Ministero della Giustizia

Commissione Grosso - per la riforma del codice penale (1 ottobre 1998) - Delitto tentato e delitti di attentato (allegato alla Relazione del 15 luglio 1999)

1. Un inventario dei principali profili dell'istituto del tentativo suscettibili di eventuale riforma, può essere redatto ordinandoli - per esigenze di chiarezza - in tre grandi gruppi.
   
   • Profili attinenti al campo di applicazione del tentativo, concernenti cioè l'opzione se il tentativo debba trovare applicazione solo rispetto a talune categorie determinate di reati o addirittura rispetto a singole fattispecie specificamente individuate.
   • Profili attinenti alla struttura e al trattamento sanzionatorio del tentativo, concernenti dunque le opzioni relative all'individuazione della soglia di punibilità e del sistema di comminatoria della pena: opzioni, queste, tutte influenzate dalla scelta di fondo sul punto di equilibrio tra "oggettivismo" e "soggettivismo".
   • Profili attinenti alla disciplina degli istituti connessi o interferenti col tentativo: a parte lo specifico istituto del ravvedimento, la particolare struttura del tentativo implica spesso che istituti disciplinati con riferimento al reato consumato debbano subire degli adattamenti quando applicati al tentativo. Si tratta, dunque, di accertare in che misura è opportuno che tali adattamenti siano affidati all'elaborazione dottrinale e giurisprudenziale, oppure siano disciplinati dalla legge.
      
2. Preliminarmente, può essere interessante notare che, da un lato, come si vedrà più dettagliatamente in seguito, la soluzione adottata dal vigente codice italiano, specie per quanto riguarda la struttura del tentativo, è in definitiva minoritaria rispetto al modello adottato invece nella maggioranza degli ordinamenti stranieri; e che, dall'altro lato, i più recenti progetti di riforma che si sono avuti in Italia (progetto della "Commissione Pagliaro" e progetto senatoriale "Riz e altri") tendono in sostanza a confermare lo status quo, limitandosi a proporre modifiche marginali o attinenti solo alla disciplina di qualche istituto connesso o interferente col tentativo.
    
3. Per quanto riguarda il campo di applicazione del tentativo, una sua ulteriore riduzione non sembra facilmente prospettabile.
   
   • Non pochi codici prevedono la punibilità del tentativo solo in rapporto a determinate fattispecie: più precisamente, nei codici belga, francese e tedesco il tentativo di un crimine è sempre punibile, mentre il tentativo di delitto è punibile solo per determinate fattispecie; così pure in Inglilterra, dove il tentativo, salve alcune tassative eccezioni, non è punibile rispetto ai reati minori, individuati mediante riferimento alla disciplina processuale semplificata cui sono sottoposti (c.d. summary offences); interessante la soluzione portoghese, ove il tentativo è punibile quando riguardi delitti puniti con pena superiore ad un certo limite.
     
     Nonostante ciò, la soluzione attualmente vigente in Italia è sostanzialmente coerente con la bipartizione dei reati in delitti e contravvenzioni, anche se - indubbiamente - il sistema bipartito può comportare il rischio che nella vasta categoria dei delitti confluiscano, accanto a fatti di indubbia gravità, anche reati poco significativi.
   • Contraria alla nostra tradizione consolidata sarebbe anche una limitazione del tentativo ai soli reati di evento naturalistico, con esclusione dunque dei cosiddetti reati di mera condotta, come invece accade in Spagna. Non solo, infatti, la formula legislativa del nuovo codice del 1995 è costruita sul "risultato" ("... actos que objetivamente deberìan producir el resultado ...": art. 16), ma anche la dottrina ribadisce l'esclusione con una motivazione che sarebbe per noi difficilmente condivisibile: "nei delitti il cui tipo si compone solamente di una attività che non richiede segua risultato alcuno (delitti di mera attività) non è concepibile il tentativo, poichè la realizzazione dell'atto tipico comporta già la consumazione" (Quintero Olivares).
   • Al contrario qualche problema si pone a proposito del tentativo dei reati omissivi. Pacifica essendo la configurabilità del tentativo dei reati omissivi impropri, può conseguentemente dirsi del tutto inessenziale una modifica alla formula dell'art. 56 c.p., che è invece costruita esclusivamente sugli "atti". Al contrario, per quanto riguarda la configurabilità del tentativo dei reati omissivi propri, com'è noto la dottrina è divisa sul punto: ed in effetti, non mancano probabilmente buone ragioni per escluderla, anche se forse la modesta incidenza pratica della questione può consigliare che la sua soluzione sia rimessa all'elaborazione dottrinale e giurisprudenziale.
   • In conclusione, nonostante che la maggioranza della Commissione non inclini adindividuare in vialegislativa tipologie criminose sottratte come tali alla applicabilità dellla norma sul tentativo, non è mancatochi ha tuttavia raccomandato di prendere in considerazione una siffatta eventualità, che probabilmente rispecchierebbe anche ragilni sostanziali messe in luce dalla realtà criminologica e dall'esperienza giudiziaria.
      
4. Passando ora ai problemi centrali della struttura e del trattamento sanzionatorio del tentativo, non sembra contestabile che la disciplina vigente in Italia possa essere annoverata tra quelle maggiormente ispirate ad un orientamento oggettivista.
   
   • Per quanto riguarda più precisamente il trattamento sanzionatorio, non mancano infatti ordinamenti a noi geograficamente vicini che prevedono o la parificazione del tentativo al reato consumato (Austria), oppure un'attenuazione di pena solo facoltativa per il tentativo (Svizzera, Germania). Nel sistema inglese, ferma restando l'ampia discrezionalità del giudice nella commisurazione, la legge positiva dispone che il limite edittale massimo del tentativo coincida con quello del reato-scopo [sect. 4 (1) del Criminal Attempts Act del 1981].
   • Discorso decisamente più articolato deve essere fatto a proposito della struttura della fattispecie del tentativo.
     
     Preliminarmente, va osservato che il requisito dell'idoneità non pare contribuire in modo decisivo alla tipizzazione della condotta di tentativo, all'individuazione cioè tassativa della soglia di punibilità, del grado di sviluppo necessario dell'azione punibile. Il requisito dell'idoneità sembra piuttosto porsi su un altro piano, indicando un accertamento reso necessario dal fatto che, non essendosi verificata la consumazione, rimane incerto se l'azione già di per sé tipica sarebbe stata in trado di pervenire alla consumazione. In definitiva, sotto questo profilo, il requisito dell'idoneità, lungi dal contribuire alla tipicità della condotta di tentativo, attiene piuttosto alla tradizionale problematica del c.d. tentativo inidoneo o impossibile (untaugliche Versuch).
     Ed in effetti, in questa forma di requisito positivo della condotta del tentativo, l'idoneità risulta richiesta solamente dal codice italiano e da quello portoghese (art. 22), essendo decisamente più frequenti le soluzioni di quei codici (come l'austriaco, lo spagnolo, il tedesco) che richiamano l'idoneità in negativo, per disciplinare cioè il tentativo inidoneo. E, d'altra parte, è noto come l'efficacia tipizzante che l'idoneità svolge nel nostro sistema sia praticamente nulla e come, inoltre, la consistenza praticogiudiziaria dello stesso tentativo inidoneo sia decisamente modesta.
     
