Ministero della Giustizia

Sentenza della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo del 4 ottobre 2016 - Ricorso n. 15920/16 - Causa Elena Petrache e Liliana Tranca c.Italia

© Ministero della Giustizia, Direzione generale degli affari giuridici e legali, traduzione eseguita e rivista dalla dott.ssa Martina Scantamburlo, funzionario linguistico.

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CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO

PRIMA SEZIONE
DECISIONE

Ricorso n. 15920/16
Elena PETRACHE e Liliana TRANCA
contro l’Italia

La Corte europea dei diritti dell’uomo (prima sezione), riunita il 4 ottobre 2016 in un comitato composto da:

• Kristina Pardalos, presidente,
• Robert Spano,
• Tim Eicke, giudici,
• e da Renata Degener, cancelliere aggiunto di sezione,

Visto il ricorso sopra menzionato, presentato il 23 marzo 2016,
Vista la misura provvisoria indicata al governo convenuto in virtù dell’articolo 39 del regolamento della Corte,
Vista la decisione di trattare in via prioritaria il ricorso in virtù dell’articolo 41 del regolamento della Corte,
Vista la domanda di informazione fattuale indirizzata al Governo,
Viste le informazioni fornite dalle parti,
Dopo aver deliberato, emette la seguente decisione:

IN FATTO

1. Le ricorrenti, sigg.re Elena Petrache e Liliana Tranca, sono cittadine rumene nate rispettivamente nel 1936 e nel 1966 e residenti a Roma.
   1. Le circostanze del caso di specie
2. I fatti di causa, come esposti dalle ricorrenti, si possono riassumere come segue.
   
   1.  Il contesto generale
    
3. Il 21 ottobre 2013 la Commissione dei diritti umani del Senato della Repubblica italiana visitò il Centro d’assistenza abitativa temporanea – CAAT «Ex-Cartiera» a Roma. All’esito della visita, la Commissione denunciò le condizioni fatiscenti in cui versava la struttura e l’assenza di un progetto di integrazione per le famiglie residenti.
4. L’amministrazione comunale di Roma (Roma Capitale), con delibera del 22 maggio 2014, adottò un nuovo piano di intervento in materia di alloggio, prevedendo in particolare il lancio del programma chiamato «Buono Casa» di sostegno economico alle famiglie che avevano manifestato la volontà di uscire dai CAAT per accedere a soluzioni abitative più stabili. Alla fine del mese di giugno 2015, 253 famiglie avevano manifestato il loro interesse a partecipare al programma.
5. Con delibera del 12 novembre 2015 Roma Capitale decise di rendere il programma «Buono casa» obbligatorio per tutti gli occupanti dei CAAT, con lo scopo dichiarato di giungere alla chiusura definitiva di tali strutture.
   
