Ministero della Giustizia

Sentenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo del 20 marzo 2025 - Ricorsi nn. 25191/22 e altri 3 - Causa Romano e altri c. Italia

 

© Ministero della Giustizia, Direzione Generale degli Affari giuridici e legali, traduzione eseguita dalla dott.ssa Maria Caterina Tecca, funzionario linguistico.

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CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO

PRIMA SEZIONE

CAUSA ROMANO E ALTRI c. ITALIA

(Ricorsi nn. 25191/22 e altri 3 –

si veda l’elenco allegato)

SENTENZA

STRASBURGO

20 marzo 2025
 

La presente sentenza è definitiva ma può subire modifiche di forma.

Nella causa Romano e altri c. Italia,

la Corte europea dei diritti dell’uomo (Prima Sezione), riunita in un Comitato composto da:

Georgios A. Serghides, Presidente,
Frédéric Krenc,
Alain Chablais, giudici,

e Viktoriya Maradudina, Cancelliere aggiunto di Sezione facente funzioni,

dopo avere deliberato in camera di consiglio in data 27 febbraio 2025,

pronuncia la seguente sentenza, adottata in tale data:

PROCEDURA

1. All’origine della causa vi sono dei ricorsi presentati contro l’Italia con i quali la Corte è stata adita ai sensi dell’articolo 34 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (“la Convenzione”) nelle varie date indicate nella tabella allegata .
2. Il Governo italiano (“il Governo”) è stato informato dei ricorsi.

IN FATTO

3. L’elenco dei ricorrenti e le informazioni pertinenti ai ricorsi figurano nella tabella allegata.
4. I ricorrenti hanno lamentato la mancata esecuzione di decisioni nazionali. I ricorrenti avevano intrapreso delle procedure esecutive che erano state dichiarate inammissibili dai tribunali nazionali poiché i comuni locali avevano avviato la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale prevista dall’articolo 243-bis del decreto legislativo n. 267/2000, nota anche come procedura “pre-dissesto”. I ricorrenti hanno sostenuto che l’approvazione da parte dei comuni del piano di riequilibrio finanziario pluriennale previsto dall’articolo 243-quater del decreto legislativo n. 267/2000 rendeva di fatto ineseguibile la decisione nazionale. Nelle more del procedimento dinanzi alla Corte, le autorità nazionali avevano versato interamente soltanto le somme relative ai ricorrenti del ricorso n. 25191/22. I ricorrenti hanno sollevato anche altre doglianze ai sensi della Convenzione e dei suoi Protocolli.

IL QUADRO GIURIDICO PERTINENTE

5. Il diritto e la prassi interni relativi alla procedura di insolvenza applicabile a un ente locale sono reperibili nella sentenza della Corte relativa alla causa De Luca c. Italia, n. 43870/04, 24 settembre 2013.
6. Il decreto-legge n. 174/2012 ha modificato il decreto legislativo n. 267/2000 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), introducendo la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, detta anche procedura “pre-dissesto”, per i comuni e le province che versano in una situazione di squilibrio strutturale di bilancio in grado di provocare la loro insolvenza. La procedura è finalizzata a impedire ai comuni e alle province in dissesto finanziario di ricorrere alla procedura di risanamento prevista dagli articoli 244 e ss. del decreto legislativo n. 267/2000.
7. La procedura “pre-dissesto” è intrapresa dall’ente locale, che è responsabile della definizione del piano di risanamento e dell’adozione di tutti i provvedimenti necessari. Tutte le procedure esecutive nei confronti dell’ente locale sono sospese dalla data di adozione della decisione di ricorrere alla procedura pre-dissesto, alla data di adozione del piano di risanamento finanziario pluriennale da parte della sezione regionale di controllo della Corte dei Conti. Successivamente all’adozione del piano, i provvedimenti sono attuati sotto il controllo della Corte dei Conti, senza l’intervento di un comitato di liquidazione straordinaria.
8. La procedura è disciplinata dagli articoli 243-bis e ss. del decreto legislativo n. 267/2000, come introdotto dal decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 e convertito nella legge 7 dicembre 2012, n. 213 e successive modifiche, che recita come segue:

Articolo 243-bis
Procedura di riequilibrio finanziario pluriennale

1. I comuni e le province per i quali (...) sussistano squilibri strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario (...) possono ricorrere, con deliberazione consiliare alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale prevista dal presente articolo.
2. La deliberazione di ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale è trasmessa, entro 5 giorni dalla data di esecutività, alla competente sezione regionale della Corte dei conti e al Ministero dell'interno.