     Sulla base di queste premesse, non dovrebbe suonare scandaloso prospettare l'eliminazione del requisito dell'idoneità.
     Per un verso, infatti, la non punibilità del tentativo assolutamente inidoneo è già prevista dall'art. 49 c.p., che potrebbe essere riformulato in termini vicini, ad esempio, all'omologa norma austriaca (a differenza, dunque, dei sistemi angloamericani ove è invece prevista la punibilità del tentativo inidoneo e del reato putativo per errore di fatto), collocandolo in una posizione contigua a quella del tentativo punibile ed eliminando la previsione della anacronistica misura di sicurezza. Inoltre, il "ridimensionamento" dell'art. 49 c.p. a norma di mera non punibilità del tentativo assolutamente inidoneo sarebbe positiva anche da altri punti di vista: in primo luogo, perchè se si volesse mantenere operante la concezione c.d. necessariamente lesiva del reato, sarebbe davvero opportuno che lo si dicesse chiaramente in apposita norma ad hoc, diversamente collocata e formulata (in questo senso va ad esempio il "progetto Pagliaro"); in secondo luogo, perchè probabilmente la concezione necessariamente lesiva del reato potrebbe essere destinata ben presto, e meglio, ad essere riassorbita nella più complessa disciplina della c.d. irrilevanza del fatto.
     Per un altro verso, una volta chiarita la non punibilità del tentativo assolutamente inidoneo, il requisito dell'idoneità di cui all'art. 56 potrebbe rivelarsi comunque inadeguato. O perchè potrebbe ingenerare l'equivoco che il tentativo non sia punibile in presenza di una inidoneità anche solamente relativa. Oppure perchè potrebbe essere erroneamente considerato come il requisito su cui s'incentra la tipicità della condotta (magari nella premessa di una accezione soggettiva della univocità), scontando così gli esiti della sua ben modesta capacità selettiva della condotta punibile.
     Diverso sembra essere il ruolo dell'idoneità nei reati di attentato, come vedremo meglio in seguito.
     Nello sforzo di individuare un requisito di tipizzazione sufficientemente determinata della condotta del tentativo, si può constatare ormai un indirizzo maggioritario nei principali ordinamenti di civil law, che tende in qualche misura a contrapporsi all'orientamento degli ordinamenti di common law, ove la disciplina dell'istituto presenta tratti di soggettivismo che paiono oggetto di progressiva valorizzazione legislativa e scientifica.
     Nel sistema inglese il tentativo è ora disciplinato legislativamente dal Criminal Attempts Act del 1981. La soglia della rilevanza penale viene individuata [sect. 1(1)] nel compimento di un "atto che sia più che meramente preparatorio rispetto alla commissione del reato". All'interno di tale definizione, la cui indeterminatezza è da più parti lamentata, va sottolineato il termine "meramente", la cui inclusione finisce per restringere la non punibilità ad un sottoinsieme qualificato di atti preparatori. Ricordato come l'ampio spettro della norma incriminatrice riportata possa essere temperato da un suo enforcement selettivo ad opera degli organi dell'accusa, occorre pure segnalare come la qualificazione di un atto come meramente preparatorio sia questio facti su cui è competente la giuria popolare.
     Interessante la soluzione del Model penal code statunitense. Tale documento, dopo aver definito il tentativo tramite il riferimento ad una azione od omissione costituente, secondo le convinzioni dell'agente, un "passo sostanziale verso la commissione del reato", enumera una serie di ipotesi tradizionali di atti preparatori (l'attesa della vittima, la sollecitazione della stessa a recarsi sul luogo del reato etc.), escludendo che le stesse possano essere considerate in jure come penalmente irrilevanti.
     
     Nella maggior parte dei sistemi penali di civil law, la condotta tipica del tentativo continua ad essere individuata attraverso il concetto dell'inizio d'esecuzione del reato.
     Il nuovo codice francese del 1994 perpetua la tradizione dicendo che "La tentative est constitueé dès lors que, manifestée par un commencement d'exécution, elle n'a été suspendue ou n'a manqué son effet qu'en raison de circostances indépendantes de la volonté de son auteur" (art. 121-5). Nello stesso senso vanno il codice svizzero (art. 21), l'avamprogetto di riforma dello stesso (art. 17), e pure il codice argentino (art. 42).
     Anche nei codici belga e spagnolo il nucleo centrale della definizione del tentativo è dato dalla nozione di "cominciamento dell'esecuzione", sebbene la fattispecie sia arricchita dall'ulteriore riferimento ai "fatti esteriori" in cui si deve manifestare l'inizio d'esecuzione. Dice, infatti, il codice belga che "Il y a tentative punissable lorsque la résolution de commettre un crime ou un délit a été manifesteé par des actes extèrieurs qui forment un commencement d'exécution de ce crime ou de ce délit [...]" (art. 51). Decisamente più articolata è la definizione del codice spagnolo, anche se forse non necessariamente più espressiva: "Hay tentativa cuando el sujeto da principio a la ejecucòn del delito directamente por hechos exteriores, practicando todos o parte de los actos que objetivamente deberìan producir el resultado [...]" (art. 16). Molto particolare la soluzione portoghese, che s'impegna in una definizione analitica degli "atti di esecuzione" (art. 22), di cui avremo modo di occuparci in seguito.
     Anche nel "progetto Pagliaro", e nel "progetto Riz e altri" (che in questa parte segue quasi pedissequamente il primo), si avverte un'esigenza di "meglio fondare la materialità del fatto di tentativo, svincolandone la struttura, per quanto possibile, da riferimenti di carattere personale-soggettivo". E tale scopo viene perseguito aggiungendo l'avverbio "oggettivamente" al requisito della direzione non equivoca degli atti, che rimane invariato in entrambi i progetti. Peraltro, non sembra che né il riferimento ai "fatti esteriori" né l'avverbio "oggettivamente" siano in grado di recare un particolare contributo alla precisazione della condotta del tentativo. In effetti, l'esigenza di una manifestazione esteriore della risoluzione criminosa discende già dal principio generale di materialità del reato (nemo patitur cogitationis poenam), mentre il problema è quello dell'individuazione del grado di sviluppo della condotta del tentativo punibile, alla cui soluzione intende provvedere il criterio dell'inizio d'esecuzione. Per quanto riguarda in particolare, poi, il ruolo dell'avverbio "oggettivamente", nel contesto della definizione italiana rimasta ancorata al criterio della direzione non equivoca degli atti, esso potrebbe semmai mirare a chiarire l'intento legislativo di privilegiare l'accezione oggettivistica di quel requisito.
     
