo 7 della legge n. 241 del 7 agosto 1990 («legge n. 241/1990»), in quanto non era stato né informato dell'avvio del procedimento amministrativo, né sentito. Con la sentenza n. 3200 del 2022, il TAR confermò la misura contestata e, per quanto riguarda il motivo di ricorso sollevato dall'interessato, stabilì quanto segue:

«(...) I termini del procedimento devono dunque essere compatibili con la possibilità per la persona lesa di presentare denuncia, e una durata eccessiva potrebbe compromettere questa possibilità (...), oltre a non garantire la realizzazione dell'obiettivo (...) che consiste nel dissuadere l'autore del comportamento pregiudizievole dal proseguire il suo atto.

Le conseguenze in questione incidono sulla salute psichica e fisica della vittima che subisce gli atti persecutori, e prevalgono dunque ragionevolmente sul diritto al contraddittorio della persona interessata da una misura di ammonimento verbale, che deve essere oggetto di un rinvio.»

6. Il 21 ottobre 2022 il ricorrente impugnò la sentenza dinanzi al Consiglio di Stato, ribadendo che non era stato né informato dell'avvio del procedimento amministrativo, né sentito.
7. Nella sua sentenza n. 2496 del 9 marzo 2023, divenuta definitiva il 10 ottobre 2023, il Consiglio di Stato confermò la misura di ammonimento e, per quanto riguarda l'esigenza secondo la quale il ricorrente doveva essere sentito, si pronunciò in questi termini:

«Nei procedimenti amministrativi finalizzati all'emissione di una misura di ammonimento (...), [tenuto conto del] la natura eminentemente preventiva (...) di tale atto [non è utile] informare [l'autore di un comportamento pregiudizievole] dell'avvio del procedimento, ai sensi dell'articolo 7 della legge n. 241/1990 (Consiglio di Stato, n. 2419, sentenza del 2016) e ancora meno procedere alla sua audizione preliminare (Consiglio di Stato, n. 10211, sentenza del 2022). Del resto, nella presente causa, i motivi di urgenza – contrariamente a quanto sostenuto nell'atto di appello – emergono chiaramente dalla misura in questione, nella parte in cui quest'ultima fa riferimento ai comportamenti persecutori comprovati, ripetuti e continui adottati dall'appellante, nonché nella parte in cui essa giustifica espressamente la scelta di non informare [quest'ultimo] dell'avvio del procedimento «al fine di proteggere l'integrità della parte lesa».

Queste osservazioni sono sufficienti per affermare la natura ragionevole e proporzionata della decisione adottata su questo punto.

(...) il fatto che l'appellante non sia stato sentito dall'autorità di rango inferiore nel corso del procedimento non incide, in quanto l'amministrazione gode di un ampio potere discrezionale nel condurre l'indagine.

L’articolo 8 del decreto-legge n. 11/2009 prevede che la scelta degli strumenti da utilizzare per condurre l'istruzione è lasciata alla libera valutazione dell'autorità di pubblica sicurezza (Consiglio di Stato, n. 2620, sentenza del 2020).

Infine, per quanto riguarda il lasso di tempo trascorso tra il compimento dell'ultimo atto istruttorio e la data in cui l'ammonimento verbale è stato comunicato all'appellante, questo lasso di tempo può essere imputato senza dubbio alle necessità di raccolta, valutazione e confronto delle prove ottenute nel corso dell'istruzione, le quali possono consistere in varie informazioni sommarie di testimoni, nonché in e-mail, lettere e dichiarazioni.»

8. Invocando gli articoli 6 e 13 della Convenzione, il ricorrente afferma che il procedimento interno, che ha portato all'adozione da parte del questore della misura dell'ammonimento, non ha garantito la sua partecipazione al processo decisionale in misura sufficiente per assicurare la necessaria protezione dei suoi interessi. Inoltre, egli ritiene che i motivi addotti dalle autorità nazionali per giustificare la misura contestata non fossero né pertinenti né sufficienti.

VALUTAZIONE DELLA CORTE

1. SULLA DOGLIANZA RELATIVA ALLA MANCATA PARTECIPAZIONE DEL RICORRENTE AL PROCESSO DECISIONALE

9. Tenuto conto della sua giurisprudenza e della natura della doglianza del ricorrente, la Corte, libera di qualificare giuridicamente i fatti di causa (si vedano, per esempio, Radomilja e altri c. Croazia [GC], nn. 37685/10 e 22768/12, §§ 114 e 126, 20 marzo 2018, e G. c. Lituania, n. 6406/21, §§ 78-79, 20 febbraio 2024), ritiene opportuno esaminare la doglianza formulata sotto il profilo dell'articolo 8 della Convenzione (Giuliano Germano c. Italia, n. 10794/12, §§ 57‑58, 22 giugno 2023). Il Governo fa valere che le argomentazioni che ha sviluppato sul merito sono pertinenti anche per quanto riguarda queste due disposizioni.