(...)

4. Le procedure esecutive intraprese nei confronti dell'ente locale sono sospese dalla data di deliberazione di ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale fino alla data di approvazione o di diniego di approvazione del piano di riequilibrio pluriennale di cui all'articolo 243-quater, commi 1 e 3.
5. Il consiglio dell'ente locale, entro il termine perentorio di novanta giorni dalla data di esecutività della delibera di cui al comma 1, delibera un piano di riequilibrio finanziario pluriennale (...)

Articolo 243-quater
Esame del piano di riequilibrio finanziario pluriennale

e controllo sulla relativa attuazione

1. Entro dieci giorni dalla data della delibera di cui all'articolo 243-bis, comma 5, il piano di riequilibrio finanziario pluriennale è trasmesso alla competente sezione regionale di controllo della Corte dei conti, nonché alla Commissione di cui all'articolo 155-bis, la quale, entro il termine di sessanta giorni dalla data di presentazione del piano, svolge la necessaria istruttoria (...) All’esito dell’istruttoria, la Commissione redige una relazione finale (...) che è trasmessa alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti.

(...)

3. La sezione regionale di controllo della Corte dei conti, entro il termine di trenta giorni dalla data di ricezione della documentazione di cui al comma 1, delibera sull'approvazione o sul diniego del piano, valutandone la congruenza al fine del riequilibrio. In caso di approvazione del piano, la Corte dei conti vigila sull’esecuzione dello stesso (...).

IN DIRITTO

1. SULLA RIUNIONE DEI RICORSI

9. Vista la similitudine dei ricorsi quanto al loro oggetto, la Corte ritiene opportuno esaminarli congiuntamente in un’unica sentenza.

2. SULLA DEDOTTA VIOLAZIONE DELL'ARTICOLO 6 § 1 DELLA CONVENZIONE IN RELAZIONE ALLA MANCATA ESECUZIONE

10. I ricorrenti hanno lamentato principalmente la mancata esecuzione o la tardiva esecuzione delle decisioni nazionali pronunciate a loro favore. Hanno invocato, espressamente o sostanzialmente, l’articolo 6 § 1 della Convenzione.
11. La Corte ribadisce che l’esecuzione di una sentenza pronunciata da un tribunale deve essere considerata parte integrante di un “processo” ai fini dell’articolo 6. Essa rinvia inoltre alla propria giurisprudenza relativa alla mancata esecuzione o alla tardiva esecuzione di sentenze nazionali definitive (si veda Hornsby c. Grecia, n. 18357/91, § 40, Reports of Judgments and Decisions 1997‑II).
12. Nelle cause di principio Ventorino c. Italia, n. 357/07, 17 maggio 2011, De Trana c. Italia, n. 64215/01, 16 ottobre 2007, Nicola Silvestri c.Italia, n. 16861/02, 9 giugno 2009, Antonetto c. Italia, n. 15918/89, 20 luglio 2000, e De Luca, sopra citata, la Corte ha già constatato una violazione in relazione a questioni simili a quelle del caso di specie.
13. Dopo avere esaminato tutto il materiale che le è stato presentato, la Corte non ha riscontrato alcun fatto o rilievo in grado di persuaderla a pervenire a una differente conclusione riguardo alla ricevibilità e al merito di tali doglianze. In considerazione della sua giurisprudenza in materia, la Corte ritiene che nel caso di specie le autorità non abbiano compiuto ogni sforzo necessario per fare eseguire pienamente e a tempo debito le decisioni pronunciate a favore dei ricorrenti.
14. Tale doglianza è pertanto ricevibile e da essa emerge una violazione dell’articolo 6 §1 della Convenzione.