     La formula dell'inizio di esecuzione ha l'indubbio pregio di mutuare - per così dire - la tipicità del tentativo da quella della fattispecie di riferimento di parte speciale, configurando così una sorta di tipicità "parziale" o "iniziale" della condotta di tentativo rispetto a quella della condotta del reato consumato (esplicito in questo senso il codice portoghese, che nell'elencare una tipologia definitoria degli atti di esecuzione indica tra l'altro gli atti "che integrano un elemento costitutivo di una fattispecie delittuosa"). Com'è noto, questo pregio sul piano della rigorosa delimitazione concettuale della condotta punibile viene però in qualche modo controbilanciato - sul piano delle esigenze politico-criminali - dalla impossibilità di ricondurre all'inizio di esecuzione quegli atti che, pur essendo totalmente atipici, sono però immediatamente antecedenti all'inizio di esecuzione.
     Il diritto comparato offre tuttavia esempi di soluzioni legislative che tendono a realizzare un'interessante conciliazione delle due contrapposte esigenze. Così, innanzitutto, il codice tedesco del 1975 definisce il tentativo nel modo seguente: "Commette il tentativo di un reato chi, secondo la sua rappresentazione, intraprende direttamente la realizzazione della fattispecie" (§ 22). Nello stesso ordine d'idee il codice austriaco del 1974 fornisce la seguente definizione: "Il reato è tentato quando l'autore realizza la sua risoluzione [...] attraverso un'azione che precede direttamente l'esecuzione" (§ 15.2). In entrambi i casi, il criterio d'individuazione della tipicità della condotta punibile è costituito dal concetto di "esecuzione della fattispecie": Verwirklichung des Tatbestandes, nel codice tedesco; Ausfuhrung, in quello austriaco.
     Ma la soglia di punibilità è, poi, anticipata in entrambi i codici attraverso il riferimento agli atti che precedono unmittelhar, "direttamente", "immediatamente", gli atti esecutivi.
     L'esigenza di anticipare la soglia della punibilità ad atti precedenti a quelli esecutivi, cioè di realizzazione parziale della fattispecie tipica di parte speciale, è avvertita chiaramente anche dal codice portoghese, che in effetti provvede ad equiparare agli atti esecutivi "quelli che, secondo la comune esperienza e salvo circostanze imprevedibili, sono di natura tale da far prevedere che ad essi seguano" gli atti esecutivi (art. 22.2, lett. c).
     Dei due criteri, quello della "immediatezza" e quello della "prevedibilità", il primo sembra dotato di maggiore efficacia espressiva e delimitativa.
      
5. Concludendo, nella prospettiva di una maggiore delimitazione possibile della anticipazione della attività punibile, e di un inserimento della disciplina italiana del tentativo nel panorama delle legislazioni europee, parrebbe opportuno orientare la nuova disciplina del delitto tentato in una direzione rigorosamente oggettiva, centrata sul concetto della punibilità degli atti esecutivi della condotta tipica.
   Il ritorno alla formula dell'inizio di esecuzione della condotta tipica dovrebbe essere tuttavia accompagnata da opportuni correttivi, finalizzati da un lato ad evitare rigidezze eccessive del criterio adottato, dall'altro a superare le obbiezioni di eccessiva restrizione dell'area di punibilità che potrebbero essere avanzate con riferimento ai reati casualmente orientati. Come si è testé rilevato, il criterio sussidiario della "immediatezza" sembra dotato, più di altri possibili, di efficacia espressiva e delimitativa.
    
6. Passando ora alla disciplina degli istituti connessi o interferenti con quello del tentativo, conviene concentrare specialmente l'attenzione sul dolo, sul ravvedimento dell'autore e infine, soprattutto, sui c. d. delitti di attentato.
   
   • Per quanto riguarda l'annosa questione del dolo del tentativo, e più precisamente della compatibilità tra tentativo e dolo eventuale, va preliminarmente preso atto dell'orientamento ormai maturato dalla giurisprudenza maggioritaria nel senso della esclusione (questo è pure l'orientamento nei sistemi di common law, ove anzi il tentativo richiede il dolo intenzionale, anche laddove il reato-scopo può essere realizzato con il solo dolo diretto), valorizzazndo peraltro la categoriadel dolo diretto sicuramente compatib ile con il tentativo.. In questo senso vanno del resto sia il "progetto Pagliaro" sia il "progetto Riz". Dei due testi, la formula più corretta sembra essere quella del primo ("chi, con l'intenzione o la certezza di cagionare l'evento, compie atti ...") in quanto mette bene in luce la compatibilità del tentativo anche con il c.d. dolo diretto oltre che con quello intenzionale, a differenza invece del "progetto Riz" ("compie atti [...], con l'intenzione di cagionare l'evento").
     Peraltro, nell'uno e nell'altro testo qualche perplessità può ingenerare la redazione di una formula con esclusivo riferimento all'evento, mentre la configurabilità di un dolo eventuale è possibile rispetto a reati di mera condotta probabilmente anche nella loro realizzazione tentata. Sotto questo profilo, si rivela più felice una formula come ad esempio quella del codice argentino (art. 42): "El que con el fin de cometer un delito determinado comienza su ejecucìon ...". Anche se, certamente, viene meno qui il riferimento al dolo diretto.
     Tutto questo premesso, la questione della configurabilità del tentativo a titolo di dolo eventuale si pone a tutt'oggi come un problema aperto dal punto di vista dogamatico e dottrinale, implicando una componente fortemente politico-valutativa di cui non è facile fornire totale razionalizzazione. In Commissione è emerso un orientamento che, conformemente alla consistente tendenza rilevabile a livello comparatistico, ritiene preferibile l'adozione di un'espressa formula legislativa di incompatibilità fra dolo eventuale e tentativo. E in effetti, se la categoria del dolo eventuale è andata appunto sviluppandosi nell'ottica della effettiva verificazione dell'evento rispetto al quale si sia accettato il rischio, appare poco plausibile continuare ad attribuire ad esso rilevanza, laddove il rischio non si "realizzi" concretamente: continuare a criminalizzare un atteggiamento di previsione ipotetica che non ha trovato riscontro nei fatti (tanto più considerato che l'agente si era pur sempre rappresentato, trattandosi di dolo eventuale, anche la possibilità che la lesione non si realizzasse, ciò che è appunto accaduto) equivarrebbe ad attribuire rilevanza ad uno status mentale destinato a retrocedere in una sfera sostanzialmente interiore.
     Per contro, un diverso orientamento manifestatosi in Commissione ritiene che, una volta meglio esplicitato che il dolo eventuale debba consistere in una rappresentazione del realizzarsi del fatto tipico in termini di alta probabilità e di puntuale concretezza e corrispondenza al fatto storicamente realizzatosi, inclina a ritenere configurabile il tentativo a titolo di dolo eventuale. Peraltro aprendo a questa opzione legislativa non vi sarebbe bisogno di adottare alcune formula legislativa espressa, venendo così incontro anche alla posizione di chi preferirebbe che l'arduo dilemma fosse comunque lasciato all'elaborazione giurisprudenziale.
   • Di grande interesse sono le scelte che si impongono oggi in tema di desistenza e recesso. In realtà, a fronte di un panorama comparatistico molto vario e sempre più orientato verso un potenziamento e una valorizzazione politico criminale di questi istituti, sia il "progetto Pagliaro" che il "progetto Riz" inclinano invece verso la conservazione dell'esistente. Infatti, anche l'innovazione proposta dal secondo progetto si esaurisce nella semplice previsione di un più consistente effetto attenuante del recesso attivo, al quale viene collegata un'attenuazione di pena da un terzo fino a due terzi (art. 55.2), anziché fino alla metà.
     Attualmente, sembrano essere almeno tre i profili sui quali potrebbe ragionevolmente intervenire una nuova disciplina legislativa: la parificazione o meno tra desistenza e recesso, la disciplina del ravvedimento del concorrente, la rilevanza del recesso "inidoneo".
     