   2.  La situazione delle ricorrenti
    
6. Le due ricorrenti si erano insediate nel CAAT «Ex Cartiera» il 10 settembre 2011.
7. Il 25 novembre 2012 la prima ricorrente, sig.ra Petrache, fu riconosciuta invalida da un medico dell’Istituto Nazionale di Sicurezza Sociale – INPS. Il medico certificò il sordomutismo della stessa e la sua incapacità di svolgere le attività quotidiane in maniera autonoma.
8. Il 14 marzo 2016, in seguito al loro rifiuto di accedere al programma «Buono casa», Roma Capitale notificò alle ricorrenti uno sfratto e fissò come data dell’esecuzione il 28 marzo 2016. Benché facenti parte dello stesso nucleo famigliare, la figlia e la nipote della sig.ra Tranca non furono interessate dallo sfratto.
9. Il 24 marzo 2016 le ricorrenti adirono la Corte presentando una domanda di applicazione di misure provvisorie, ai sensi dell’articolo 39 del regolamento, allo scopo di far sospendere la loro espulsione dal CAAT. Lo stesso giorno, il giudice facente funzione di presidente della sezione alla quale era stata assegnata la causa decise di indicare al governo italiano che era auspicabile non procedere all’espulsione delle ricorrenti per tutta la durata del procedimento dinanzi alla Corte. Inoltre, fu posto il seguente quesito al governo italiano, in applicazione dell’articolo 54 § 2 di detto regolamento:
   «È stata offerta una sistemazione alternativa alle ricorrenti, tenuto conto della vulnerabilità della prima ricorrente?»
10. Il 21 aprile 2016 il governo italiano fornì alla Corte le informazioni seguenti:
    «1. Facendo seguito alla vostra lettera del 24 marzo u.s., abbiamo l’onore di informarvi che, già il 25 marzo 2016, il Dipartimento Politiche Sociali, Sussidiarietà e Salute di Roma ha revocato per alcune famiglie, interessate dal trasferimento dal centro di assistenza abitativa di Via Salaria (il CAAT «Ex-Cartiera»), gli sfratti che erano stati disposti, in considerazione della loro vulnerabilità.
    2. Questo ha interessato, in particolare, le sigg.re Liliana Tranca e Elena Petrache e il loro gruppo famigliare, per i quali lo sfratto è stato espressamente revocato, come comunicato alle interessate il 25 marzo 2016.
    3. Il dipartimento di Roma Capitale sopra indicato, nel frattempo, si è impegnato per trovare un alloggio adeguato per questa famiglia. A tale scopo, è stata trovata in tempi rapidi una sistemazione nel Villaggio della Solidarietà (...), sempre a Roma, in un alloggio destinato esclusivamente a questo gruppo famigliare, che dispone di spazi per il giorno e per la notte, di una cucina e di toilette separate. Nonostante ciò, le ricorrenti hanno rifiutato l’offerta, come risulta dal verbale allegato alla presente.
    4. Considerato il quesito posto dalla Corte nella comunicazione del 24 marzo 2016, possiamo rispondere che, tenuto conto della situazione di vulnerabilità della prima ricorrente, un alloggio adeguato è stato messo a disposizione del gruppo famigliare di quattro persone (tra cui un minore, Antonio Giscan, nato il 5 aprile 2006), ma che tale alloggio adeguato è stato rifiutato dalle ricorrenti.»
11. Il 26 maggio 2016 le ricorrenti, invitate a sottoporre eventuali osservazioni, depositarono la loro risposta, i cui passaggi pertinenti sono così formulati:
    «(...) 3. Le ricorrenti denunciano che il Villaggio della Solidarietà – Camping River (la soluzione proposta dal Governo) è un sito di segregazione razziale, degradato e inadatto.
    (...)
    5. Il Villaggio della Solidarietà è situato a dieci chilometri dal luogo di residenza attuale delle ricorrenti. Queste ultime osservano anche che si tratta di un sito ufficiale destinato unicamente alle persone di etnia rom. (...)
    8. (...) La fermata dell’autobus più vicina si trova a 2,1 chilometri (...) la stazione più vicina a 3,6 chilometri. Gli occupanti del sito indicano che un servizio «informale» di minibus viene proposto dalle ore 7 alle ore 21.30 per raggiungere la stazione di Prima Porta. Secondo l’associazione «21 luglio», che ha visitato il sito nel maggio 2016, il minibus non è adatto a trasportare persone invalide come la prima ricorrente.