3. SULLA DEDOTTA VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 6 § 1 DELLA CONVENZIONE IN RELAZIONE ALL'ACCESSO A UN TRIBUNALE

15. I ricorrenti hanno sollevato un’ulteriore questione in ordine al diniego di accesso a un tribunale ai sensi dell’articolo 6 § 1 della Convenzione, data la consolidata giurisprudenza della Corte in materia (De Luca, sopra citata).
16. Il Governo non ha presentato osservazioni a tale riguardo.
17. La Corte ha già constatato una violazione in ordine all’impossibilità per il ricorrente di instaurare una procedura esecutiva nei confronti di un comune dichiarato insolvente secondo i parametri stabiliti dal decreto legislativo n. 267/2000 (si veda De Luca, sopra citata). Tenuto conto del quadro normativo menzionato sopra e per i motivi indicati in prosieguo, la Corte non ravvisa alcun motivo per pervenire a una differente conclusione nel caso di specie.
18. La Corte rileva che, ai sensi dell’articolo 243-bis del decreto legislativo n. 267/2000, non poteva essere intrapresa o proseguita alcuna procedura esecutiva nei confronti dei Comuni successivamente all’adozione della decisione di ricorrere alla procedura “pre-dissesto”.
19. La Corte rileva che il divieto di intraprendere o proseguire una procedura esecutiva nei confronti del Comune rimane in vigore fino all'approvazione del piano di riequilibrio finanziario pluriennale, quindi fino a una data futura che dipende dall’attività di un organo amministrativo indipendente. Pertanto, poiché i termini stabiliti dal decreto legislativo n. 267/2000 non sono vincolanti per le autorità, la rapidità del procedimento dinanzi a queste ultime rimane interamente al di fuori del controllo o dell'influenza dei ricorrenti (si veda De Luca, sopra citata), come è accaduto nel caso di specie.
20. Per questi motivi, tale doglianza non è manifestamente infondata ai sensi dell'articolo 35 § 3, lettera a) della Convenzione, e non incorre in alcun altro motivo di irricevibilità. Conseguentemente, deve essere dichiarata ricevibile. Dopo aver esaminato tutto il materiale di cui dispone, la Corte conclude che vi è stata violazione dell’articolo 6 § 1 della Convenzione in relazione al diritto dei ricorrenti di accesso a un tribunale (si veda, mutatis mutandis, De Luca, sopra citata).

4. SULLE RIMANENTI DOGLIANZE

21. Alla luce di quanto sopra, la Corte ritiene inoltre che non sia necessario esaminare separatamente le doglianze dei ricorrenti ai sensi dell’articolo 13 della Convenzione, sollevate nel ricorso n. 7016/23, e ai sensi dell’articolo 1 del Protocollo n. 1, relative al mancato o al tardivo pagamento di un debito da parte di autorità statali e all’assenza di un ricorso effettivo a tale riguardo.

5. SULL’APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE

22. Tenuto conto della documentazione di cui è in possesso e della sua giurisprudenza (si vedano, in particolare, Ventorino, De Trana, Nicola Silvestri, Antonetto e De Luca, tutte sopra citate), la Corte ritiene ragionevole accordare le somme indicate nella tabella allegata.
23. La Corte osserva inoltre che lo Stato convenuto non ha assolto l’obbligo di eseguire le sentenze che rimangono esecutive nei ricorsi n.7016/23, 27961/23 e 780/24.

PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE, ALL’UNANIMITÀ,

1. Decide di riunire i ricorsi;
2. Dichiara ricevibili le doglianze ai sensi dell’articolo 6 1 della Convenzione relative alla mancata esecuzione o alla tardiva esecuzione di decisioni nazionali e alle restrizioni del diritto dei ricorrenti di accesso a un tribunale e ritiene che non sia necessario esaminare separatamente le rimanenti doglianze sollevate dai ricorrenti;
3. Ritiene che da tali ricorsi emerga la violazione dell’articolo 6 § 1 della Convenzione in relazione alla mancata esecuzione o alla tardiva esecuzione di decisioni nazionali e alla restrizione del diritto dei ricorrenti di accesso a un tribunale;
4. Ritiene che lo Stato convenuto debba assicurare, con misure adeguate, entro tre mesi, l’esecuzione delle decisioni nazionali pendenti indicate nella tabella allegata;
5. Ritiene
   1. che lo Stato convenuto debba versare ai ricorrenti, entro tre mesi, le somme indicate nella tabella allegata;
   2. che, a decorrere dalla scadenza dei summenzionati tre mesi e fino al versamento, tali importi dovranno essere maggiorati di un interesse semplice a un tasso equivalente a quello delle operazioni di rifinanziamento marginale della Banca centrale europea applicabile durante tale periodo, maggiorato di tre punti percentuali.