     Per quanto riguarda i rapporti tra desistenza e recesso, a parte i codici belga e francese che non contengono un'espressa disciplina degli istituti, ed il diritto penale inglese che attribuisce ad entrambi una mera incidenza sulla commisurazione della pena, i codici tedesco (§ 24), austriaco (§ 16.1), spagnolo (art. 16.2) e portoghese (art. 24) parificano gli effetti dei due istituti stabilendo la non punibilità dell'autore, salvo poi precisare - come fa il codice spagnolo - la eventuale responsabilità per gli atti già compiuti se di per sé costitutivi di un diverso reato.
     Particolarmente significativo, poi, di questa consolidata tendenza ad ampliare la rilevanza del ravvedimento dell'autore, è la previsione del codice portoghese che giunge addirittura ad equiparare alla desistenza e al recesso anche l'impedimento della verificazione dell'evento non compreso nella fattispecie ("A tentativa deixa de ser punìvel quando o agente voluntariamente desistir de proseguir na execuçao do crime, ou impedir a consumaçao, ou, nao obstante a consumaçao, impedir a verificaçao do resultado nao comprendido no tipo de crime").
     Ma ancora più significative nello stesso senso sono le vicende attuali del sistema svizzero. Se, infatti, l'attuale testo è uno dei pochissimi che continua a distinguere desistenza e recesso, l'avamprogetto per la riforma della parte generale ne propone invece l'equiparazione: "Il giudice può esentare da ogni pena l'autore che, spontaneamente, abbia desistito dal consumare un reato iniziato o contribuito ad impedire l'evento" (art. 18.1).
     
     Per quanto riguarda il ravvedimento del concorrente, non c'è dubbio che - a parte i codici belga e francese che niente dispongono in proposito - la tendenza generale è nel senso di codificarne la disciplina.
     La quale è solitamente incentrata sull'impedimento, da parte del concorrente, dell'esecuzione del reato o della verificazione dell'evento. Solo il codice spagnolo, da un lato, sembra richiedere congiuntamente anche il requisito della desistenza dalla condotta, mentre l'avamprogetto svizzero, dall'altro, sembra configurare la causa di non punibilità anche in presenza del solo "spontaneo abbandono dell'atto partecipativo".
     Egualmente diffusa è ormai la rilevanza del ravvedimento del concorrente che si sia attivato - in modo serio, fermo e decisivo - per impedire la realizzazione del reato senza tuttavia riuscire nell'intento: in questo senso i codici tedesco, portoghese e spagnolo. Anche se mette conto sottolineare una importante particolarità di quello tedesco, che ne subordina espressamente la rilevanza al requisito che il reato sia stato realizzato dai concorrenti prescindendo dal precedente contributo del concorrente ravveduto.
     Alla luce di questi orientamenti ormai diffusi, si potrebbe pensare di suggerire una soluzione differenziata, a seconda che il ravvedimento del concorrente abbia determinato l'impedimento del reato, ovvero nonostante l'impegno serio e fermo del concorrente stesso non sia riuscito ad ottenere tale risultato.
     
     Un cenno merita, infine, l'ipotesi in cui, nonostante il ravvedimento dell'autore, il reato non sia venuto a consumazione per cause diverse dal ravvedimento stesso. Nella nostra attuale disciplina codicistica è difficile giungere ad una conclusione diversa dall'irrilevanza del ravvedimento, nonostante che, in verità, possa apparire decisamente modesta l'esigenza della repressione penale di una tale ipotesi. Ed in effetti è piuttosto diffusa negli ordinamenti stranieri la previsione espressa della non punibilità. Così, ad esempio, il codice tedesco ("Se il fatto non viene consumato indipendentemente dall'intervento del recedente, egli non viene punito se si è adoperato volontariamente e seriamente per impedirne la consumazione": § 24.1), il codice portoghese ("Quando la consumazione o la verificazione dell'evento siano impedite da un fatto indipendente dalla condotta di chi desiste il tentativo non è punibile se questi si è seriamente sforzato per evitare l'una o l'altra": art. 24.2). Particolare, e decisamente più restrittiva, è la previsione dell'avamprogetto svizzero, ove si dispone che "Se l'evento non subentra per altri motivi [diversi dal recesso], è sufficiente che la desistenza abbia impedito la consumazione del reato".
      
7. Per quanto concerne i delitti di attentato sia il "Progetto Pagliaro" che il "Progetto Riz" affrontano il problema equiparando tale categoria di delitti al tentativo quanto ad elementi costitutivi e contenuto offensivo: "Per la punibilità dei delitti di attentato e dei delitti in cui la condotta tipica sia descritta come volta alla produzione di un evento lesivo, devono sussistere i presupposti e i requisiti di punibilità del delitto tentato". Si tratta indubbiamente di modifica di grande significato sistematico e dagli intenti di fondo condivisibili; una modifica che non pare tuttavia del tutto adeguata ad una razionale valutazione dell'inserimento dei c. d. delitti di attentato nell'ordinamento giuridico, e che non pare pertanto sufficiente a realizzare una disciplina funzionale alle specifiche esigenze politico - criminali che si intendono perseguire con tale inserimento. Pur condividendo il punto di vista secondo cui la tipicizzazione dei delitti di attentato deve essere improntata a criteri di maggiore garanzia dell'autore del fatto, soprattutto una volta che ci si orientasse nella direzione di tipicizzare il tentativo in modo rigorosamente oggettivo facendo riferimento al concetto-guida dell'inizio della esecuzione della condotta tipica, ma anche ove si volesse confermare nella sostanza la formulazione dell'attuale art. 56 c.p., non sembra che il "nodo" dei c. d. delitti di attentato potrebbe essere risolto con un semplice richiamo alla struttura del delitto tentato.
   