    (...)
    11. Il sito è cinto da una rete metallica, la videosorveglianza è costantemente attiva e, per accedere al sito, i visitatori devono essere invitati dagli occupanti ed essere autorizzati dal Dipartimento Politiche Sociali, Sussidiarietà e Salute di Roma Capitale. Un registro indica l’ora di entrata e di uscita nonché i nomi dei visitatori. (...)»
12. Lo stesso giorno, le ricorrenti informarono la Corte che era stato depositato un ricorso per annullamento dello sfratto, in data non precisata, dinanzi al tribunale amministrativo regionale (il TAR) del Lazio.
13. L’8 e il 9 giugno 2016 il Dipartimento Politiche Sociali, Sussidiarietà e Salute di Roma Capitale incontrò le ricorrenti e gli altri residenti del sito «Ex-Cartiera» allo scopo di convincerli ad accettare alloggi alternativi e a lasciare il CAAT.
14. Il 10 giugno 2016 le ricorrenti informarono la Corte degli ultimi sviluppi della causa, in particolare del fatto che il TAR del Lazio aveva respinto la loro domanda di misure cautelari collegiali relativamente allo sfratto, osservando che l’atto contestato era stato sospeso da Roma Capitale il 25 marzo 2016 (paragrafo 10 supra).
15. L’8 luglio 2016 il governo italiano confermò di avere presentato alle ricorrenti delle nuove proposte di alloggio, e produsse inoltre copia del decreto del presidente del TAR del Lazio del 25 marzo 2016 con cui veniva accolta una domanda di misure cautelari monocratiche relativamente a cinque sfratti presentata da persone residenti nel CAAT «Ex-Cartiera».
16. Secondo le ultime informazioni fornite dalle ricorrenti, il ricorso per annullamento dello sfratto è tuttora pendente dinanzi al TAR del Lazio.
    2. Il diritto interno pertinente
17. L’articolo 55 del codice del processo amministrativo (CPA), nelle sue parti pertinenti, recita:
    «Misure cautelari collegiali
    1. Se il ricorrente, allegando di subire un pregiudizio grave e irreparabile durante il tempo necessario a giungere alla decisione sul ricorso, chiede l'emanazione di misure cautelari (…), il collegio si pronuncia con ordinanza emessa in camera di consiglio.
    (...)
    3. La domanda cautelare può essere proposta con il ricorso di merito o con distinto ricorso notificato alle altre parti.
    (...)
    5. Sulla domanda cautelare il collegio pronuncia nella prima camera di consiglio successiva al ventesimo giorno dal perfezionamento, anche per il destinatario, dell'ultima notificazione e, altresì, al decimo giorno dal deposito del ricorso.
    (...)»
18. L’articolo 56 del CPA, nelle sue parti pertinenti, recita:
    «Misure cautelari monocratiche
    1. Prima della trattazione della domanda cautelare da parte del collegio, in caso di estrema gravità ed urgenza, tale da non consentire neppure la dilazione fino alla data della camera di consiglio, il ricorrente può, con la domanda cautelare o con distinto ricorso notificato alle controparti, chiedere al presidente del tribunale amministrativo regionale, o della sezione cui il ricorso è assegnato, di disporre misure cautelari provvisorie. (...).
    2. Il presidente o un magistrato da lui delegato verifica che la notificazione del ricorso si sia perfezionata nei confronti dei destinatari o almeno della parte pubblica e di uno dei controinteressati e provvede con decreto motivato non impugnabile. La notificazione può avvenire da parte del difensore anche a mezzo fax. (...).
    3. Qualora dalla decisione sulla domanda cautelare derivino effetti irreversibili, il presidente può subordinare la concessione o il diniego della misura cautelare alla prestazione di una cauzione (…) determinata con riguardo all'entità degli effetti irreversibili che possono prodursi per le parti e i terzi.
    4. Il decreto, nel quale deve essere comunque indicata la camera di consiglio di cui all'articolo 55, comma 5, in caso di accoglimento è efficace sino a detta camera di consiglio (...)».
    