Fatta in inglese e notificata per iscritto in data 20 marzo 2025, in applicazione dell’articolo 77 §§ 2 e 3 del Regolamento della Corte.

Georgios A. Serghides
Presidente

Viktoriya Maradudina

Cancelliere aggiunto facente funzioni
 

APPENDICE

Elenco di ricorsi che sollevano doglianze ai sensi dell’articolo 6 § 1 della Convenzione

(mancata esecuzione o tardiva esecuzione di decisioni nazionali e restrizione del diritto del ricorrente di accesso a un tribunale)
 

N.	Numero del ricorso Data di presentazione	Nome del ricorrente Anno di nascita: Anno di nascita/registrazione	Nome e sede del rappresentante	Decisione nazionale pertinente	Dies a quo della mancata esecuzione	Dies ad quem  della mancata esecuzione Durata della procedura esecutiva	Provvedimento giudiziario  nazionale	Importo accordato per il danno non patrimoniale a ciascun ricorrente (in euro)[1]	Importo accordato per le spese a ciascun ricorso (in euro)[2]
1.	25191/22 29/04/2022	Giovanni ROMANO 1953   Annantonia ROMANO 1967	Romano Giovanni Benevento	Tribunale di Benevento, R.G. 4978/2015, 16/09/2015	16/09/2015	06/12/2022 7 anni, 2 mesi e 21 giorni	Comune di Napoli, pagamento di onorari (avvocato antistatario).	1.916	250
2.	7016/23 27/01/2023	Giovanni ROMANO 1953   Carlo SOMMA 1954	Romano Giovanni Benevento	Giudice di Pace di Avellino R.G. 2979/21, 10/11/2021	11/10/2021	pendente oltre 3 anni e 25 giorni	Comune di Avellino, pagamento di onorari (avvocato antistatario).	350	250
3.	27961/23 30/06/2023	COOPERATIVA SOCIALE LA MONGOLFIERA 1986	Ferraro Massimo Benevento	Tribunale di Napoli, R.G. 17687/2013, 20/09/2013	14/01/2014	pendente oltre  10 anni, 10 mesi e 21 giorni	Comune di Napoli. Pagamento di prestazioni professionali.	9.600	250
4.	780/24 13/12/2023	BANCA SISTEMA SPA 1999	Verri Francesco Crotone	Tribunale di Trani, R.G. 5597/2020, 09/12/2020     Tribunale di Trani, R.G. 5336/2020, 19/01/2021     Tribunale di Trani, R.G. 4830/2020, 29/10/2020     Tribunale di Trani, R.G. 2318/2021, 06/05/2021     Tribunale di Trani, R.G. 2322/2021, 06/05/2021     Tribunale di Trani, R.G. 2338/2021, 17/09/2021         Tribunale di Trani, R.G. 6064/2022, 27/12/2022     Tribunale di Trani, R.G. 4337/2021, 07/04/2023	09/12/2020         19/01/2021         28/01/2021         15/06/2021         23/08/2021         15/04/2022               27/02/2023         07/04/2023	pendente oltre 3 anni, 11 mesi e 26 giorni   pendente oltre 3 anni, 10 mesi e 16 giorni   pendente oltre 3 anni, 10 mesi e 7 giorni   pendente oltre 3 anni, 5 mesi e 20 giorni   pendente oltre 3 anni, 3 mesi e 12 giorni   pendente oltre 2 anni, 7 mesi e 20 giorni         pendente oltre 1 anno, 9 mesi e 8 giorni   pendente oltre 1 anno, 7 mesi e 28 giorni	Comune di Andria. Pagamento dovuto sulla base dell'acquisizione del credito.	6.200

 

[1] Oltre l’importo eventualmente dovuto dai ricorrenti a titolo di imposta.

[2] Oltre l’importo eventualmente dovuto dai ricorrenti a titolo di  imposta.