   • L'anticipazione di tutela realizzata attraverso la tecnica incriminatrice dell'attentato trae origine solitamente dalla necessità di rafforzare la protezione di determinati beni giuridici. Attualmente, reati di attentato sono presenti specialmente tra i delitti contro la incolumità pubblica e tra i delitti contro lo Stato.
     Rispetto alla incolumità pubblica, la ragione della anticipazione della tutela va ravvisata nel carattere ultraindividuale del bene protetto e, soprattutto, nella diffusività di certe manifestazioni aggressive: così che subordinare l'intervento penale alla realizzazione degli eventi lesivi "finali" significherebbe attendere che la condotta abbia prodotto tutta la sua potenziale carica offensiva. Va poi ulteriormente precisato che il bene della incolumità pubblica ha una natura diversa dalla vita ed incolumità individuale solo in riferimento alla capacità diffusiva di certe condotte pericolose. Con la conseguenza ultima che la ritenuta anticipazione della tutela si riferisce, da un lato, non tanto al bene della incolumità pubblica ma a quelli individuali della vita ed integrità personale; e, dall'altro, trova la sua ragion d'essere nella particolare pericolosità diffusiva delle condotte aggressive.
     Rispetto alla "personalità dello Stato", l'anticipazione della tutela trova la sua ragion d'essere talvolta nel carattere "supremo" di taluni beni, talaltra nell'impossibilità di subordinare la tutela alla loro lesione senza compromettere radicalmente la stessa possibilità dell'intervento penale.
     Nell'uno come nell'altro caso, è comunque la "politicità" degli obiettivi di tutela a condizionarne l'ampiezza, sia per quanto riguarda l'individuazione e la conformazione dei beni tutelati sia per quanto riguarda le tecniche di tutela.
   • Conseguentemente, il primo compito che si pone al legislatore in vista di una riforma dell'attentato è di tipo per così dire "contenutistico", e concerne la verifica di un eventuale contraddizione o dello stesso bene oggetto della tutela anticipata oppure della tecnica di tutela rispetto alla Costituzione. Così, dal primo punto di vista, si potrebbe ad esempio porre il quesito se la previsione autonoma dell'attentato al Presidente della Repubblica (art. 276 c.p.) trovi giustificazione in un bene giuridico autonomo rispetto a quelli individuali e meritevole di speciale tutela. La stessa cosa potrebbe dirsi a proposito dell'attentato per finalità terroristiche o di eversione.
     Dal secondo punto di vista, ci si potrebbe chiedere ad esempio se la tecnica di tutela dell'attentato all'unità dello Stato (art. 241/2 c.p.) non sia tale da consentire di dilatare lo spettro applicativo della norma fino a comprendervi fatti costituenti esercizio di una libertà politica costituzionalmente garantita.
   • La conclusione che sembra potersi trarre da quanto sopra è, comunque, che non è possibile "aggiustare" le fattispecie di attentato, quantomeno quelle comprese tra i delitti contro lo Stato, attraverso l'utilizzazione di una clausola generale del tipo di quella suggerita dal "progetto Pagliaro" all'art. 19/3 ("Stabilire che i requisiti di punibilità del delitto tentato si riferiscano anche ai delitti di attentato e ai delitti in cui la condotta tipica sia descritta come volta alla produzione di un evento lesivo").
      
8. Ma la ragione per cui tale soluzione appare impraticabile non riguarda solo la dubbia compatibilità "politica" delle fattispecie di attentato con la Costituzione. Vi è anche e soprattutto una ragione di tipo strutturale che sconsiglia l'adozione di una clausola generale di salvataggio dell'attentato mediante sua equiparazione al tentativo.
   
   • Come è già stato messo in luce dalla dottrina che si è specificamente occupata del problema, il requisito "aggiuntivo" dell'idoneità della condotta può svolgere il suo ruolo correttivo rispetto a quelle fattispecie di attentato nel quale l'evento finale è costituito da un risultato naturalistico in cui si concentra il disvalore lesivo del reato, sul modello di omologhe fattispecie "comuni" a condotta libera o causalmente orientate. In tali ipotesi, certamente, l'innesto dei requisiti dell'(attuale) tentativo è in grado di assicurare congiuntamente sufficiente offensività e determinatezza alla fattispecie. Sono queste le ipotesi previste dagli articoli 276 (Attentato contro il Presidente della Repubblica), 277 (Offese alla libertà del Presidente della Repubblica), 280 (Attentato per finalità terroristiche o di eversione), 295 (Attentato contro i Capi di Stato esteri), 296 (Offesa alla libertà dei Capi di Stato esteri) c.p.
   • Quando, invece, l'evento finale della fattispecie di attentato sia descritto in termini di "iperlesività", in quanto identificato in risultati di proporzioni macroscopiche (per esempio, articoli 283, Attentato contro la Costituzione dello Stato; 285, Devastazione, saccheggio e strage; 286, Guerra civile, c.p.), ovvero direttamente nella stessa offesa al bene protetto (per esempio, art. 241,
     Attentati contro la integrità, la indipendenza o l'unità dello Stato, c.p.), l'innesto dei requisiti del tentativo - ed in particolare dell'idoneità - può forse assicurare un (apparente) certo grado di offensività a totale scapito, però, della determinatezza della fattispecie. In effetti, rispetto ai "macro-eventi", la differenza di scala tra essi e la condotta individuale (non descritta dalla norma) è tale da rendere del tutto improbabile che il giudizio di idoneità possa saldare quella sfasatura consentendo così di individuare le condotte tipiche. Rispetto agli eventi indicati poi in termini di mera offesa al bene, oltre alla differenza di scala anzidetta, si dovrà riconoscere la totale carenza descrittiva della fattispecie.
      
9. Le tecniche di tutela del bene della incolumità pubblica fanno talvolta ricorso alla figura dell'attentato (per esempio, articoli 432, Attentati alla sicurezza dei trasporti; 433, Attentati alla sicurezza degli impianti di energia elettrica e del gas, ovvero delle pubbliche telecomunicazioni; 434, Crollo di costruzioni o altri disastri dolosi, c.p.). Tuttavia, sembra che le tecniche normative di formulazione delle numerose fattispecie presenti nel titolo VI, siano molteplici e fortemente differenziate tra loro.
   
   • In primo luogo, sono frequenti le fattispecie di cosiddetto pericolo concreto, in cui cioè viene espressamente richiesto dal legislatore il verificarsi di una situazione di pericolo per il bene giuridico tutelato (articoli 422, 423/2, 428/3, 432/1, 433, 434, 440/1 e 2, 441, 442, 444, c.p.).
     
     Spesso, però, la formulazione della fattispecie non si esaurisce nella indicazione del pericolo concreto, ma contiene anche un elemento descrittivo ulteriore rappresentato dalla realizzazione - effettiva o potenziale - di un evento naturalistico intermedio, in sè pericoloso per il bene giuridico tutelato (cosiddetto pericolo indiretto). Così ad esempio nell'art. 423/2 è richiesto l'incendio della cosa propria; nell'art. 428/3, il naufragio, la sommersione di una nave o di un edificio natante o la caduta di un aeromobile; nell'art. 440, l'adulterazione o il corrompimento delle acque o sostanze).
     Non mancano, poi, fattispecie la cui tipizzazione si spinge fino all'individuazione della condotta (potenzialmente od effettivamente) produttiva dell'evento intermedio pericoloso (articoli 428/3, 434 c.p.), oppure direttamente della situazione di pericolo per il bene giuridico (articoli 433, 442, 444).
   • Per contro, non mancano fattispecie in cui si prescinde dall'indicazione espressa di un risultato offensivo (ancorchè nei termini del pericolo concreto) per il bene giuridico, esaurendosi pertanto la tipizzazione della fattispecie nella indicazione alternativa o cumulativa della condotta e dell'evento naturalistico, in modo talvolta da determinare una presunzione di pericolo per il bene giuridico tutelato (reati di pericolo astratto o presunto) (per esempio gli articoli 423/1, 424, 426, 427, 428/1 e 2, 429, 430, 432/2, 435, 436, 437, 438, 439, 443, 445 c.p.). Talvolta la tutela è anticipata alla produzione del semplice pericolo dell'evento naturalistico (articoli 424/1, 429/1, 431/1 c.p.).
   • Particolarmente interessante, ai nostri fini, è notare come la struttura delle fattispecie, che pure utilizzano la formula linguistica propria dell'attentato, è però di regola arricchita dall'indicazione o di un risultato offensivo in termini di pericolo concreto (art. 432/1 c.p.: "chiunque [...] pone in pericolo la sicurezza dei pubblici trasporti ..."), oppure anche di un evento naturalistico intermedio non realizzato ma al quale deve essere "diretta" la condotta (art. 433 c.p.: "chiunque attenta alla sicurezza delle officine [...] è punito, qualora dal fatto derivi pericolo alla pubblica incolumità"; art. 434 c.p.: "chiunque [...] commette un fatto diretto a cagionare il crollo di una costruzione [...], è punito, se dal fatto deriva pericolo per la pubblica incolumità").
      