    MOTIVI DI RICORSO
     
19. Invocando l’articolo 3 della Convenzione, le ricorrenti lamentano la minaccia rappresentata dallo sfratto che sarebbe costitutiva di un trattamento inumano e degradante.
20. Invocando l’articolo 8, le ricorrenti denunciano per gli stessi fatti una violazione del loro diritto al rispetto della vita famigliare e del domicilio, in particolare a causa dell’assenza di fondamento giuridico dello sfratto e del carattere sproporzionato dello stesso.
21. Invocando l’articolo 13, le ricorrenti lamentano l’assenza di un rimedio interno sospensivo per contestare lo sfratto.
22. Esse invocano anche l’articolo 14, denunciando di essere vittime di discriminazione a causa della loro appartenenza a un gruppo etnico specifico.
    
    IN DIRITTO
     
23. La Corte rammenta innanzitutto che, ai sensi dell’articolo 35 § 1 della Convenzione, può essere adita solo dopo che siano state esperite tutte le vie di ricorso interne. Ogni ricorrente deve aver dato ai giudici interni la possibilità che tale disposizione ha lo scopo di riservare, in linea di principio, agli Stati contraenti, ossia prevenire o correggere le violazioni dedotte contro di loro (si vedano, tra molte altre, McFarlane c. Irlanda [GC], n. 31333/06, § 107, 10 settembre 2010, Parrillo c. Italia [GC], n. 46470/11, § 87, 27 agosto 2015).
24. Come la Corte ha rammentato nella sentenza Sejdovic c. Italia ([GC], n. 56581/00, § 44-46, CEDU 2006 II), benché applicabile con una certa flessibilità e senza eccessivo formalismo, la regola dell'esaurimento delle vie di ricorso interne obbliga, per principio, a sollevare davanti ai giudici nazionali competenti, almeno in sostanza, nelle forme e nei termini prescritti dal diritto interno, le doglianze che si intende poi far valere a livello internazionale (si vedano, tra molte altre, Azinas c. Cipro [GC], n. 56679/00, § 38, CEDU 2004-III, e Fressoz e Roire c. Francia [GC], n. 29183/95, § 37, CEDU 1999-I).
25. Tuttavia, l’obbligo derivante dall’articolo 35 si limita a quello di fare un uso normale dei ricorsi verosimilmente effettivi, sufficienti ed accessibili (Sofri e altri c. Italia (dec.), n. 37235/97, CEDU 2003-VIII). In particolare, la Convenzione prescrive l’esaurimento dei soli ricorsi che si riferiscono alle violazioni contestate e che, nel contempo, siano disponibili e adeguati. Tali ricorsi devono esistere con un grado sufficiente di certezza non solo in teoria ma anche in pratica, poiché in caso contrario mancano loro l’effettività e l’accessibilità richieste (Dalia c. Francia, 19 febbraio 1998, § 38, Recueil 1998-I).
26. Tuttavia, il semplice fatto di nutrire dubbi in merito alle prospettive di successo di un determinato ricorso che non è manifestamente destinato ad essere rigettato non costituisce un motivo valido per giustificare il mancato utilizzo di ricorsi interni (Sardinas Albo c. Italia (dec.), n. 56271/00, CEDU 2004-I, e Brusco c. Italia (dec.), n. 69789/01, CEDU 2001-IX).
27. Nel caso di specie, la Corte rammenta che, il 24 marzo 2016, ha deciso di comunicare al governo italiano che era auspicabile non procedere all’esecuzione dello sfratto delle ricorrenti dal CAAT «Ex-Cartiera» per tutta la durata del procedimento dinanzi ad essa.
28. Il 26 maggio 2016 le ricorrenti hanno informato la Corte che era stato presentato dinanzi al TAR del Lazio un ricorso per annullamento dello sfratto.
29. Solo il 10 giugno 2016 le ricorrenti hanno avvisato la Corte che una domanda di sospensione dello sfratto, presentata ai sensi dell’articolo 55 del CPA, era stata respinta dal TAR.
30. Pur considerando deplorevole il fatto che le ricorrenti l’abbiano informata tardivamente, la Corte rammenta che la portata dell’esigenza del carattere sospensivo di un ricorso varia in funzione della natura della violazione dedotta (si veda De Souza Ribeiro c. Francia [GC], n. 22689/07, §§ 82-83, CEDU 2012). A questo proposito, essa ritiene che, in circostanze eccezionali come quelle della presente causa, nella quale le ricorrenti si sono trovate ad affrontare un rischio improvviso di perdita del loro domicilio, in applicazione di un atto dell’amministrazione adottato senza alcuna forma di controllo giudiziario preventivo e in assenza di un alloggio alternativo (si veda Connors c. Regno Unito, n. 66746/01, §§ 94-95, 27 maggio 2004), l’assenza di carattere sospensivo di un determinato rimedio interno potrebbe dispensare il ricorrente dall’obbligo di esaurire le vie di ricorso interne ed essere esaminata sotto profilo dell’articolo 13 della Convenzione. Tuttavia, contrariamente a quanto affermano le ricorrenti, la Corte considera che nell’ordinamento giuridico italiano sia previsto un tale rimedio.
31. Come sopra rammentato (paragrafo 26 supra), il semplice fatto di nutrire dubbi in merito alle prospettive di successo di un ricorso esistente e disponibile a livello nazionale non costituisce un motivo valido per dispensare il ricorrente dal suo obbligo di utilizzare il ricorso interno. Al contrario, la Corte ha già dichiarato, rammentando la centralità da essa riconosciuta al principio di sussidiarietà, che vi è interesse ad adire il giudice nazionale competente per permettergli di ampliare i diritti esistenti avvalendosi del suo potere di interpretazione (si veda Ciupercescu c. Romania, n. 35555/03, § 169, 15 giugno 2010).
32. A questo proposito, la Corte osserva che, secondo il testo dell’articolo 56 del CPA sopra citato (paragrafo 18 supra), la parte che rischia di subire un pregiudizio a causa dell’adozione o dell’esecuzione di un atto amministrativo può, in caso di estrema gravità e urgenza, chiedere la immediata sospensione dello stesso al presidente del TAR.
33. Inoltre, la Corte prende atto del decreto del presidente del TAR del Lazio del 25 marzo 2016 (paragrafo 15 supra). Essa osserva che tale decisione accoglie una domanda di sospensione di cinque sfratti, presentata ai sensi dell’articolo 56 del CPA, da persone che, come le due ricorrenti, risiedevano nel CAAT «Ex-Cartiera».
34. Infine, la Corte osserva che il ricorso per annullamento, presentato dalle ricorrenti per contestare sul merito lo sfratto, è sempre pendente dinanzi al TAR del Lazio.
35. Di conseguenza, sottolineando il proprio ruolo sussidiario rispetto ai sistemi nazionali di garanzia dei diritti umani (Handyside c. Regno Unito, 7 dicembre 1976, § 48, serie A n.24), la Corte considera che le ricorrenti disponessero di un rimedio interno effettivo per ottenere sia la sospensione che l’annullamento dello sfratto. Inoltre, non è stata rilevata alcuna circostanza eccezionale di natura tale da dispensare le ricorrenti dell’obbligo di esperire la via di ricorso in questione.
36. Pertanto questo ricorso deve essere respinto per mancato esaurimento delle vie di ricorso interne in applicazione dell’articolo 35 §§ 1 e 4 della Convenzione.
37. Di conseguenza, la Corte decide di porre fine all’applicazione dell’articolo 39 del regolamento della Corte.

Per questi motivi la Corte, all’unanimità,
Dichiara il ricorso irricevibile.

Fatta in francese, poi comunicata per iscritto il 27 ottobre 2016.

Renata Degener
Cancelliere aggiunto

Kristina Pardalos
Presidente