1. Sulla ricevibilità

10. Basandosi sulla causa Zanola c. Italia (n. 59963/21, § 33, 14 dicembre 2023), il Governo eccepisce il mancato esaurimento dei ricorsi interni, contestando al ricorrente di non aver invocato espressamente dinanzi ai giudici interni né l'articolo 8, né il diritto alla vita privata. La Corte osserva che il ricorrente ha contestato in tutte le fasi del procedimento interno il fatto di non essere stato informato dell'avvio del procedimento che ha portato all'adozione della misura di ammonimento a suo carico (paragrafi 4‑6 supra). Tenuto conto del fatto che i ricorrenti non sono tenuti a formulare le loro doglianze, né dinanzi alle giurisdizioni interne né dinanzi alla Corte, in termini particolari o seguendo un ragionamento giuridico che rifletta l'approccio seguìto dalla Corte sulle varie questioni che possono essere sollevate in riferimento alla Convenzione, essendo sufficiente che essi esprimano la loro doglianza in sostanza (Yüksel Yalçınkaya c. Turchia [GC], n. 15669/20, § 280, 26 settembre 2023, Radomilja e altri, sopra citata, §§ 116 e 117, e si confronti con Farzaliyev c. Azerbaijan, n. 29620/07, §§ 55-56, 28 maggio 2020), la Corte ritiene opportuno rigettare l'eccezione sollevata dal Governo.
11. Ribadendo le argomentazioni proposte nell'ambito della causa Giuliano Germano (sopra citata, § 71), il Governo solleva anche un'eccezione relativa alla incompatibilità ratione materiae con la disposizione in questione. Esso si basa, in particolare, sul carattere isolato dell'interpretazione applicata nella sopra citata sentenza Giuliano Germano, nella quale la Corte applica per la prima volta l'articolo 8 a una misura di ammonimento, e sul fatto che tale misura non è di natura penale e non ha effetto stigmatizzante. Inoltre, secondo il Governo, contrariamente alla sopra citata causa Giuliano Germano, il diritto alla vita familiare non entra in gioco nella presente controversia. Per i motivi esposti nella sentenza Giuliano Germano (sopra citata, § 79), la Corte respinge anche questa eccezione.
12. Constatando che questa doglianza non è manifestamente infondata né irricevibile per uno degli altri motivi di cui all'articolo 35 della Convenzione, la Corte la dichiara ricevibile.