10. La conclusione che si può trarre da quanto sopra è, dunque, che in realtà la tecnica di tutela dell'attentato, così come utilizzata nel titolo I, non trova riscontro puntuale nelle fattispecie a tutela della pubblica incolumità di cui al titolo VI. Più precisamente, sembra di poter concludere nel senso che l'anticipazione della tutela della incolumità pubblica è realizzata per mezzo di svariate tecniche, riassumibili nelle seguenti:
    
    • reati di pericolo concreto, caratterizzati peraltro da un grado molto differenziato di descrittività delle fattispecie, che vanno infatti da quelle a forma libera ove il risultato è costituito dallo stesso pericolo concreto per la pubblica incolumità, a quelle a condotta vincolata o comunque sufficientemente descritta, a quelle infine ove oltre alla condotta è indicato anche un evento naturalistico intermedio;
    • reati di pericolo astratto o presunto, ove la presunzione può ovviamente assumere diversi gradi di verosimiglianza prognostica anche in considerazione della differente portata descrittiva della fattispecie, che in effetti può essere di mera condotta, di evento, di evento particolarmente significativo;
    • reati consistenti in atti preparatori, che sembrano peraltro ridursi alla sola fattispecie di cui all'art. 435 c.p. (Fabbricazione o detenzione di materie esplodenti).
       
11. La revisione delle fattispecie di attentato contro lo Stato dovrebbe avvenire distinguendo nettamente i due gruppi di fattispecie a seconda che tutelino beni "personali" (n. 8.1) oppure beni "istituzionali" (n. 8.2).
    
    • Per quanto riguarda i reati del primo gruppo, ammesso che si debba mantenere la tutela privilegiata per taluni soggetti, il problema dell'attentato si risolve essenzialmente nella scelta tra assegnare a questa figura il ruolo di strumento di equiparazione della fattispecie anticipata a quella consumata, ovvero di anticipazione della tutela fino agli atti preparatori, in ogni caso rispetto alle omologhe fattispecie contro la persona.
    • Per quanto riguarda i reati del secondo gruppo, l'opzione fondamentale sembrerebbe quella di adeguarli alle tecniche di tutela impiegate dal legislatore per la protezione dell'incolumità pubblica.
      
      Tuttavia, la trasformazione pura e semplice di queste fattispecie di attentato in reati di pericolo concreto sembrerebbe scelta "minimale", in quanto del tutto inadeguata sotto il profilo di una esauriente tipicizzazione del fatto criminoso, in considerazione anche della natura ultraindividuale e spesso scarsamente afferrabile del bene giuridico. L'opzione preferibile sarebbe, dunque, quella di puntare ad uno sforzo di tipicizzazione, ancorché, minima, della condotta: a questo scopo potrebbe trarsi ispirazione dall'art. 283 c.p., ove è previsto che l'attentato contro la Costituzione dello Stato avvenga con "mezzi non consentiti dall'ordinamento costituzionale dello Stato", giocando sulle due tipologie fondamentali delle condotte violente e di quelle abusive delle funzioni pubbliche, rispondenti alle aggressioni provenienti rispettivamente dagli extranei e dagli intranei.
      Rispetto a quelle fattispecie in cui fosse possibile potenziare la tipicizzazione della condotta e di eventuali risultati "intermedi" oltrechè di eventuali altri elementi del fatto, il legislatore potrebbe anche rinunciare all'ulteriore requisito del pericolo concreto, che in effetti potrebbe comportare un'eccessiva posticipazione della linea di tutela. In una tale eventualità, la fattispecie dovrebbe essere probabilmente arricchita dalla previsione di un dolo specifico, che avrebbe così il compito di indicare la direzione soggettiva ed oggettiva della condotta verso l'aggressione al bene politico-istituzionale dello Stato.
       
12. Concludendo, si può dunque affermare che la attuale categoria dei c. d. delitti di attentato deve essere comunque rivisitata in chiave garantistica, subordinando la loro tipicizzazione a requisiti che impediscano una potenziale anticipazione indefinita dell'intervento penale, o attribuiscano alla fattispecie una elasticità aperta alla più ampia discrezionalità del magistrato chiamato ad applicarla.
    Questi risultati non possono, né devono soprattutto in materia di delitti contro lo Stato, essere ottenuti attraverso un generico richiamo dei requisiti del delitto tentato, poiché talvolta questa operazione rischierebbe di comprimere eccessivamente, e sostanzialmente vanificare, le specifiche esigenze di tutela che giustificano la previsione del delitto di attentato, ed altre volte non sembra comunque di per sè idonea ad evitare le formulazioni di fattispecie eccessivamente elastiche.
    Abbandonando l'idea di operare con formulazioni di carattere generale, di equiparazione del delitto di attentato al tentativo, occorrerebbe piuttosto operare con specifici interventi sulle singole ipotesi di reato, talvolta realizzando l'esigenza di tipicizzazione della fattispecie utilizzando il criterio del pericolo concreto (idoneità), altre volte utilizzando tecniche di definizione dei requisiti della condotta o dell'evento. Se specifiche esigenze di tutela giuridica dovessero indurre a ritenere opportuno punire attività meramente preparatorie, nulla impedirebbe di operare in tal senso, purché attraverso opportune descrizioni della condotta l'atto preparatorio che si intende eccezionalmente punire risulti chiaramente delineato e precisato.

TECNICA DI INCRIMINAZIONE E TIPOLOGIA DEI DELITTI CONTRO LO STATO

1. Tecnica di incriminazione e tipologia dei delitti contro lo Stato previsti dal codice penale Rocco devono essere profondamente cambiate. Tale codice penale utilizza infatti massicciamente modelli di grande anticipazione dell'intervento penale, che si presenta molte volte del tutto sganciato dalla prospettiva della offesa, sia pure di pericolo, dei beni tutelati, e colpisce indiscriminatamente opinioni ed organizzazioni dissenzienti per il solo fatto della loro attività o addirittura della loro esistenza.
   
   Per rendersi conto di questa realtà è sufficiente ricordare la configurazione dei delitti di attentato, costruiti in chiave accentuatamente soggettivistica; i numerosi delitti di istigazione o di apologia, tutti di pericolo astratto, e che colpiscono talvolta addirittura le istigazioni private e situazioni di 'pericolo di pericolo'; delitti quali la cospirazione politica mediante accordo, che segna una anticipazione del tutto fuori dal comune del limite dell'intervento penale, e la stessa congerie di delitti di associazione, che si sovrappongono in modo disordinato le une alle altre, e molte delle quali sono prive di qualunque riferimento a prospettive di pericolo degli interessi dello Stato in gioco.
   Pur nella consapevolezza che la peculiarità degli interessi politici può spingere anche un legislatore liberal-democratico a deviare, nella configurazione di singole fattispecie di reato, dal rispetto rigoroso di taluni principi di garanzia solitamente rispettati (o che dovrebbero essere comunque rispettati) nella configurazione dei delitti non politici, vi sono limiti che non possono essere comunque superati. In sintesi si può pertanto fondatamente affermare che in linea di principio il sistema dei delitti politici previsti da un codice di un paese democratico fondato sullo stato di diritto deve comunque rispettare regole fondamentali quali una sufficiente tipizzazione delle condotte criminose, la pericolosità concreta delle condotte incriminate, la personalità della responsabilità penale, una anticipazione non eccessiva dell'intervento penale, la tipizzazione delle forme di concorso di persone nel reato, e che le deroghe ai principi devono essere adeguatamente motivate e giustificate.
    
2. Passando dal piano delle considerazioni generalissime di metodologia della politica criminale a quello delle singole scelte di incriminazione, sembra che si possa fondatamente sostenere, sulla base di un dibattito pluriennale che ha ormai raggiunto alcuni punti fermi largamente condivisi da teorici e pratici del diritto penale, la opportunità di eliminare tutte le numerose fattispecie politiche di istigazione, di apologia e di propaganda, si tratti di istigazione a delinquere o di altri tipi di istigazione o di apologia previste dal codice penale vigente.
   
   Sul terreno della valutazione di questa categoria di c.d. delitti di opinione la sottocommissione conviene sulla necessità di mantenere una fattispecie generale di istigazione a delinquere, prevista fra i delitti contro l'ordine pubblico (o comunque si intenda ridenominare tale classe di reati), dal rigoroso ancoraggio alla pericolosità concreta in ordine alla realizzazione dei reati oggetto di istigazione, e dalla veste istigatoria diretta della condotta. Esclude la opportunità di mantenere altre ipotesi di istigazione punibile, in particolare la fattispecie di istigazione a violare leggi di ordine pubblico, che tante polemiche ha suscitato in passato con riferimento alla sua applicazione concreta. Con riferimento alla classe dei delitti contro lo Stato, pone il problema se sia opportuno configurare un delitto autonomo di istigazione a commettere delitti politici, punito con una sanzione superiore a quella preveduta per il corrispondente delitto non politico, ma caratterizzato comunque dalla medesima struttura garantistica di quest'ultimo.
    
3. Un discorso a sé esige anche la categoria dei c.d. delitti di attentato.
   Si è già osservato che la attuale configurazione in chiave accentuatamente soggettivistica di tale categoria di delitti deve essere modificata, in quanto essa rischia di consentire anticipazioni indiscriminate dell'intervento penale, realizzate oltretutto discrezionalmente dalla autorità giudiziaria, con conseguente doppia violazione di principi di garanzia. Né ci si può accontentare della esistenza della, pur apprezzabile, prassi interpretativa dottrinale secondo cui, in forza del principio di necessaria offensività che dovrebbe connotare ogni reato, la punibilità dei delitti di attentato sarebbe comunque subordinata all'accertamento della pericolosità concreta degli atti diretti a realizzare l'evento vietato. Gli eventuali limiti alla applicazione della norma penale incriminatrice non possono risultare infatti affidati alla incertezza delle applicazioni di prassi interpretative teoriche, ma alla realtà della formulazione della norma penale stessa.
   Questo precisato, in materia di delitti di attentato occorre in realtà affrontare un duplice ordine di questioni politico criminali: domandarsi se davvero questa categoria di reati deve essere mantenuta; in caso di risposta affermativa, chiarire come essa deve essere strutturata.
   Al primo quesito la sottocommissione ritiene di dovere dare una risposta favorevole al mantenimento della categoria dei delitti di attentato, sia pure rigorosamente circoscritta, data la sua caratteristica di accentuata anticipazione dell'intervento penale, a talune categorie di reato e in particolare ai delitti contro lo Stato. Le ragioni che inducono a questa scelta in materia di delitti contro lo Stato sono fondamentalmente due. Da un lato la considerazione che vi sono interessi fondamentali, alla tutela dei quali nessun Stato può rinunciare (si pensi alla salvaguardia dell'assetto costituzionale contro tentativi di colpo di stato, alla salvaguardia della unità dello Stato, alla salvaguardia della integrità del territorio nazionale, ecc.), la cui tutela giuridica può essere utilmente configurata esclusivamente attraverso fattispecie che colpiscano gli atti diretti a perseguire l'obbiettivo, perché il raggiungimento dell'obbiettivo significherebbe l'instaurazione di un ordine nuovo, o la distruzione dello Stato stesso, che renderebbero difficile, sovente impossibile, comunque tardivo ed inutile l'intervento repressivo di ciò che rimarrebbe dello Stato aggredito. Dall'altro la considerazione che anche al di fuori di questi casi-limite 'obbligati', vi possono essere ragioni specifiche di politica criminale che in materia politica possono indurre ad anticipare la 'consumazione' del reato alla fase del tentativo, o addirittura a coinvolgere sul terreno della rilevanza penale specifici atti preparatori.
   Se si accetta questo punto di vista, il problema diventa stabilire le regole alle quali deve rispondere una corretta configurazione dei delitti di attentato in uno Stato liberal-democratico.
   La risposta più facile, data, come si è visto dalla Commissione Pagliaro, e prevista nello schema di legge-delega che essa ha predisposto, è che i delitti di attentato devono avere la medesima configurazione del delitto tentato.
   Ad avviso della sottocommissione questa soluzione non può essere tuttavia condivisa per le ragioni manifestate nella parte in cui si è occupata in generale della categoria dei delitti di attentato (retro, I, n. 7 - 11).
   Come si è chiarito, la sottocommissione ritiene che la configurazione del delitto tentato deve essere ripensata in prospettiva garantistica. E che in questa prospettiva occorra allinearsi agli orientamenti normalmente assunti dalle legislazioni penali europee, anche da quelle più recenti, secondo cui non si può avere attività punibile se non quando ha inizio l'esecuzione della condotta tipica, o tutt'al più sono stati commessi atti immediatamente antecedenti a tale commissione (v. documento sul delitto tentato).
   Se questa dovesse essere la scelta generale in materia di tentativo, occorrerebbe probabilmente orientare diversamente la configurazione dei signoli delitti di attentato, in particolare di quelli previsti fra i delitti contro lo Stato. Le particolari esigenze di tutela che si pongono quando sono in gioco fondamentali interessi attinenti alla sicurezza dello Stato e del suo assetto democratico dovrebbero indurre a prevedere specifiche fattispecie che consentano un intervento penale più duttile, ed eventualmente più anticipato rispetto al verificarsi del potenziale risultato. Una configurazione che, pur senza allinearsi sulla linea ipergarantista del modello generale del delitto tentato, dovrebbe comunque salvaguardare alcuni basilari principi di garanzia.
   In questa prospettiva si potrebbe stabilire che in linea di principio i delitti di attentato devono essere costruiti, specie quando l'evento che si vuole evitare è individuabile in accadimenti specifici (morte, perdita della libertà, ecc.), come reati a pericolosità concreta, sul modello dell'attuale configurazione del delitto tentato. Salva la possibilità, quando specifiche esigenze di politica criminale inducano ad operare questa scelta, o quando la genericità o la natura di macro evento dell'accadimento che si vuole evitare impedisce che il meccanismo del pericolo concreto possa funzionare adeguatamente (si pensi a concetti come l'attentato alla Costituzione, il colpo di stato, l'atto diretto a sottrarre parte del territorio dello Stato alla sua sovranità, ecc.), prescindere da qualsiasi connotazione di pericolosità concreta, cercando di recuperare il terreno delle garanzie attraverso la più dettagliata possibile configurazione della condotta criminosa. In questa prospettiva potrebbe anche apparire non impossibile prevedere specifiche e tassative ipotesi di punizione di atti meramente preparatori, purchè essi siano specificamente dettagliati dalla norma penale, sia lasciato poco o nessun margine alla discrezionalità del magistrato che dovrà applicarla, sia chiaramente spiegata la ragione di politica criminale che induce a tale anticipazione dell'intervento penale.
    