2. Sul merito

13. I principi generali relativi alla protezione del diritto alla vita privata, e in particolare quelli relativi alle garanzie procedurali in materia di ammonimento, e il quadro giuridico pertinente sono stati recentemente riassunti nella sentenza Giuliano Germano (sopra citata, §§ 23-58, 73-82 e 90-145).
14. Il ricorrente afferma che il procedimento interno non ha permesso di garantire la sua partecipazione al processo decisionale in misura sufficiente per assicurargli la necessaria tutela dei suoi interessi.
15. Il Governo contesta le conclusioni alle quali è giunta la Corte nella causa Giuliano Germano (sopra citata). Inoltre, osserva che, secondo la giurisprudenza seguita nella maggior parte dei casi dal Consiglio di Stato, il diritto di ricevere la notifica di un atto e quello di essere sentiti nel corso del procedimento amministrativo non sono applicabili alla procedura che porta all'adozione di un ammonimento, in quanto un'esigenza di urgenza è insita in questo tipo di misura. In ogni caso, esso considera che, nel caso di specie, il questore ha fornito, seppure in maniera succinta, una motivazione sufficiente per la decisione di non sentire il ricorrente. Infine, il Governo precisa che quest'ultimo ha potuto esporre le proprie argomentazioni ex post, esercitando prima un ricorso gerarchico dinanzi al prefetto e, successivamente, dinanzi alle giurisdizioni amministrative.
16. Nella fattispecie, la Corte osserva che il ricorrente non è stato sentito dal questore prima che quest'ultimo adottasse la misura in contestazione. Di conseguenza, non ha avuto la possibilità di far valere delle argomentazioni a sostegno della sua posizione. La Corte osserva, inoltre, che il verbale dell'ammonimento non indicava le circostanze inderogabili che avrebbero reso necessaria una misura urgente. Il verbale si limitava a indicare che sussistevano la «necessità» e l'«urgenza» di «proteggere l'integrità della parte lesa» (paragrafo 3 supra). Il prefetto, il TAR e il Consiglio di Stato, partendo dal principio che l'ammonimento in questione, in quanto misura preventiva, era caratterizzato di per sé dalla necessità di intervenire in caso di urgenza, hanno ritenuto che il questore godesse di un ampio potere discrezionale, e che la scelta delle modalità di indagine dovesse essere lasciata alla sua libera valutazione (paragrafi 4‑7 supra).
17. La Corte osserva che l'approccio giurisprudenziale dei giudici amministrativi sopra menzionato nel caso di specie è in contraddizione con l'approccio giurisprudenziale che la Corte aveva osservato nella causa Giuliano Germano (sopra citata, §§ 37-40 e 115-117), cui aveva dato seguito la maggior parte della giurisprudenza nazionale. Inoltre, esso osserva che, basandosi anche sulla recente giurisprudenza del Consiglio di Stato (sentenza n. 3420 de 2023), il Governo afferma che, secondo la giurisprudenza attualmente seguita in via maggioritaria, i procedimenti di prevenzione degli atti persecutori, per la loro natura preventiva, devono sempre essere considerati urgenti: questo significa che l'articolo 7 della legge n. 241/1990, che prevede l’obbligo di notificare alla persona interessata da un ammonimento l'avvio di un procedimento amministrativo, non si applica, e che il suddetto obbligo non è in genere rispettato nell'ambito dei procedimenti che riguardano l'ammonimento.
18. La Corte osserva che questo approccio è in contraddizione con il principio che la Corte aveva ritenuto compatibile con l'articolo 8 della Convenzione, secondo il quale il questore può decidere se è possibile derogare al diritto dell'interessato di essere sentito quando esiste una situazione di urgenza, a condizione che esso motivi e giustifichi una tale deroga, e purché la misura in contestazione sia sottoposta al controllo giurisdizionale dei giudici amministrativi competenti (Giuliano Germano, sopra citata, §§ 115-117). La Corte considera che tornare su questo approccio sancito nella causa Giuliano Germano potrebbe porre un problema in riferimento alla qualità della base giuridica e delle garanzie contro l'arbitrarietà. Tuttavia, essa non ha bisogno di trarne conclusioni nella presente causa, tenuto conto delle considerazioni di seguito esposte.
19. In effetti, sembra che il questore non abbia debitamente motivato la sua decisione, e che le autorità interne non abbiano proceduto a un esame indipendente dell'esistenza di un rischio imminente o di altri motivi che dovevano giustificare una deroga al diritto del ricorrente di essere sentito. Per quanto riguarda l'affermazione secondo la quale «i motivi d'urgenza (...) emergono chiaramente dalla misura in questione, nella parte in cui essa fa riferimento ai comportamenti persecutori comprovati, ripetuti e continui adottati dall'appellante», la Corte ritiene che tale affermazione sia molto generica, e non sia basata su alcun fondamento fattuale che possa suffragarla.
20. Inoltre, la Corte osserva che il fatto che la misura in contestazione sia stata notificata soltanto quasi due mesi dopo che era stato adito il questore, considerato che la notifica propriamente detta ha richiesto di per sé più di tre settimane (paragrafi 2‑3 supra), è sufficiente per confutare l'argomentazione delle autorità nazionali e del Governo relativa al carattere urgente della misura in questione.
21. Pertanto, vi è stata violazione dell'articolo 8 della Convenzione.

2. SULLA DOGLIANZA RELATIVA ALL'ASSENZA DI MOTIVI SUFFICIENTI PER GIUSTIFICARE L'AMMONIMENTO

22. Tenuto conto dei fatti del caso di specie, delle argomentazioni delle parti e delle conclusioni di cui sopra, la Corte considera di avere deliberato sulla questione giuridica principale sollevata nella presente causa, e ritiene dunque non doversi esaminare la doglianza relativa all'insufficienza di motivi che hanno giustificato l'imposizione della misura in contestazione (Centro di risorse giuridiche in nome di Valentin Câmpeanu c. Romania [GC], n. 47848/08, § 156, CEDU 2014).

APPLICAZONE DELL'ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE

23. Il ricorrente non ha presentato alcuna domanda a titolo di equa soddisfazione. Di conseguenza, la Corte ritiene non doversi accordare alcuna somma a questo titolo.

PER QUESTI MOTIVI LA CORTE ALL'UNANIMITÀ 

1. Dichiara la doglianza riguardante il diritto di essere sentito nel corso del procedimento amministrativo ricevibile;
2. Dichiara che vi è stata violazione dell'articolo 8 della Convenzione;
3. Dichiara non doversi esaminare la doglianza riguardante l'assenza di motivi sufficienti per giustificare l'imposizione della misura in contestazione.

Fatta in francese, e poi comunicata per iscritto il 13 novembre 2025, in applicazione dell’articolo 77 §§ 2 e 3 del regolamento.

Frédéric Krenc
Presidente

Liv Tigerstedt
Cancelliere aggiunto