4. Un'altra categoria di delitti, previsti in larga misura fra i delitti contro lo Stato, sui quali vi è stato in passato ampio dibattito, è quella dei delitti di vilipendio.
   La Commissione Pagliaro ha sostanzialmente deciso di confermare la loro previsione, sia pure sotto il profilo emotivamente meno forte della "offesa al prestigio delle istituzioni" (art. 123 n. 5 dell'articolato), e con una riduzione degli oggetti della offesa penalmente rilevante.
   La sottocommissione ritiene che il problema se mantenere o cancellare questa categoria di illeciti sia squisitamente politico. Si tratta evidentemente di valutare se lo Stato debba tutelarsi dalle offese che gli provengono dalle parole che gettano discredito sugli emblemi o sulle istituzioni più importanti, e che in quanto tali possono indebolire la credibilità delle stesse nell'immaginario dei cittadini, ovvero debba interessarsi esclusivamente delle offese 'materiali'.
   Al riguardo si limita a fare pertanto due sole considerazioni. Che la tutela contro le offese al prestigio delle istituzioni è prevista come reato da pressoché tutte le legislazioni penali europee. Che se si dovesse optare per la soluzione conservativa, come tutto sommato potrebbe apparire preferibile, la tipologia proposta dalla Commissione Pagliaro potrebbe costituire una utile base di disciplina, con l'unica eccezione della esplicita previsione dello 'scopo politico' con il quale l'offesa pubblica al prestigio della istituzione dovrebbe essere commessa: sembra infatti alla sottocommissione che lo scopo illecito della offesa al prestigio di un pubblico emblema della Repubblica, della Costituzione o di una istituzione di rilevanza costituzionale sia in re ipsa.
    
5. Quanto ai reati associativi, si è già accennato che il codice vigente prevede una congerie disordinata e poco garantita sia sul terreno della tipicità sia su quello della pericolosità concreta di numerose fattispecie associative, alcune delle quali tradiscono in maniera vistosa l'impronta politica del regime che le ha espresse, o si sovrappongono l'una all'altra senza una linea di politica criminale suscitando non lievi problemi interpretativi ed applicativi.
   Scontato che la materia deve essere interamente rivisitata in sede di riforma, la semplificazione prevista dalla Commissione Pagliaro all'art. 127 dell'articolato di legge-delega può costituire un utile punto di avvio per la costruzione di un nuovo sistema di fattispecie associative politiche.
   Sembra giusto prevedere due fattispecie fondamentali: una prima fattispecie associativa che consiste nel promuovere, costituire, organizzare o dirigere una associazione volta a perseguire una delle finalità indicate nell'art. 122 n. 1 o nell'art. 125 n. 1, o una qualsiasi altra finalità politica, anche di carattere internazionale, mediante l'uso della violenza o della minaccia, o mediante una organizzazione di carattere militare; una seconda fattispecie associativa che consiste nel promuovere, costituire, organizzare o dirigere una associazione volta a perseguire, per una finalità politica, fuori dei casi di violenza, minaccia, o di utilizzazione di una organizzazione di carattere militare di cui alla fattispecie precedente, la commissione di un delitto contro lo Stato.
   Sembra anche giusto affiancare a queste due fattispecie una fattispecie di associazione segreta, assumendo la segretezza come una connotazione criminale di valenza oggettivamente politica. Nei confronti di questa fattispecie si tratta tuttavia di affrontare il problema, squisitamente politico, e sul quale una commissione tecnico-scientifica non può pertanto che limitarsi ad indicare i termini delle possibili alternative: se davvero sia opportuno circoscrivere (come ha fatto la Commissione Pagliaro) la rilevanza penale alla circostanza che si tratti di associazione segreta "diretta ad interferire sull'esercizio delle funzioni di organi costituzionali, di rappresentanze diplomatiche, di organi giudiziari, di amministrazioni od enti pubblici, o sull'attività di pubblici servizi", ovvero sia necessario sanzionare penalmente di per sé la violazione della norma costituzionale (art. 18 Cost.), che stabilisce senza mezzi termini che "sono vietate le associazioni segrete".
    
6. Per quanto riguarda l'impianto generale di un titolo di reati dedicato ai delitti contro lo Stato, la sottocommissione osserva che l'analisi dei codici penali europei rivela una grande articolazione di soluzioni, tanto per quanto concerne l'organizzazione dei reati, tanto per quanto riguarda il loro numero ed il loro specifico contenuto, sia pure con alcune costanti con riferimento ai temi della salvaguardia della sicurezza interna dello Stato, di quella della pace, della tutela dei segreti di Stato e dei diritti elettorali.
   
   La sottocommissione ritiene che il lavoro compiuto dalla Commissione Pagliaro possa costituire un utile punto di avvio per la articolazione dei reati e la configurazione delle nuove fattispecie, anche se suscita qualche perplessità la pretesa di affiancare sotto una unica collocazione di "reati contro la Repubblica" i delitti contro lo Stato (ridenominati "reati contro l'ordinamento democratico della Repubblica"), i reati contro la giurisdizione e quelli contro la pubblica amministrazione. Se infatti i primi sono delitti politici, e per questa ragione consentono previsioni particolari quali i delitti di attentato, fattispecie associative in cui non è esplicitato il profilo della pericolosità concreta, eventuali anticipazioni dell'intervento penale rispetto ai limiti generali stabiliti dal codice penale, i secondi costituiscono delitti comuni contro profili dello Stato-amministrazione.
   Per quanto concerne specificamente il settore dei delitti contro lo Stato, sembra comunque corretto in linea di principio prevedere, come ha fatto la Commissione Pagliaro, una prima parte in cui si considerano i reati posti a tutela dell'ordinamento democratico della Repubblica e i reati contro gli organi costituzionali, fra i quali si considerano, oltreché i tradizionali delitti posti a tutela della Costituzione, della integrità e della indipendenza della Repubblica, del libero funzionamento degli organi costituzionali, del corretto funzionamento delle funzioni costituzionali e dei comandi militari, nonchè gli attentati contro il Presidente della Repubblica e contro gli organi costituzionali, i reati elettorali (artt. 122-124 dell'articolato del progetto di legge-delega); ed una seconda parte in cui si considerano i reati contro la sicurezza della Repubblica e le relazioni internazionali, nella quale figurano a loro volta le tradizionali fattispecie della guerra alla repubblica, delle intelligenze con un stato estero, del conflitto armato, della violazione dei segreti di stato, delle attività spionistiche, delle infedeltà in affari in Stato e delle offese a Capi di Stato esteri, a organi costituzionali e a rappresentanti diplomatici di Stati esteri, ecc., corrispondenti alle previsioni degli attentati previsti nei confronti del Presidente della Repubblica e nei confronti di organi costituzionali italiani (artt. 125-126 dell'articolato).